環資領域行政公益訴訟案件的辦理及思考

江蘇省睢寧縣人民檢察院課題組

摘 要：檢察機關辦案中“四大檢察”持續跟進，監督手段環環相扣，體現出了檢察機關提起公益訴訟制度的優越性。江蘇省睢寧縣人民檢察院訴睢寧縣生態環境局行政公益訴訟案的成功辦理，厘清了刑事訴訟中作為證據使用的危險廢物處置主體，完善了危險廢物監管環節;實現行政機關、司法機關、社會公益的多贏共贏。江蘇省睢寧縣人民檢察院訴睢寧縣生態環境局行政公益訴訟案為此類環境污染案件的辦理樹立了標桿，對于促進長三角生態綠色一體化建設也具有一定的啟示意義。

關鍵詞：行政公益訴訟 刑事附帶民事公益訴訟 危險廢物 二次污染 行政不作為

2020年7月18日，由中國政法大學檢察公益訴訟研究基地主辦、法治政府研究院協辦的“2019年度檢察公益訴訟典型案例發布會”在線上成功舉辦。經18家單位38位專家的三輪評估，從599件檢察公益訴訟案例中最終評出10件典型案例、10件優秀案例。其中，江蘇省睢寧縣人民檢察院訴睢寧縣生態環境局行政公益訴訟案獲評全國“2019年度檢察公益訴訟典型案例”并名列榜首。該案還獲評“2019年度江蘇省人民檢察院新聞發布典型案例”“2019年度江蘇省高級人民法院環境資源保護十大典型案例”，并經江蘇省人民檢察院報最高人民檢察院入圍參評 “2019年度全國十大法律監督案例”。

該案系江蘇省首例因行政不作為違法、導致二次污染的行政公益訴訟案件，得到了公益訴訟理論界和實務界的認可，為環境污染案件的辦理樹立了標桿，對于促進長三角生態綠色一體化建設也具有一定的啟示意義。

一、基本案情及案件辦理

2017年3月至10月間， 被告單位浙江省舟山新和船舶洗艙有限公司等五家單位、被告人馮某等21人，在無危險廢物經營許可證情況下，先后將船舶清艙油泥由浙江舟山運輸至江蘇、山東、江西多地非法銷售、傾倒、堆放，作案12起，涉案油泥1370噸。其中運輸至江蘇省睢寧縣嵐山鎮境內油泥98噸，已傾倒34噸。經鑒定油泥系危險廢物，危險特性為毒性和易燃性。其中的重金屬、放射性元素、多環芳烴和病原菌等毒害性物質污染土壤、空氣、水質和植被，造成污染環境后果特別嚴重。

2018年7月，因環資類案件為指定管轄案件，睢寧縣檢察院以徐州鐵路運輸檢察院名義，以涉嫌污染環境罪將上述被告單位和被告人向徐州鐵路運輸法院提起公訴。同年9月，基于睢寧縣嵐山鎮境內傾倒油泥這一刑事犯罪事實，對涉及該起犯罪事實的被告單位舟山市嘉達清艙有限公司和被告人馮某等6人依法提起刑事附帶民事公益訴訟。

2019年8月8日，徐州鐵路運輸法院對該案作出一審判決，以犯環境污染罪，判處各被告單位10—100萬元不等罰金，判處各被告人六年至一年八個月不等有期徒刑并各處罰金。對于“刑附民”公益訴訟，法院也支持了檢察機關訴求，判處被告單位舟山市嘉達清艙有限公司和被告人馮某等人需連帶承擔應急處置油泥費用58.7166萬元（計算至2019年7月）和放置油泥及油泥混合物、污染物停放場地后續費用（自2019年8月至實際處置完畢之日止）;因不能合法處置還需承擔涉案油泥處置費用78.4276萬元;另外承擔恢復原狀民事責任;并在《人民日報》或《新華日報》等媒體對污染環境的行為賠禮道歉。

睢寧縣檢察院辦案中發現，案發后睢寧縣嵐山鎮污染現場涉案油泥被睢寧縣環境保護局（以下簡稱“縣環保部門”）轉移至縣內一危險品運輸公司停車場貯存，該公司無處置危廢資質，不具備貯存條件，現場未設置危廢識別標志，也沒有采取防止污染環境措施，部分油泥滲漏、流淌，已造成周邊空氣、土壤嚴重污染。

2019年5月27日，睢寧縣檢察院向縣環保部門發出檢察建議，要求其依法履行環境監管職責，盡快將涉案油泥移交有資質的單位合法處置。因環保部門收到檢察建議后仍未履行職責，致使國家利益和社會公共利益持續處于受侵害狀態，經層報至省檢察院審批，2019年7月16日，睢寧縣檢察院以縣環保部門為被告，向徐州鐵路運輸法院提起行政公益訴訟，訴請確認被告對涉案危險廢物的貯存情況不履行監管職責的行為違法，并判決被告依法履行監管職責，于15日內將涉案危險廢物移交有危廢處置資質的單位依法處理。由于案件審理期間，縣環保部門通過政府采購招標，將涉案油泥交由有資質公司進行無害化處理，檢察機關變更訴訟請求。2019年11月15日，法院依法判決縣環保部門對危險廢物的貯存未全面及時履行環境保護行政監管職責的行為違法。

二、案件爭議焦點分析

縣環保部門在法庭抗辯中，除了強調該部門一直在推進落實涉案危險廢物處置工作以外，還提出兩點抗辯理由：

第一，《 中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第55條規定，由“所在地縣級以上人民政府環境保護行政主管部門”落實相關處置措施，這里的“所在地”一般理解為產生危險廢物單位或個人所在地，本案屬于跨境傾倒危險廢物，產廢單位并非在被告轄區，故被告沒有對涉案危廢進行代處置的職責。

第二，馮某等人污染環境系刑事案件，涉案危險廢物的處置具有特殊性。該案案發之初即作為刑事案件由睢寧縣公安局立案偵查，被告無法對違法行為開展任何調查工作。鑒于刑事案件辦理過程的保密要求，具體實施犯罪的嫌疑人及各嫌疑人的作用，產生危險廢物的單位，誰負有危險廢物的處置責任等被告均無從得知，也從未接到偵查機關的情況通報，如被告冒然實施行政強制措施，必然會出現事實不清、證據不足及程序違法等問題;公安機關在偵查該案過程中，被告曾向辦案人員詢問涉案油泥是否可以處置，答復稱油泥作為涉案物證暫時不能處置，根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》，被告認為公安機關的意見具有法律依據。

不難看出，本案爭議焦點為：（1）縣環保部門對涉案危險廢物的貯存、處置是否具有法定監管職責;（2）環保部門是否構成行政不作為違法。現分述如下：

（一）關于縣環保部門對涉案危險廢物的貯存、處置是否具有法定監督管理職責問題

我們認為，縣環保部門對轄區范圍內固體廢物污染環境防治工作有實施統一監管職責，應當依法實施代履行職責。

縣環保部門作為環境保護行政主管機關，對轄區范圍內固體廢物污染環境防治工作實施統一監督管理，對涉案危險廢物的收集、貯存、運輸、處置等各環節均具有法定的監管職責。相關法律規定有：《中華人民共和國環境保護法》第10條第1款規定：“縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理 ”;《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第10條第2款規定：“縣級以上人民政府環境保護主管部門對本行政區域內固體廢物污染環境的防治工作實施統一監督管理”;第17條第1款規定，“收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和個人，必須采取防揚散、防流失、防滲漏或者其他防止污染環境的措施;不得擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物”;第52條規定：“對危險廢物的容器和包裝物以及收集、貯存、運輸、處置固體廢物的設施、場所，必須設置危險廢物識別標志”;第55條規定，“產生危險廢物的單位，必須按照國家有關規定處置危險廢物，不得擅自傾倒、堆放;不處置的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令限期改正;逾期不處置或者處置不符合國家有關規定的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門指定單位按照國家有關規定代為處置，處置費用由產生危險廢物的單位承擔 。”

根據上述規定，對于涉案危險廢物的貯存和處置，環保部門所負有的監督管理職責具體應當包括：依法、規范選擇涉案危廢貯存點;在涉案危廢的收集、貯存過程中采取充分的防揚散、防流失、防滲涌等污染防治措施;對危險廢物的容器、包裝物及在貯存場所設置危險廢物識別標志;在被告人不能處置涉案危廢情況下，應及時指定有資質單位按照國家規定代為處置;涉案危廢在貯存期間出現流失、滲涌等突發情況，可能或已經造成二次污染的情況下，應及時采取應急處置措施，預防污染發生或擴大。

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第55條之所以規定，產生危險廢物的單位逾期不處置危險廢物或者處置危險廢物不符合國家有關規定的，由環保行政主管部門指定單位桉照國家有關規定代為處置，目的就在于及時消除污染風險，防止因污染擴散造成新的損害，從而實現保障人體健康、保護生態環境的立法目的。依照該法實施代履行，既是環保行政機關的職權，更是其必須履行的法定職責，環保行政機關理應恪盡職守。本案中，馮某等人因涉嫌刑事犯罪被公安機關采取強制措施，客觀上不具備處置涉案危廢的條件，作為當地環保行政主管機關，理當履行代處置職責，以及時消除環境污染，維護社會公共利益。縣環保部門關于涉案危廢的代處置應由危廢產生單位所在地環保行政機關實施的抗辯意見，有違立法本意，實為逃避監管義務。

（二） 關于縣環保部門是否構成行政不作為違法問題

我們認為，縣環保部門已構成行政不作為違法。

根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第17條第1款、第52條、第55條針對環保行政主管部門固體廢物污染防治監管職責所作的規定，本案中縣環保部門雖在污染行為發生后對相關事實進行了調查取證，后將案件移送公安機關并對涉案油泥及污染物進行包裝后轉移，采取了一定的應急處置措施，但案發之后，其在明知涉案油泥系具有毒性、易燃性的危險廢物，需要依法收集、貯存并及時處置的情況下，對涉案危廢未依法尋找符合條件的場所進行貯存，而是簡單堆放于無危廢貯存管理資質的危險品運輸公司停車場內;在收集、轉移、貯存等過程中未采取任何防揚散、防流失、防滲涌等污染防治措施;在涉案油泥的包裝物上及存放場所內，亦未設置相關危廢識別標志;涉案油泥貯存期間未進行有效的日常管護，在存放容器出現破損以致油泥出現流失、滲涌的情況下亦未及時采取有關污染防治應急處理措施，有悖《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的相關規定，明顯存在監管缺失。至于縣環保部門辯稱其于刑事偵查期間曾向公安機關提出處置涉案危廢，因公安機關未予準許故未能履職，公安機關不予認可，環保部門當庭亦自認無相關證據佐證，故其該抗辯主張不能予以采納。

“兩高”《關于檢察公益訴案件適用法律若于問題的解釋》第21條第2款規定，行政機關應當在收到檢察建議書之日起2個月內依法履行職責，并書面回復人民檢察院;出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形的，行政機關應當在15日內書面回復。縣環保部門作為環境保護行政主管機關，對涉案危廢本應及時妥善處置，做好污染風險管控，使社會公共利益免受不必要的侵害，但其不僅未有依法積極作為，而且在涉案油泥存在滴落、流淌、滲漏造成新的環境污染且檢察機關發出檢察建議后，仍未采取及時、有效的監管措施，導致社會公共利益持續處于受侵害狀態。作為環境保護行政主管機關，具有專業的環境污染風險防控知識和技術，理應深知涉案危廢的特性及二次污染的危害，但其在貯存期間無視新的污染發生，放任污染后果蔓延，拒不接受檢察機關履職建議，已構成行政不作為違法。

三 、案件現實意義與思考

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。良好的生態環境是經濟社會發展的基礎，是人民群眾生命安全健康的保證，其沒有替代品，用之不覺，失之不再。違法銷售、傾倒、堆放危險廢物是性質極其惡劣環境犯罪行為，尤其是在長三角地區時有發生。本案涉案人數多，危廢物數量大，社會關注度高，系公安部掛牌督辦跨省傾倒危險廢物環境污染刑事案件，本案的成功辦理對于打擊該類犯罪、加強環境執法監管具有一定的現實意義。

一是充分體現出了檢察機關提起公益訴訟制度的優越性。與其他訴訟主體相比，檢察機關沒有自身利益的牽涉，適合代表國家和社會公共利益提起訴訟;擁有法定的調查權，能夠很好地解決調查取證和舉證困難問題;能夠審慎地行使公益訴權，避免對行政秩序造成不應有的沖擊;具有專業法律監督隊伍，能夠高效、準確地啟動和進行訴訟，還可以大幅度降低司法成本。本案中檢察機關切實增強責任感使命感，更新工作理念，辦案中依法履行刑事檢察職能，對涉嫌犯罪的依法批捕并提起公訴，又作為公益訴訟起訴人，先后提起刑事附帶民事公益訴訟和行政公益訴訟，刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟“四大檢察”持續跟進，監督手段環環相扣，打好履職“組合拳”， 既依法嚴懲環境資源犯罪行為，又追究犯罪分子環境侵權責任、讓其為恢復受損公益“埋單”;還督促行政機關糾正違法積極履職，推動問題徹底解決。

二是進一步規范了危險廢物處置監管工作。進一步推進生態文明建設的著力點之一，就是進一步健全法律體系和嚴格執法機制。一方面要根據現實需要，不斷健全環境法律體系，使之更加科學嚴密。另一方面要健全環境執法機制，完善監管環節，盡快建立健全生態環保行政執法與刑事司法銜接機制，使環境法律對相關違法行為真正形成震懾。本案一是厘清了固體廢物污染環境防治法第55條所規定的“所在地”的含義，認定危險廢物所在地環保機關的監管職責包括上述代履行職責，這就有效杜絕相關職能部門在處理此類長距離跨省銷售、傾倒、堆放危險廢物案件時推諉、扯皮。二是厘清了刑事訴訟中作為證據使用的危險廢物處置主體，完善了危險廢物監管環節。破解了作為環境刑事案件中重要證據的危險廢物如何貯存保管、誰來監管等難題，堵塞監督漏洞，有利于有效防范固體廢物特別是危險廢物非法轉移傾倒引發的突發環境事件。

三是真正實現行政機關、司法機關、社會公益的多贏共贏。本案在辦理過程中，檢察機關通過提起行政公益訴訟，有效監督行政機關切實履行對涉案危險廢物的監管職責，完善監管環節，杜絕二次污染。審判機關則強化主導推動，加強司法協同，暢通訴訟渠道，融合審判職能，凸顯“集聚”優勢，可謂是環境資源審判“三合一”的典型，形成檢察和審判“合力”監督行政權力運行的良好結局，促使環境監管部門轉變作風，積極整改，嚴格履行了監管職責，通過縣政府采購中心進行招標，由專業公司將油泥無害化處理。該案辦理還增強了企業經營者及社會大眾的環境保護意識，實現行政機關、司法機關、社會公益的多贏共贏。