行政執法檔案數字化管理研究與創新

劉亞 張其嚴

摘要：本文結合河北省衛生監督綜合執法實際，闡述了規范和加強檔案管理、推進綜合執法檔案信息化對全面實施綜合執法和規范事中事后監管必要性及重要性。文章通過分析檔案信息化在行政執法中運用的原理機制，研判檔案管理在信息化推進過程中的缺點與不足，提出創新性的意見和建議。

關鍵詞：檔案管理;檔案數字化;行政執法;雙隨機一公開

一、行政執法檔案概念及其信息化進程

1.1行政執法檔案概念

行政執法檔案是行政執法單位在實施行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查及其他執法活動中形成的各種文字、圖表、聲像、電子載體等形式的歷史記錄，屬于文書檔案的一部分，是重要的信息資源。

行政執法檔案是執法活動的載體和依法執法的依據，具有體現法定程序，載明法定事項，明確執法責任的作用。[1]行政執法檔案兼具主體特定性、形式規范性、法律效力不可重復適用性的特點。

以衛生行政執法為例，衛生監督檔案是指衛生執法主體依據衛生法律法規對管理相對人執行衛生法律規范的情況進行監督檢查，并對其行為做出處理的行政執法活動。過程中直接形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像等各種形式和載體的文件材料。衛生行政執法檔案是衛生監督工作的重要組成部分，是各項工作的載體，是衛生監督工作標準化、系統化、規范化的體現，是衛生行政復議和訴訟時的有力證據，也是上級機構考核衛生監督執法工作的重要依據。

1.2行政執法檔案信息化進程

在信息化進程中，社會信息資源愈來愈多地以電子化的形式存在。電子文件越來越廣泛、深入地滲透和影響著人類社會生活的各個方面，其快速增長的龐大數量，以及對社會生活真切反映和普遍聯系所造就的內在質量，使得電子文件成為現代社會信息資源的重要組成部分。同時，由于缺乏統一的建設標準，電子文件管理系統的建設整體上處于低水平的重復建設[2]。

為充分開發利用檔案的價值，使其發揮最大社會效益，各級各類行政執法單位大力推進行政執法檔案信息化工作，即對各類被監管單位的許可審批、日常監督檢查、衛生行政處罰等建檔留存的同時，實現網絡和紙質同步建設，所有被監管單位的執法檔案全部錄入專業信息平臺，檔案管理人員嚴格把關，確保每份實體檔案與電子檔案對應一致。同時，通過專業信息平臺，監督指導下級業務，并接受上級機構監督。

以河北省衛生行政執法檔案為例，檔案信息化處理全部收錄河北省衛生計生綜合監督信息平臺，實現省、市、縣分級監督和業務指導。同時，全省執法檔案資料經數據交換并入國家數據系統。

二、檔案信息化與行政執法的結合運用

檔案數字化管理已經滲透到行政許可、日常監督、行政處罰等各個執法環節，為綜合執法提供了極大的便利，為開展更深層次、更大范圍的綜合執法創造了信息化基礎。以雙隨機一公開綜合執法為例，2015年以來，國務院先后印發《2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》和《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》，提出要大力推廣隨機抽查，建立“雙隨機”抽查機制，規范監管行為，創新管理方式。這是政府實施的監管體制一項重大改革，體現了監管的公平性、規范性和簡約性，是行之有效的科學監管方式。“雙隨機一公開”綜合執法首要建立健全“一單、兩庫、一細則”。“一單”即隨機抽查事項清單，對法律法規規章規定的檢查事項，原則上納入清單管理，向社會公布抽查依據、對象、內容、方式、比例和頻次等信息;法律法規規章沒有規定的，一律不得擅自開展檢查。“兩庫”即市場主體名錄庫和執法檢查人員名錄庫。“一個細則”即各部門（單位）制定的隨機抽查工作實施細則。按照“雙隨機”抽查要求，行政執法主體一方面要求抽查的隨機性，即檔案中所涉被抽查對象都有被抽取的機會，另一方面還要注意抽查的重點行業和重點的產品。“雙隨機”抽查對行政執法檔案管理提出嚴格要求。規范和加強行政執法檔案信息化管理是做好“雙隨機一公開”綜合執法工作的的基礎和關鍵。行政檔案信息化做為技術支持，為“雙隨機一公開”綜合執法工作更加科學、有序、透明、高效的開展提供了可能。

例如根據衛生監督主體監督對象建立不同的名錄庫，包括醫療衛生機構、職業與放射機構、生活飲用水、學校、傳染病防控機構等。在衛生監督檔案管理工作中要不斷更新名錄中每一個體的變化情況，如抽查對象停產、被吊證、曾受處罰情況等，掌握這些情況有助于衛生監督主體在抽查時明確抽查的重點和抽查的頻次等，使抽查更具科學和公平合理。依托檔案信息化技術，河北省2020年度衛生監督雙隨機執法任務共21394條，涵蓋公共場所（住宿、洗浴、美容美發、游泳場所、商超、影劇院等）、生活飲用水、職業衛生、放射衛生、學校衛生、醫療衛生、傳染病防治、計劃生育、消毒產品生產單位、餐具飲具集中消毒服務單位等多類專業。對照兩庫（被監督單位庫和執法人員庫）一單（執法事項清單），年度雙隨機執法任務經國家衛生健康監督信息平臺和河北衛生健康監督執法信息平臺，投放至衛生監督執法終端。借助兩個檔案信息化平臺，可以便捷的分析出各級各類執法數據。

數據來自河北衛生健康監督執法信息平臺。圖表顯示：截至2020年11月20日，全省雙隨機任務完成1910條，關閉1273條，無法監督1006條，全省雙隨機任務完成率89.28%，完結率100%;案件1990起，立案率10.42%。各地情況也都一目了然。

數據來自國家衛生健康監督信息平臺。數據分析清晰顯示了2018年度保定市公共場所管理各專業子類的國家隨機監督檢查任務分布、合格、處罰等各類情況。

三、檔案信息化對推動“雙隨機一公開”等行政執法工作的重大意義

檔案管理信息化不單純是工程項目，它是衛生執法檔案管理不斷創新的過程。推進執法檔案的信息化建設對執法監督工作的發展具有十分重要的意義。

3.1規范流程，促進隨機抽查更加公開有序

信息化檔案中，監管對象名錄庫，涵蓋全部檢查對象的名稱、地址、法定代表人（負責人）姓名、聯系方式、統一社會信用代碼（身份證號碼）等內容。執法檢查人員名錄庫以行政執法監督平臺中行政執法人員數據庫為基礎，包括執法檢查人員基本情況（姓名、性別、出生年月等）、職務、專長領域、執法年限等內容。“一單、兩庫”實行動態管理，確保監管對象齊全、監管人員合格、監管事項合法。“一個細則”明確隨機抽查事項的抽查比例和頻次、操作流程、檢查標準等內容，確保抽查工作公正高效公開透明。

3.2講求實效，助推執法抽查效果

信息化執法檔案的大量運用極大促進了抽查工作的公開，繼而便于對抽查發現的違法違規行為，依法依規加大懲處力度，形成有效震懾，增強檢查對象守法自覺性。同時按照“公開為常態、不公開為例外”原則，要求抽查結果公示率達到100%，利用服務平臺實時推送信息化執法數據，并借助報刊、廣播電視、政務服務大廳（窗口）、公開欄等渠道向社會公布，接受社會監督，達到抽查一部分、警示一大片、規范全行業的效果。

3.3加強抽查結果分析，提供決策參考依據

用翔實檔案信息支持決策和管理。決策的及時正確、管理措施的得當，要靠完整的、可靠的信息和快速的綜合分析能力來保證[3]。充分運用大數據、互聯網+等現代信息技術，結合統計分析學知識，建立綜合分析和研判制度，重視抽查結果的收集匯總、統計整理，通過數據監測、挖掘、比對分析，掌握相關領域違法活動特征，提高發現問題和防范化解區域性、行業性及系統性風險的能力。

3.4 執法檔案信息化，為科研和交流宣貫等提供智能化服務

在行政執法檔案信息收集、傳遞、借閱等方面建立信息服務網絡，實現網上傳輸，可為執法人員學習和查閱相關資料提供極大方便。利用衛生執法檔案資料，以內部局域網和對外網站，編制科普文章，擴大衛生執法工作的社會影響，也有較好發揮宣傳教育作用。

四、行政執法檔案信息化在雙隨機執法中存在的問題

4.1信息化建設不均衡，低水平重復建設現象突出

行政執法檔案信息化管理系統的發展呈現不統一、不平衡和不完善的狀態，部分行業、很多基層地區，只是充當簡單的接收、發布，并不是真正意義上的信息化管理系統。同時，由于缺乏統一的建設標準，電子文件管理系統的建設整體上處于低水平的重復建設[4]。因此，深層次開發利用電子檔案，使其發揮最大社會效益，成為必然。

4.2缺乏互通共享，形成“數據孤島”

在信息化大背景下，不同部門、不同地區在推動檔案信息化進程中，蜂擁而上，各自為政，缺乏總體規劃以及部門間的協調溝通。數據只能小范圍適用用，不能滿足不同層級、部門、地區之間的流通共享，形成了典型的“信息孤島”，造成了各類資源的極大浪費。同時，對于實際減輕執法壓力，提高執法效率的幫助有限，甚至執法人員針對同一執法事實，需要反復錄入多家檔案信息系統，增加了基層執法人員的負擔。

以河北省保定市衛生監督行政執法為例：其一，針對一起行政處罰案件按部門要求，需要同時錄入國家、省信息報告系統及保定自建信息系統，按本地政府要求，還需錄入社會信用平臺、兩法銜接平臺、執法信息公示平臺等。許可數據也需要在多個系統銜接不暢的情況下手動補錄完善信息。一線執法人員工作量不減反增。其二，在完成國家布置的部門雙隨機12%年抽取比例的前提下，還要承擔地方5%的部門聯合雙隨機抽查任務，任務間檔案信息化系統互不聯通，需要執法人員反復切換檔案系統，多頭重復錄入。

4.3信息化檔案安全性、真實性亟待保障

執法檔案信息化進程中，信息安全問題逐漸暴露。

4.3.1缺乏信息安全按管理規范及人員信息安全意識淡薄，造成信息化執法檔案的信息安全存在極大隱患，執法檔案信息及監管相對人隱私泄露風險大.

4.3.2檔案信息化系統在建設時更注重實用性，對安全性重視程度不夠，也導致其抵抗外部病毒侵襲的能力較低;拷貝、閱覽的方便性伴隨傳播的隨意性，也給檔案安全性和真實性帶來挑戰。

4.3.3對使用者的權限監管缺失。擁有一定管理權限的使用者可能存在隨意修改系統檔案，造成權力的濫用，甚至引發貪腐。媒體屢有曝光的醫院出生證明開具負責人、交通違法處罰記錄查詢銷分人員等“小官巨貪”的典型案例，均與信息化檔案系統權限濫用、系統漏洞及監管缺失有關。

4.3.4執法信息化檔案系統在建設中多是外包給社會第三方專業機構進行，建設完成后，一手交錢一手驗貨，后續使用過程中的問題解決及系統維護升級等措施沒有跟上，造成很多檔案信息化系統成為“爛尾工程”。比如執法檔案信息系統收到黑客攻擊，實際適用人員無抵御能力，又無專業機構維護和修復，就造成了檔案數據的丟失，造成執法重大損失。

4.4人員素質參差不齊

高新技術設備、手段廣泛運用在執法工作的各個方面，必將產生大量的技術含量高的執法檔案，并使其內容不斷豐富。同時，不斷發展的執法檔案信息化工作又需要利用較高層次化的檔案信息，并把執法檔案的潛在價值充分轉化為現實的使用價值。這就對執法檔案的收集、保管、利用提出了更高的要求。由于人員素質、工作閱歷等方面的限制，仍有一部分人認為檔案室就是收藏檔案的地方，檔案管理工作就是保管檔案，認為紙質檔案錄入電子文檔就是檔案信息化建設，對信息化行政執法檔案利用工作的重視程度沒有上升到應有的高度，使散落在諸多故紙堆中的“死檔案”迅速服務于現實“活檔案”的超前服務還很不夠，沒有能把信息化執法檔案的潛在價值充分轉化為現實的使用價值，影響了執法檔案信息資源利用效益的發揮[5]。部分基層干部隊伍年齡偏大，接受新生事物的主動性、時效性較弱，工作理念、思維方式、監管能力難以適應“雙隨機”信息化抽查工作需要。

五、檔案數字化管理在行政執法中的探索創新

5.1提高數字化質量，打通堵點，建立共享機制

打通數字堵點需大處著眼，細處著手。明確數據資源協調管理部門，完善跨部門數據資源協調機制，完善橫向縱向跨部門數據共享機制，實現數據攻擊，有效對接，進一步掃除數據壁壘，從而消除“數字壁壘”和各自為政的低水平重復建設。

加強數字治理應用終端運營效能，提升數字治理服務質量。嘗試數據開放共享平臺，實現政府，企業，社會等數據開放共享融通。統籌體系規范，通過頂層設計，防止各行業領域之間，各行業領域內部形成新的“信息孤島”和“數據煙囪”。

5.2加強行政執法數字化檔案的制度規范和安全維護

執法檔案數字化管理過程中，基于網絡的開放性和共享性特點，需要重視檔案的安全管理，特別是做好檔案信息數據庫及網絡安全的管控工作，建立健全檔案管理適用制度規范，全面提高檔案信息系統的安全等級，針對檔案信息進行風險評估，一要處理好檔案利用和保密之間的關系，并在實際檔案查閱利用服務過程中加強對相關權利人合法權益和個人隱私的有效保護，進一步加強對涉密檔案的安全管理，有效地保障行政執法檔案信息的安全。二要處理好數字化檔案與紙質原始檔案之間的關系，數字化檔案的便捷性、紙質原始檔案的真實性優勢都是要充分考慮，綜合運用的，二者不是對立的個體，而是互為補充，相輔相成的整體。

對于數字治理能力建設過程中的信息安全難題，要加緊推動數字治理能力透明化，規范化，標準化，通過政府管理群眾法律意識的樹立以及核心技術的助推，讓數字檔案治理能力服務于個人隱私保護與數據安全。數字治理應用終端不能是“交鑰匙工程”，必須持續高效運維。提升數字治理水平，一方面應加大對市民素質生活能力的培訓和幫助，增強市民信任度獲得感，另一方面，要警惕對老齡化執法人員等數字弱勢群體可能造成的數字鴻溝。

5.3完善檔案數字化管理機制，服務聯合監管需求

一是結合推進相對集中行政許可權改革，編制公布聯合監管事項清單，進一步理順各部門職責關系、厘清監管職責邊界，深入研究重點領域、重點環節監管情況，實現聯合監管事項清單規范化、制度化、動態化，杜絕出現監管真空。二是建立健全事中事后監管聯席會議機制，推進跨部門跨行業的聯合隨機抽查。對同一市場主體的多個檢查事項，原則上一次性完成，實現一次多查，提高執法效能。以開展聯合執法監管工作為抓手，由各監管執法部門對全年計劃開展的各類監管事項向牽頭協調部門集中申報，由牽頭協調部門統籌考慮、合理安排、征求意見后，形成全年監管執法計劃。通過開展多部門、多環節聯合監管，優化監管信息共享，強化監管單位間的協調配合，保持對食品安全、環境保護等重點領域違法違規行為的高壓態勢，加大對新型違法行為的打擊力度，維護良好的市場秩序。

5.4優化隊伍，提升管理水平和熟練產出、使用數字化執法檔案的能力

5.4.1針對檔案管理人員強化管理培訓，一方面要強化檔案人員對行政執法檔案的責任心，強化其檔案管理意識，使其充分認識到推動行政執法檔案數字化的優勢和巨大效益。另一方面是組織考核培訓，檢驗檔案管理人員的業務水平，從而做出更合理有效的人員調動，進而組建更具責任心、更適應檔案數字化發展趨勢的行政執法單位檔案管理團隊。同時行政執法單位領導人員應重視設備檔案管理工作，避免重實際執法，輕檔案管理的情況，定期檢查或不定期抽查并建立其相應的獎懲機制，利用獎懲機制和隨機抽查、定期檢查制度調動檔案管理人員的工作積極性和責任心，不斷完善設備檔案管理工作細節[6].

5.4.2進一步充實基層執法力量，注入新鮮血液，提高執法人員業務能力，加強執法檔案數字化業務知識培訓，使業務培訓系統化、制度化、常態化，系統學習電子檔案線上執法系統等專業知識，切實提升執法監管工作人員業務能力。在深化行政管理體制改革中，適時調整監管執法隊伍，進一步調整基層執法隊伍結構，通過優化知識結構、年齡結構，解決基層隊伍老化、人員短缺和專業結構不合理等癥結，為適應檔案電子化、全面推行綜合執法提供堅實的執法隊伍保障。

5.5發揮檔案數字化優化，更加科學合理規劃雙隨機等執法行為

5.5.1利用檔案數字化提高執法科學性。在“雙隨機”抽取規則中通過統計推斷合理隨機抽樣比例，根據不重復隨機抽樣和就近抽樣的量本計算公式，充分考慮工作實際需求、監管資源狀況、監管主體情況等因素，確定合理的抽樣比例，并結合歷史隨機抽樣監管的有效率來進行動態評估計算，形成客觀可行的抽樣數據。這樣在安排隨機監管工作時，可以根據各單位制定的要求分片區執法，也避免了人力、財力的浪費，更大限度的合理監督執法。

5.5.2利用大數據提高監管準確性。國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》提出，將大數據作為提升政府治理能力的重要手段，通過高效采集、有效整合、深化應用政府數據和社會數據，提升政府決策和監管水平。如“雙隨機”工作建立了“兩庫”等多個電子檔案數據庫，在監督工作中應定期補充完善，如“僵尸戶”和“拆改建”等單位應標注清除出底檔，標記后的管理相對人不列入抽查范圍，縮小抽查基數。將有效的底檔與隨機抽取數據庫對接，更精準提取有效數據，運用大數據技術提高“雙隨機”監督工作有效性[7]。

5.6借助執法檔案數字化建設契機，以信息數據共享推動社會信用建設。

目前，社會信用體系建設正處于起步階段，公民、企事業單位和社會組織信用信息尚未實現全面聯網運行，部門間守信激勵和失信懲戒機制尚未充分發揮作用，失信聯合懲戒機制未能實現部門間的全覆蓋。借助執法檔案數字化建設契機，破除部門間信息壁壘和數據煙囪的制約，推動數據共享，助推整體監管效能的提升，將對監管對象雙隨機抽查的結果，甚至日常行政執法行為結果，作為社會誠信檔案重要內容與各部門政府機關及相關社會機構對接，將監管情況記入國家政府數據統一開放平臺以評估信用，對違法違規企業與個人通過社會誠信體系進行懲罰，形成“一處失信，處處受限”的新型監管格局，促使市場主體牢固樹立誠信為本的經營理念，推動完善社會誠信體系建設[8]。

參考文獻：

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[2]我國電子文件管理現狀調查與思考.張寧.檔案學通訊2008年第6期

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[5]推進雙隨機一公開監管機制的探索與實踐.張波尹新澤.機構與行政.2019（08）（27-29）

[6]衛生總政處罰檔案掛歷存在的問題及創新途徑.宋濤.管理研究2018年第4期82-84

[7]北京衛生計生監督“雙隨機”監管機制的探討.陳瑜.中國衛生法制2019年11月第27卷第6期

[8]李丹奕，曾釗敏.衛生監督綜合執法模式與雙隨機抽查工作對接機制的探討[J].世界最新醫學信息文摘.2017（35）：140-141.

保定市衛生監督局劉亞

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