民法典實施背景下民事檢察實現高質量發展的路徑

馮小光　滕艷軍

摘 要：民法典自2021年1月1日起施行，這是我國第一部以法典命名的法律，是新時代社會主義法治建設的里程碑，對于推進全面依法治國、維護人民群眾合法權益、實現國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。民事檢察工作的發展方向，應當以此為契機，進一步更新監督理念，明確監督標準，優化監督方式，規范監督程序，完善監督機制，提升監督質效，推動新時代民事檢察工作實現高質量發展。

關鍵詞：民法典 民事檢察 方法路徑

一、更新監督理念

近年來，全國民事檢察部門以新理念為指引，不斷拓寬民事檢察的廣度和深度，民事檢察工作取得了較大發展。一是裁判結果監督不斷精準。截至2020年11月，全國檢察機關克服疫情影響，針對裁判結果監督共提出抗訴3800余件、提出再審檢察建議8300余件，通過選擇在司法理念方面有糾偏、創新、進步、引領價值的典型案件，力爭監督一件促進解決一個領域、一個地方、一個時期司法理念、政策、導向的問題，實現了辦案政治效果、社會效果、法律效果的有機統一。二是審判違法監督不斷深化。2020年全國檢察機關針對審判違法監督提出檢察建議2.4萬件。虛假訴訟領域深層次違法專項監督取得重大突破，實現對人監督200余件。三是執行監督實現雙贏多贏共贏。2020年全國檢察機關針對執行活動監督提出檢察建議2.7萬件。“兩高”聯合會簽《關于建立全國執行與法律監督工作平臺 進一步完善協作配合工作機制的意見》，下一步將加大平臺建設，監督支持法院依法化解執行難題。四是虛假訴訟監督成效顯著。最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）以加強虛假訴訟監督為主題向最高人民法院發送“五號檢察建議”，推動法院積極出臺工作方案，形成治理虛假訴訟合力。

全國檢察機關貫徹實施民法典工作會議上提出了“四大檢察”融合發展的理念，要求必須堅持系統性思維，把民法典的精神和原則融合貫通于“四大檢察”中。民事檢察既要從其他檢察業務中借力實現自身高質量發展，也要助力其他檢察業務，通過內部銜接、相互耦合，推動“四大檢察”融合式發展。對民事檢察而言，一是要注重在審判違法監督中加強與有關刑事檢察部門的協作與配合，逐步建立案件線索、處理結果雙向移送工作機制，明確移送條件、銜接程序、配合方式，實現對事監督與對人監督相結合;二是要在依法監督審判權、救濟民事主體合法權益的同時，兼顧社會公益保護，通過加強虛假訴訟監督維護訴訟秩序，增強司法公信力;三是對于刑民交叉、行民交叉案件，要統籌考慮民事責任與刑事責任、行政責任的銜接問題，處理好民事賠償與刑罰適用、民法保護與行政保護的關系，達到“以民濟刑、以行安民、以刑促民”的效果;四是在辦理民事檢察監督案件中，要創新發展新時代“楓橋經驗”，善于運用民法典的有關規定和民法基本原理，厘清各方間的法律關系和法律責任，引導當事人在法律框架內達成和解協議，實現案結事了人和。

二、明確監督標準

民法典為民事檢察監督辦案提供了最重要的實體法依據。民事檢察是檢察機關為保障民事法律統一正確實施而進行的法律監督，其核心是對公權力的監督，即對法院審判權和執行權的監督。但從業務屬性來講，民事檢察仍是對民事法律問題的判斷和民事法律規定的適用問題，并直接涉及到當事人合法權益的保護問題。全面貫徹實施民法典，必須培育權力監督與權利救濟相結合的民事檢察思維，推動確立法定性與必要性相結合的民事檢察監督標準，促進法律統一正確實施。

在民法典實施背景下，通過對監督標準的適當把握，把精準監督理念落實到具體的辦案工作中。一是要處理好民事訴訟監督的原則性與靈活性之間的關系。民事訴訟監督要做到敢于監督、依法監督、規范監督，同時也要做到善于監督，即要從民事訴訟和檢察監督的特點出發，運用恰當的監督方式和方法，正確把握檢察監督介入的時機、方式和程度，做到“敢抗”并“抗準”，實現監督的政治效果、社會效果、法律效果的有機統一。二是要處理好審判權監督與矛盾糾紛實質性化解之間的關系。民事檢察監督所設置的辦案程序，既在于依法監督法院行使審判權，又在于通過監督程序的運轉，依法保護當事人的合法權益并實質性地化解雙方當事人之間矛盾。三是要增強息訴意識，并注重開展和解息訴工作。對于不予監督的案件，要加強釋法說理，與相關部門分工協作、互相配合，開展服判息訴工作，化解社會矛盾，維護社會穩定和司法權威。

三、優化監督方式

最高檢《2018—2022年檢察改革工作規劃》明確了完善抗訴、再審檢察建議、糾正意見、檢察建議等多元化監督格局。全國人大常委會法制工作委員會在《關于人民檢察院在開展民事行政訴訟監督中可否采用提出糾正意見的監督方式問題的意見》（法工辦發[2019]72號）中指出，抗訴、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關規定。民事訴訟法、行政訴訟法以及其他法律未規定人民檢察院在行使對民事、行政審判活動和民事、行政執行活動的法律監督職權時可以提出糾正意見，因此，人民檢察院不應采取提出糾正意見的方式，在此主要探討抗訴與再審檢察建議的適用情形。一是從領導講話層面來看，應堅持精準監督，優先選擇在司法理念方面有糾偏、創新、進步、引領價值的典型案件提出抗訴，發揮對類案的案例指導作用，對不具有典型性、確有錯誤的個案，以再審檢察建議的方式促進法院糾正。二是從政策引導方面來看，最高檢在《關于深入推進民事行政檢察工作科學發展的意見》中指出：“檢察機關發現人民法院已經發生法律效力的民事行政判決、裁定確有錯誤或者發現民事調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴或者再審檢察建議;不宜提出抗訴或再審檢察建議以及不適用再審程序的，可以通過檢察建議等方式進行監督。”“應當區分不同情形，合理運用提請抗訴和再審檢察建議：提請抗訴一般適用于案件比較重大或者裁判確實明顯不公、發生了重大錯誤的情形;再審檢察建議主要適用于已經發生法律效力的判決、裁定雖有錯誤，但實體處理上錯誤并不嚴重或突出等情形。”三是從法律規定方面來看，《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱《監督規則》）第83條至第87條對于再審檢察建議和提請抗訴的適用情形作出了適當區分，但兩者之間仍存在重合部分。從《監督規則》第83條至第87條的規定來看，再審檢察建議在適用范圍上排除了實體法上的“適用法律確有錯誤”和“審判人員審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為”兩種情形，在程序上排除了“判決、裁定是經同級人民法院再審后作出”和“判決、裁定是經同級人民法院審判委員會討論作出”兩種情形，但是在多數情況下，再審檢察建議與提請抗訴的適用范圍是重合的，因而在實踐中有必要對其作出適當區分。

從民事訴訟法第200條關于監督事由的規定來看，民事裁判結果的監督事由大致可以分為適用法律錯誤類、事實認定錯誤類、程序違法類、審判人員違法類。根據《監督規則》第85條，對涉及適用法律錯誤類與審判人員違法類監督事由的案件，原則上應當提請上一級人民檢察院抗訴。

對涉及事實認定錯誤類和程序違法類監督事由的案件，原則上以向同級人民法院提出再審檢察建議為宜，但是以下兩種情況除外：一是案件比較重大或者裁判確實明顯不公、發生了重大錯誤的情形，一般應當提請上一級人民檢察院抗訴;二是原裁判是經同級人民法院再審后作出的，或者原裁判是經同級人民法院審判委員會討論作出的，一般應當提請上一級人民檢察院抗訴。再審檢察建議旨在加強同級監督，合理配置司法資源，解決民行檢察業務“倒三角”問題。對涉及事實認定錯誤類和程序違法類監督事由的案件適用再審檢察建議，由同級人民法院在查清事實或認清程序違法性的基礎上自行糾錯，既有利于發揮同級人民法院在查清事實等方面的相對優勢，又有利于減少檢察監督過程中的對抗性，符合我國司法權運行的規律和實際情況。

另外，檢察和解雖然不是民事訴訟監督的方式，但作為民事訴訟監督的一種工作機制，其通過在監督環節上設立利益干預和救濟機制，不僅能夠降低當事人的訴訟成本，節約司法資源，而且能夠有效化解社會矛盾，實現案結事了。在監督實踐中對于以下幾類案件可積極促進當事人和解：一是裁判結果雖有錯誤，但錯誤部分的數額較小，對當事人的實體權益無重大影響的;二是裁判結果雖有瑕疵（例如責任比例劃分不當、自由裁量權行使失當等），但并未達到抗訴標準或者抗訴預期效果不甚明顯的;三是發生在親屬之間、鄰里之間的糾紛，經勸解當事人有和解希望的;四是裁判結果雖然正確但難以執行的，被申請人（勝訴一方）愿意讓渡部分權益以換取執行的;五是雙方當事人均有和解意愿的其他案件。在此需指出的是，檢察和解雖然具有終止檢察機關對民事裁判結果監督案件繼續進行審查的效力，但并不能否定終審裁判的既判力，亦不具有直接的強制執行力。對此，檢察機關可以積極引導當事人將和解協議與執行程序對接，即引導當事人依照民事訴訟法第230條的規定辦理執行和解，促進檢察和解機制取得實效。

四、規范監督程序

規范合理的監督程序是提升監督質效的有力保障。在辦理民事訴訟監督案件的過程中，要樹立嚴格的程序意識，從立案、分案、審查、討論、報批、決定、出庭等各個環節不斷規范辦案程序。修訂后的《人民檢察院民事訴訟監督規則》即將頒布實施，本次修改進一步完善了當事人申請監督和檢察機關受理程序，保障申請監督案件入口暢通、有序規范，同時適度擴大依職權啟動監督程序案件范圍，規范案件審查、調查核實工作，強化對民事審判和執行活動監督力度，為人民群眾提供更優更實的民事檢察產品。要以此為契機，進一步規范民事檢察工作程序，加強貫徹實施民法典的程序性保障。在此主要探討繁簡分流的問題。

一是要進一步深化案件繁簡分流工作機制。實行案件繁簡分流，有利于優化司法資源配置，全面促進司法公正，提升司法效能，滿足人民群眾多元、高效、便捷的糾紛解決需求，維護當事人合法訴訟權益。最高檢制定《2018-2022年檢察改革工作規劃》，其中針對民事檢察工作明確提出：“建立繁簡分流的辦案機制，提高辦案效率。”實行案件繁簡分流是大勢所趨，檢察機關應當按照司法責任制綜合配套改革的相關要求，深入推進案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道，使檢察官將有限精力真正投入到重大、疑難、復雜案件以及在司法理念方面有糾偏、創新、進步、引領價值的典型案件辦理中，實現民事訴訟精準監督。

二是要進一步細化案件繁簡分流操作規程。目前，正在適用的《關于民事訴訟監督案件簡化辦理程序的若干規定（試行）》，對繁簡分流的規定仍較為原則，缺乏細化的操作規程。下一步，要遵循司法規律推進繁簡分流，根據案件事實、法律適用、社會影響等因素，確定案件適當的辦理程序，規范完善不同程序之間的轉換銜接，做到繁簡得當，努力以較小的司法成本取得較好的法律效果。要推進分案環節的甄別分流，科學制定簡單案件與復雜案件的區分標準和分流規則，采取隨機分案為主、指定分案為輔的方式，實現分案工作有序高效。探索監督文書繁簡分流，復雜案件的監督文書應當圍繞爭議焦點進行有針對性地說理，簡單案件推廣使用令狀式、要素式、表格式等簡式監督文書，進一步簡化說理。

三是進一步優化司法職權配置，落實辦案司法責任制。最高檢制定的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，強調要“健全司法辦案組織，科學界定內部司法辦案權限，完善司法辦案責任體系，構建公正高效的檢察權運行機制和公平合理的司法責任認定、追究機制，做到誰辦案誰負責、誰決定誰負責”，并對檢察長、檢察官、檢察官助理等各類檢察人員的職責權限予以明確規定。在實行繁簡分流的情況下，為落實辦案司法責任制，對各類檢察人員的職責權限應當進一步予以細化，制訂責、權、利清晰明確的正面和負面的權力清單，形成各層級檢察官行使檢察監督權全程留痕的監督制約機制，確保民事檢察權內部運行的每個環節都受到監督和制約。

五、完善監督機制

（一）完善案例指導制度，發揮指導性案例的引領示范作用

一個案例勝過一打文件。指導性案例對檢察工作具有引領示范作用，在推動檢察工作理念轉變、總結推廣工作方法、統一司法辦案標準、保障法律統一正確實施，乃至以案釋法、以案普法以及檢察宣傳等方面均具有重要的價值，是重要的法治產品、檢察產品。近年來，最高檢先后發布兩批民事檢察指導性案例。2019年，最高檢對全國民事虛假訴訟監督案件進行總結分析，篩選出涉及騙取支付令執行、騙取調解書、公證執行、勞動仲裁執行、交通事故保險理賠等5件民事虛假訴訟監督典型案例，作為指導性案例予以發布。該批指導性案例是最高檢發布的首批民事檢察指導性案例，得到了媒體的廣泛關注，引發熱烈反響。2020年，最高檢發布4件服務保障民營經濟指導性案例，包括民營企業及企業家被明顯超標額查封、誤列失信被執行人名單執行監督案、惡意訴訟侵害民營企業家財產權、檢察機關多元化解矛盾促成企業和解，客觀全面地展現民事檢察職能在民營經濟司法保護中的獨特價值和作用。下一步，最高人民檢察院將適時發布執行監督、支持起訴等主題的指導性案例，進一步發揮指導性案例的引領示范作用。

（二）完善類案監督機制，有效治理同案異判

最高人民法院《關于統一法律適用加強類案檢索的指導意見（試行）》中，將類案界定為“與待決案件在基本事實、爭議焦點、法律適用問題等方面具有相似性，且已經人民法院裁判生效的案件”，并規定對某些情形的案件應當進行類案檢索。對人民法院而言，開展民事裁判結果類案監督有利于促進統一裁判標準，防止同案不同判。對檢察機關而言，開展民事裁判結果類案監督有利于統一監督標準，提升監督質效。對社會治理而言，開展民事裁判結果類案監督有利于推動社會治理體系建設，有效防范化解風險，從而把民事檢察的制度優勢轉化為司法治理效能。2018年，最高檢就人民法院在民事公告送達中存在的不規范問題向最高法發出類案檢察建議，指出當前人民法院在民事公告送達中存在的主要問題，并提出相應建議，起到了示范引領作用。2020年，最高檢以虛假訴訟監督為主題向最高人民法院發出檢察建議，就人民法院在防范與制裁虛假訴訟工作中存在的問題提出了改進建議，最高人民法院積極出臺工作方案，就防范和懲治虛假訴訟有針對性地提出了完善司法責任制、加強審判指引、發布指導性案例、完善司法解釋、強化數據分析研判等工作方案，并為每項方案的落實設置了時間表。在民事檢察工作中，我們應當不斷完善類案監督工作機制，加大類案監督工作力度，對同類案件或同類問題進行研究，并以類案檢察建議等方式進行監督，爭取統一監督標準并促進法院減少類案裁判差異，提升民事檢察的整體工作品質。

（三）完善聽證機制，有效化解矛盾糾紛

截至2020年11月，全國檢察機關共對4000余件民事監督案件開展聽證，其中民事生效裁判監督案件1700余件，民事審判活動監督案件90余件，民事執行監督案件300余件，支持起訴案件2100余件。適用聽證程序較多的地區為云南、安徽、山東、浙江、江蘇等地，五地聽證案件數量合占全國的70%。在民事檢察中設立案件聽證程序，主要目的是通過當面聽取申請人和其他當事人的意見，保證檢察機關正確認定案件事實，提高對人民法院審判執行活動是否違法的判斷準確率。在民事訴訟監督案件辦理時，對于一些事實較為復雜的案件，確有必要聽取當事人陳述和答辯，并對調查取證的情況發表意見。今后應根據實際辦案情況，適當增加適用聽證程序的案件比例，通過監督過程中當事人的對抗性互動，提升案件事實判斷和案件實體處理的精準性。

（四）完善基層基礎工作機制，破解民事檢察基層工作困局

基層檢察院是整個檢察機關的基礎，基層檢察工作是全部檢察工作的基礎。對民事檢察而言，上級檢察院對下指導不夠有力、基層民事檢察工作總體薄弱的情況較為突出。在本輪機構改革中，由于內設機構數量限制，多數基層院仍然只能將民事、行政和公益訴訟三項職能統歸一個部門，民事檢察人員同時需要承辦行政檢察和公益訴訟案件。為此，一是要樹立統籌發展的理念，積極引導省級和市級檢察院以裁判結果監督為重點、基層檢察院以審判人員違法行為監督和執行監督為重點，構建各級檢察院各有側重、密切配合、全面履職的民事檢察監督格局。二是要健全對下業務指導機制，加強對重大、疑難以及認識分歧案件的個案指導，充分發揮提請抗訴案件審查和再審檢察建議備案審查的個案指導平臺作用，增強業務指導的針對性。強化對統一業務應用系統各類民事檢察業務數據的分析研判，定期通報全國民事檢察主要業務數據分析情況，擬制改進工作的對策辦法，增強業務指導的實效性。三是要加強民事檢察隊伍專業化建設，以學習貫徹民法典為契機，通過業務培訓、崗位練兵、實踐鍛煉等方式內部挖潛以及充分借用“外腦”，不斷提升民事檢察干警的監督能力，為基層民事檢察工作創新發展積蓄力量。