建立自貿試驗區油氣全產業鏈安全生產機制

文/蔡志軍 張均

中國（浙江）自由貿易試驗區自掛牌成立以來，通過三年改革探索和發展建設，油氣領域改革開放步伐不斷加快，在油氣領域各行業建立了邊界清晰、責任明確的油氣全產業鏈安全生產工作體系和監管機制，實施了數字化智慧監管新模式，試驗區油氣儲運、煉化、貿易等領域發展取得了明顯成效。

自2017 年4 月掛牌成立以來，中國（浙江）自由貿易試驗區（以下簡稱“浙江自貿試驗區”）圍繞保障國家能源安全，推進以油品全產業鏈為核心的大宗商品投資便利化和貿易自由化，通過三年改革探索和發展建設，油氣領域改革開放步伐不斷加快，試驗區油氣儲運、煉化、貿易等領域發展取得了明顯成效，油氣全產業鏈逐步構建形成，這對探索完善浙江自貿試驗區油氣領域安全生產監管機制體制也提出了更新更高的要求。

為認真貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面加強危險化學品安全生產工作的意見》，吸取一些地區涉及油氣生產、運輸等領域發生的重特大事故教訓，防范化解系統性安全風險，遏制重特大事故發生，2020 年11 月27 日，浙江自貿試驗區正式發布并實施《關于加強自貿試驗區油氣全產業鏈安全生產的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”）。《指導意見》的實施，對規范油氣領域安全生產防范機制，牢牢守住油氣全產業鏈安全生產底線，保障自貿試驗區進一步深化油氣全產業鏈貿易自由化和投資便利化改革探索，促進油氣全產業開放發展具有重要意義。

主要做法

提升源頭防控能力

《指導意見》提出了4 個方面的提升舉措。

一是科學規劃布局，按照《中國（浙江）自由貿易試驗區總體方案》和《國務院關于支持中國（浙江）自由貿易試驗區油氣全產業鏈開放發展若干措施的批復》（國函〔2020〕32 號）要求，推進城市建設與油品產業協調發展，建立各部門共同參與的油氣產業發展規劃協調溝通機制，加強各規劃的銜接。

二是嚴格準入條件，《指導意見》明確堅持有所為、有所不為，加快制定化工產業“禁限控”目錄，制定油氣貿易企業準入許可實施細則、化工建設項目進區入園指導意見，完善油氣項目立項階段多部門聯合審查機制，分級分類實施許可，嚴把項目準入關。

三是優化資源整合，綜合考慮資源供給、環境承載、安全保障、產業基礎等要素，嚴格控制總量，兼顧資源配置共享，高效利用有限的港區、岸線資源，統一規范基礎設施建設，推進集聚。

四是強化園區建設，《指導意見》要求推進綠色石化基地及其拓展區（以下簡稱“石化基地”）的安全發展，建立和推動安全管理體系運行，借助第三方機構持續提高基地安全管理水平。

提升全鏈條監管能力

《指導意見》圍繞煉化儲存、貿易、運輸、油氣混兌加注、廢棄環節等方面，提出了風險管控意見。

在煉化儲存方面，實施精準化風險分級管控，科學區分“紅、橙、黃、藍”四級安全風險，有針對性地開展監督管理；在貿易方面，《指導意見》明確進一步放寬準入并強化事中事后監管，建立權責清晰、層級分明、縱橫有序、政企協同的矩陣式監管體系，探索實施招商引資平臺備案制，建立信息共享機制，通過強化企業信用體系建設，不斷規范油氣貿易秩序；在運輸方面，《指導意見》結合浙江省舟山市危險貨物物流運輸瓶頸的實際問題，提出了科學規劃物流結構，建設專用停車場，實施油氣運輸裝運卸全流程動態監管等暢通危險貨物道路運輸、海上運輸，碼頭裝卸作業等陸路、水路運輸全環節的風險管控措施；在油氣混兌加注方面，在全國首推《中國（浙江）自由貿易試驗區國際航行船舶保稅油經營管理辦法》基礎上，《指導意見》提出推進國際航行船舶船用燃料油加注安全管理守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，推進監管重心向事中事后轉變，建立操作規程，制定油氣混兌調和及加注安全管理辦法；在廢棄處置方面，《指導意見》提出建立覆蓋危險廢物產生、收集、貯存、轉移、運輸、利用、處置等全過程的監管體系，加大違法處置力度，提升本地區處置能力。

增強企業主體履責能力

企業是安全生產責任主體，《指導意見》明確要落實油氣企業法定代表人、實際控制人是安全生產第一責任人的主體責任意識，特別強調要督促石化基地企業落實主體責任，完善石化基地的溝通機制，形成由企業主體、屬地政府（管委會）、相關職能部門組建的工作專班。《指導意見》還提出，要從企業設施設備、規劃布局等本質安全方面提升風險防控能力，要從企業主要負責人、安全管理人員和關鍵崗位操作人員的專業素質上提升風險防控能力，要從失信約束上，提升企業法人的安全責任意識，為安全生產提供重要的保障。

提升基礎保障能力

一是提升應急保障能力，《指導意見》明確要完善應急體系建設，加強油氣儲運基地和石化基地的應急救援能力建設，建立海陸聯動的綜合應急救援體系，構建石化基地一體化安全與應急指揮平臺。充分發揮中化岙山國家級危險化學品應急救援隊伍作用，加強其他專業力量建設，分區域建設危險化學品、油氣管道和生態環境等專業救援力量，開展應急救援區域合作，形成危險化學品應急救援區域力量統一調度體系。

二是借助社會化服務提升保障能力，《指導意見》明確要加大政府購買第三方社會化服務力度，補充政府監管力量。

三是充實人才提升保障能力，通過人才引進和本地培養，雙管齊下儲備專業人才。

提升政府監管效能

《指導意見》結合浙江自貿試驗區建設實際，圍繞油氣全產業鏈建立健全安全生產管理機制，詳細明確了發改、經信、市場監管、應急管理、稅務、商務、公安、消防救援、生態環境、交通運輸、海事、港航等各部門，以及縣（區）、功能區的監管邊界和監管責任。涵蓋了源頭規劃，生產、儲運、經營、運輸、使用、加注、廢棄處置等油氣全生命周期的監管職責，形成邊界清晰、職責明確、合力高效的安全生產監管體系。

圖為浙江自貿區構建油品物流新平臺

圖為國家危險化學品應急救援（舟山）基地舉行實戰演練

《指導意見》還進一步明確了油氣貿易領域的監管體制，明確由商務部門牽頭落實石油成品油流通行業監管職責；相關部門落實專項監管職責；企業注冊地址所在地政府、功能區管委會切實履行屬地監管職責；招商引資平臺、油氣貿易行業平臺則切實履行對平臺企業的管理責任，協助行政機關做好油品貿易企業的事中事后監管。

另外，《指導意見》還提出了要加強專業化監管能力建設，強化基層監管能力建設，強化對各級危險化學品安全監管人員的培訓，提高依法履職能力。

《指導意見》明確提出要構建油品從生產、儲存、使用到產品進入物流、運輸、進出口環節的全生命周期追溯監管體系，實施數字化監管新模式。

圖為國家危險化學品應急救援（舟山）基地舉行實戰演練

實施效果

全空間 全鏈條覆蓋

根據油氣領域特點和自貿試驗區建設實際，建立覆蓋運輸、儲存、煉化、貿易等各個領域，現場交割、加注等各種產業形態的安全生產監管體系，按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產必須管安全”的原則，建立了邊界清晰、責任明確、海陸統籌、協同有力的油氣全產業鏈安全生產工作體系和監管機制，實施全主體、全品種、全鏈條安全監管，監管能力進一步提升。

服管結合 防救并舉

按照“放管服”改革要求，切實轉變職能，強化對油氣企業安全生產工作的服務與指導，提升事中事后監管能力。壓實企業安全主體責任，創新實施信用監管、分類監管。加快建立和完善與自貿試驗區油氣全產業鏈發展相匹配的、多途徑、立體化的應急救援體系，提升防范重特大風險能力。

數字監管 高效統籌

在防范安全生產風險底線的前提下，圍繞浙江自貿試驗區油氣全產業鏈開放發展，積極推動安全監管的改革探索和創新實踐。積極搭建有效平臺，運用大數據等現代化科技手段，在油氣領域各行業、各環節探索實施數字化智慧監管新模式，提高監管效率。