區塊鏈技術在政府績效評估中應用研究

戴 建 忠

一、引言

自2016年12月工信部發布《中國區塊鏈技術應用和發展白皮書》以來，區塊鏈技術已經被眾多國內學者界定為“能夠有效促進電子政務管理和政府績效評價”的前沿技術。2018年9月中國科技情報研究所、中國電子工業協會一致通過的《電子政務評價體系藍皮書》指出，借助于分級區塊鏈技術可以解決政府績效評估過程中元區塊鏈的融合問題、信息區塊鏈和價值區塊鏈的契合問題、電子區塊鏈對邊緣區塊鏈的內生保密問題、區塊鏈嵌入式代碼的端口問題、各種大數據“災禍”問題、“數據污名化”問題，等等。本文將在全球區塊鏈技術突飛猛進的時代，深度研究區塊鏈技術下政府績效評估的可行性、風險和對策機制。

二、區塊鏈技術下政府績效評估的可行性

(一)哈希函數為政府績效評價體系的構建奠定了算法基礎

所謂“哈希函數”是指根據數據關鍵詞(key)的對比來尋找元素縱橫存儲位置的函數，記為address=H(key)。具體到政府績效評估過程中就是要把政府績效評估中的各個評價指標(元素)與相鄰地區或國家的政府績效評價指標(元素)進行遞推式(上推或下推)比較，并通過對比了解各“評價單元”的績效水平和改進措施，比如把北京市政府績效的專家評議結果和天津市、河北省的政府績效評議結果進行橫向比較；把北京市2019年的政府績效評議結果和2018年或者更早年份的評議結果進行縱向比較，通過縱橫比較找到專家評議過程中出現的主觀隨意性和“功利尋租點”，從而提高各級各類政府績效評估的準確性和科學性，避免各種片面追求政府形象的“面子工程”和“績效工程”，有效提高政府績效評價的效率和公允性。哈希函數有直接定址法、除留余數法、數字分析法、平方取中法、折疊法、隨機數法等六種主要算法，與此相適應,政府績效評價可以采取直接定點評價法、重點區域評價法、績效評價數字法、中間調取法、同一區域政府橫向對比法和隨機抽查法進行政府績效的綜合評估，見表1。從表1中我們可以看出元區塊鏈技術不僅避免了傳統政府績效評價過程中的“過度中心化問題”和“高度權威化問題”，而且使得“評估主體單一化問題”得以有效解決，其政策執行功能和政府績效提升效用顯著[1]。

表1 基于哈希函數的政府績效評價方法及其定義策略

(二)時間戳技術為政府績效評價數據的代際承繼奠定了電子學基礎

從整體上看政府績效評估一般分為過程性評估(Processing Evaluation,PE)和結果性評估(Result Evaluation,RE)兩種類型，無論是PE還是RE都必須以“時間認證和存在性簽名”為基本的法理依據，而時間戳技術就是證明政府績效評價主體合法性、政府績效評價標準合理性、政府績效評估過程公開性、政府績效評價結果權威性、政府績效評價理念開放性、政府績效評價公眾參與性的廣域區塊鏈技術。時間戳生成的基本原理是：由用戶提出時間戳請求，然后用螞蟻算法將用戶需求傳遞給“時間戳服務器”，國家授時中心根據權威時間源(格林威治時間或者北京時間)依據《電子簽名法》(正在完善中)對時間戳請求進行授時和守時。然后由第三方可信時間戳服務機構對電子數據摘要和權威時間記錄進行數字簽名并生成可信時間戳，該時間戳證明書上標示了文件生成的確切時間并因之而具有廣泛的法律效力，見圖1。時間戳技術被廣泛應用于知識產權保護和文化創意領域并取得了不菲的經濟效益和社會收益，近年來伴隨著區塊鏈技術的深度演進，時間戳技術已經被應用于“政府績效評價領域”并且獲得了廣泛好評，比如時間戳技術對電子政務績效評價的影響、時間戳技術對廣義政府績效評價機制的影響、時間戳技術對微觀政府績效評價機制的影響、時間戳技術對中外政府績效差異性評價機制的影響、時間戳技術對政府經濟績效評價和精神文明績效評價的影響、時間戳技術對各級政府部門生態治理績效評價的影響，等等。

圖1 時間戳工作原理示意圖

三、區塊鏈技術下政府績效評估的風險

(一)政府績效評估數據丟失風險

用戶級意義上的“數據丟失”一般表現為用戶關鍵信息在電腦中的消失，而在編程開發者的意義上，“數據丟失”主要分為兩種情況：一是數據被意外刪除，系統提示“不可恢復”；二是數據被各種殺毒軟件“粉碎”因而導致數據丟失[2]。事實上任何在電腦終端(含移動終端)上所做的信息展示都會永恒保存在各級服務器里，數據不是“不見了”而是被斐波那契散列法改變了“橋接代碼”而已，所以要想重新找回丟失的資料必須通過各種手段回溯斐波那契黃金法則。政府績效數據是對政府官員及行政機構考核期內各種工作效能的綜合評估記錄，具有不可回溯的特點，所以必須采用基于混合算法的斐波那契散列法進行交叉加密，否則數據一旦轉碼將不可逆轉。但是由于斐波那契散列法是建立在數組基礎之上的區塊鏈技術，這些數組一旦創建便難以擴展，也就是說在哈希表未被數據填滿時，哈希數據的運算速度(查找、插入、刪除、復制和轉移)是無與倫比的，但當哈希數據接近“滿哈希矩陣”的時候，整個機器的運算性能就會快速下降，所以區塊鏈技術在保證了不可逆性優勢的同時存在著“慢則失焉”的缺陷，此時溢出的數據將被打亂重組，導致“明文數據”的徹底丟失，比如政府績效積分計算方法模塊、政府績效人員名單及信息模塊、政府績效分級模塊、政府績效時間戳模塊、政府輿論評價績效模塊、政府外事活動績效模塊、政府反腐倡廉績效模塊、政府公益活動管理績效模塊、政府親緣關系信息模塊，等等。與傳統大數據時代互聯網信息的丟失相比，區塊鏈技術下的信息丟失將更具破壞性和發散性，在某些時候“明碼績效信息”的丟失將使整個績效評價過程喪失證據可追溯性和取證可能性，這是各級各類政府部門和國家信息管理部門應該密切關注的重大技術“瓶頸”。盡管世界各國區塊鏈研發中心極盡可能優化橋接代碼的嵌入機制，但在目前的技術條件下要想保證政府績效評價信息的絕對保真將極為艱難。

(二)政府績效評價官僚性風險

所謂“官僚性風險”是指基于“官道邏輯”和“傳統吏文化”而釀生的官僚機構之間、官僚機構組成人員之間、官僚機構服務網絡之間、官僚機構和非政府機構之間、官僚機構上下級之間、官僚機構與異化官僚體系(主要指基于平行四邊形法則的“三權分立”體制、“兩權制衡”體制、“多權牽制”體系和“政治中立性”體制)之間相互制約、相互作用和相互影響而形成的“治理”與“管制”之間的博弈困局問題。官僚性風險是一個國家系統性風險的一種，與政治體系性風險緊密相連，也就是說官僚系統的上下層級性和平行同構性越嚴密，其所產生的的外部風險越大，反之亦然。官僚體制風險的最大可能性邊界是政治體的改朝換代而不是“官僚體制”的消失。盡管區塊鏈技術能夠全天候360°監控公職人員的行政行為及其法治后果，但受制于目前的電纜技術和衛星技術，元區塊鏈技術還不能將公職人員的全部行動軌跡完整復制出來，所以政府績效評價的最佳策略是減少官僚體系的超級穩定性、促動官僚機構靈活性并由此激蕩出全新的官員治理區塊鏈。在實際行政管理中，各級官僚機構及其組成人員之所以能夠充分利用行政權力謀取可觀的貨幣收益，就是因為垂直式官僚體制可以帶來“最小投入的最大收益”，也就是說在官僚系統中投入的貨幣量必然和從官僚系統中獲得的貨幣量成正比，而且在大多數時候這種邊際貨幣收入會乘數增長。假定區塊鏈技術下政府績效評價官僚性過程的投入方程為：

(1)

其中C1表示基礎成本，包括政府績效評價過程中投入的文件成本、印刷成本、裝訂成本、運輸成本、保密成本、宣傳成本和培訓成本等。這部分成本由國家財政通過轉移支付加以核銷；C2表示情感成本，包括投入到政府績效評價全部過程中的精神損耗、思想成本、意識成本、道德成本和感性成本。這部分投入可以按照馬克思的“勞動時間學說”加以計量；C3表示機會成本，是將人財物投入到政府績效評價官僚系統中而相應造成的其他領域的損失。可以根據社會平均利潤率加以計算；C4表示博弈成本，包括各評價主體之間、各評價主體內部、參評人員之間為了得到理想的評價結果而投入的貨幣性成本(其中非貨幣性投入比如古董投入、文化創意投入、眾籌信息投入、股權投入、期貨投入、期指投入、債權投入、配股、基金信息投入、結構性理財信息投入等均可以按照第三方公證機構的標準加以貨幣折算)；δJ表示區塊鏈技術支持成本(j=1,2,3,4)。接著我們可以還原區塊鏈技術下政府績效評價官僚性投入的收益方程：

(2)

其中Ri表示投入到官僚系統中的全部貨幣經過官僚運作而產生的總體收益。顯然經過最小投入和最大產出的轉換(公式1和公式2)，國家財政必然面臨著不斷被蠶食的風險，當這種官僚性風險上升到最大可能性邊界的時候，尋租和續租幾乎成為政府績效評價過程中的新常態，社會逆勢運行將不可避免。

四、區塊鏈技術下規避政府績效評價風險的具體措施

如何規避區塊鏈技術下政府績效評價的系統性風險，楊宏山(2012)認為必須通過電子政務建設、政府機構改革和政府職能轉換實現政府績效評價機制的優化，進而推動區塊鏈技術在政府績效評價方面的合理應用[3]。莊國波、時新(2019)認為只有建立多元化的評估主體、采取多維化的評估視角、構建差異化的政府績效評估指標體系才能避免區塊鏈技術的負面效用，強調“試圖建立普適性的政府績效評估指標體系，并將其統一應用于各級政府和部門，這種‘一刀切’的做法缺少可操作性，也不符合績效管理的現實要求”[4]。侯衡(2018)強調必須從行業標準、制度構建和安全認證等三個方面推動區塊鏈技術在政府績效評價過程中的正面效用[5]。將余浩、賈開(2018)指出只有建立多層協作、多頭互聯的公共責任分攤機制才能克服海量數據交叉集成的區塊鏈風險、才能推動政府績效評估的民主性和普惠性[6]。王鵬、丁藝(2017)認為必須通過量子計算模式的改革推動區塊鏈技術在政府績效評估中的智能化應用和智慧政府的變遷[7]。張毅、肖聰利、寧曉靜(2016)認為在政府績效評價中嵌入區塊鏈模式的技術條件已經具備，關鍵是政府機構的態度、財政支持的力度和社會多元信任，沒有政府對技術研發部門的高度信任、沒有技術研發人員的保密道德素質、沒有和諧多元的民主氛圍，區塊鏈技術將很難推廣開來[8]。本文認為規避政府績效評估過程中出現的區塊技術風險，必須開發基于元區塊鏈技術的干部績效評價“私有公用鏈”、必須開發基于子區塊鏈技術的政府社會績效評價“共有私用鏈”、必須開發基于動態區塊鏈技術的政府績效輿論評價“傳播價值鏈”、必須開發基于廉政評估技術的“政府績效評價DNA算法鏈”。具體應做好以下幾個方面的工作。

(一)開發基于元區塊技術的領導干部績效評價“私有公用鏈”

領導干部是一個有著特殊行為模式和人文氣質的群體，領導干部的私域活動直接關系到政府官僚階層在人民群眾中的“權力所有者”形象(1)復旦大學林尚立教授的研究表明，領導干部的心理特點、情感因素和學術觀點對于其個人績效有著很大影響，但是存在計量上的諸多困難。如何避免領導干部個人情感因素對政府創新績效的影響已經成為學術界研究的重大課題。，在傳統大數據時代受網絡傳輸速度和解碼質量的影響，干部全體很難在一個公正的電子平臺上進行成果比較和績效考核，然而在區塊鏈技術下這種設想將成為可能，具體見圖2。基于元區塊技術的“私有公用鏈”不僅能夠解決領導干部績效評價的“私密屬性”而且可以解決領導干部績效評價的“資源共享屬性”，真正做到了領導干部“私有領域公共化”和“公共活動私密性”[9]。比如對于領導干部私有財產的公證材料就可以采用時間戳技術進行獲取、領導干部家屬子女的經商記錄和資金流向問題也可以采用時間戳技術進行追蹤、對于領導干部業余生活的時間地點信息也可以采用哈希算法進行搜尋、對于領導干部的出國訪問記錄和違法犯罪記錄都可以藉由默克爾原理進行追溯、對于領導干部的私人社會關系也能通過降碼技術輕松獲取、對于領導干部公共活動的保密屬性也能夠通過實名電子政務鏈進行區塊加密。正如有學者所指出的，利用“區塊爬蟲”(2)“區塊爬蟲”(block worm)技術是一種基于模糊集算法和“網絡蜘蛛”算法的“互聯網智能機器人”技術，使用“區塊爬蟲”技術可以快速抓取萬維網絡中的基本程序和腳本，但是不能直接進入Proxy的橋接模塊，可以對腳本進行復制、編輯、存儲、傳輸和學習，但是不能直接修改源程序代碼。這一技術廣泛應用于網絡文檔、圖片、音頻、視頻、電影和微電影的搜索和剪輯，深得網民信賴。技術可以快速獲取領導干部的微信記錄、微博記錄、非官方聊天記錄、短信記錄和消費記錄，可以有效監督領導干部在“8小時之外”的行為方式和活動軌跡，對爬蟲信息的分析有助于評估機構或者評估智囊全面掌握領導干部的“言行舉止和個人信息”，從而有助于全面客觀評價領導干部的個人績效，避免了政府績效評價中的形式主義和官僚作風。

圖2 領導干部績效評價“私有公用鏈”運作模式圖

(二)開發基于子區塊鏈技術的政府社會績效評價“共有私用鏈”

自黨的十八屆三中全會以來中共中央先后在多處官方文件中提到推進國家治理體系現代化，指出實現國家治理體系創新是實現政府綜合治理能力現代化的必然要求，基于此《國家治理》雜志還提出了社會治理標準“12條”,即公民參與、黨內民主、公共服務和法治建設四個一級模塊；人權和公民權、政務公開、政府責任、行政效益、廉潔政府、政治合法性、社會穩定、社會公正等八個二級模塊。在傳統大數據時代對上述政府目標的評價往往采用網絡抽象賦分和客觀問卷調查相結合的方法，導致評價指標泛化現象嚴重[10]。有些指標基本上是依據行政權威加以“隨意確定”的，根本談不上政府績效評價體系科學化和準確性的問題，但是在區塊鏈技術時代，對上述12個模塊進行標準化將成為可能，比如對于政府績效評估中的公民參與問題將通過時間戳技術實現參與時間、參與地點、參與人員、參與深度、參與監督、參與效能的準確計量；對于“黨內民主”指標將通過政黨會議區塊鏈、政黨學習區塊鏈(比如“學習強國”“中國法治”“法治在線”“良法”等)、政黨外事活動區塊鏈、政黨查處重特大要案區塊鏈、政黨“帶路”戰略區塊鏈、政黨財經建設區塊鏈、政黨自我教育區塊鏈等加以準確追尋和定位，任何有違黨內民主的指標和數據都不會游離于區塊鏈以外；對于政府公共服務的評價將通過服務時間、服務次數、服務水平、服務監督、服務反響等分支區塊鏈加以快速搜尋；對于法治建設績效的評價問題也可以通過司法審查區塊鏈、刑事立案區塊鏈、民事糾紛區塊鏈、國際公法區塊鏈、外事法律區塊鏈、國際電商法治區塊鏈、跨際貿易私法區塊鏈等加以準確追溯[11]；對二級指標的評價也可以通過相應的區塊鏈加以合理推進，從區塊鏈技術支持政府績效評估的實際狀況來看，各“子區塊”評價標準如下。其一，公民參與區塊鏈下屬的“公民參與政府績效評估的時間模塊”以“小時”計量，一般來說參與時間集中在特定時間段內的績效評價效能最高，超出或者低于時間閾值的公民參與往往導致績效評價效能的降低甚至無效；“公民參與政府績效評估的人員模塊”以“人員數量合規則性”為計量標準，一般來說有效討論的參與比例越高越好；“公民參與政府績效評估的深度模塊”以“公民建議或者意見的采納率”為計量標準；“公民參與政府績效評估的監督模塊”以“參與過程的事故概率”為計量標準，事故越少效率越高；“公民參與政府績效評估的效能模塊”以“社會問卷好評率”為計量標準，好評率越高說明公民參與政府績效評價的程度越高。其二，“黨內民主區塊鏈”下屬的“政黨會議模塊”以“政黨會議時間成本(分鐘)”為計量標準，時間越長的會議成本越高，反之越低；“政黨學習模塊”以“黨員學習時間成本(分鐘或者點擊率)”作為計量標準，學習時間越長說明黨內民主化程度越高；“政黨外事活動模塊”以外事部門提供的數據為準；“政黨查處重特大要案模塊”以“報案率和結案率比值”為計量標準，該數值越大說明政黨活動績效越高；“政黨財經建設模塊”以“政黨財政支出占當期GDP和當期基尼系數參考值”為計量標準，執政黨財政支出比例越大，扣除當期基尼系數比例后的政府績效評價效能越低；“政黨自我教育模塊”以“正當開展各種實踐教育活動的問卷好評率”為計量標準。其三，“公共服務區塊鏈”下屬的“公共服務時間”以“政府參與公共服務的時間長短(天)”為計量標準，時間越長政府績效越高，反之越低；“公共服務次數模塊”以“政府相關部門參與慈善捐助、社會公益、國際捐贈、無息貸款等的次數”作為計量標準，參與次數越多說明政府效能越高；“公共服務水平模塊”以“合法性公共服務澤被人數”作為計量標準，政府公共服務惠及的人數越多，說明政府績效越高；“公共服務監督模塊”以“公共服務出錯概率”為計量標準，該數值越大說明政黨活動績效越低；“公共服務反響模塊”以“社區公共服務差評率和好評率的比值”為計量標準，該數值越大說明大眾對公共服務的反響越差。其四，“法治建設區塊鏈”中的“司法審查時間效能”以“每月結案數量”作為計量標準，如果刑事涉法案件久拖不決且證據匱乏，應該即時中止法治程序并快速轉變為其他民事程序；“刑事立案模塊”以“刑事案件可立案率”作為計量標準，特定區域刑事案件可立案率越低說明政府績效越高；“民事糾紛模塊”以民事糾紛結案率作為計量標準，結案率分為名義結案率和實際結案率，本研究適用實際結案率作為評價標準；“國際公法模塊”以國際糾紛中的“曲解率和退約率比值”作為衡量標準，該比值越高說明在國際上該政治體被國際社會誤解的概率越高，也從另一個角度窺探出該國的政府績效評價總體狀況越差；“電商法治模塊”以“電商交易額度”作為計量標準，一般來說交易額度越大說明互聯網法治水平越高，該區域政府管理績效越好；“跨境貿易法治平臺”是衡量政府網絡治理水平的重要指標，一般來說法治管理績效較低的政府對于跨境貿易的法治化治理水平越低，反之亦然。這些基于“面上行為”的政府“共有”區塊鏈評價模式既彰顯了國家強化社會治理的信心和決心，也為政府官員和人事部門進行“私域”有限瀏覽提供了條件。

五、結語

區塊鏈技術是以哈希函數、默克爾拓樸樹、家族算法和時間戳共識機制為底層支撐的大數據技術。從技術社會化的角度看，哈希函數為政府績效評價體系的構建奠定了算法基礎、默克爾拓樸原理為政府績效評價機制的建立奠定了類型學基礎、基于SHA-3的散列群技術為政府績效評價系統的建設奠定了密碼學基礎、時間戳技術為政府績效評價數據的代際承繼奠定了電子學基礎。從政府績效評估的技術效能角度看，分級區塊鏈技術可以解決政府績效評估系統中元區塊鏈的融合問題、信息區塊鏈和價值區塊鏈的和諧問題、電子區塊鏈對邊緣區塊鏈的內生保密問題、區塊鏈嵌入式代碼的端口問題、各種大數據“災禍”問題、“數據污名化”問題,等等。

快速發展的區塊鏈技術為政府績效評估提供了廣闊的發展空間，區塊鏈技術可以協助解決政府績效評估中的“過度中心化問題”“高度權威化問題”“評估主體單一化問題”“評估指標泛化問題”“評估內容固化問題”“評估方法機械化問題”，因而大大拓展了政府績效評價的深度和廣度，使得建構在區塊鏈基礎之上的政府績效考評體系更加科學化、公平化和合理化。但是作為一種高風險大數據技術，區塊數據的準入機制問題、區塊數據傳輸過程中的密碼丟失和信息失竊問題、區塊數據復制權限的市場化問題、區塊數據包流量的計費問題、國家機密區塊數據的安全通道問題、政府管制引發的人為泄密問題、網絡盜匪盛行問題、“區塊數據小偷”的包裝和“廣告時間戳的非法復制”問題、區塊數據模塊之間的交叉和沖突性問題等構成了區塊鏈技術在電子政務管理領域和政府績效評價領域的凸出問題。也就是說在政府績效評估中廣泛使用區塊鏈技術必然產生政府績效評估數據丟失風險、政府績效評價道德風險、政府績效評價官僚性風險、政府績效軟實力差評風險。

風險和機遇并存。區塊科研機構只要努力開發基于元區塊鏈技術的干部績效評價“私有公用鏈”、努力開發基于子區塊鏈技術的政府社會績效評價“共有私用鏈”就可以大大推動政府績效評價體系的建設，進而加快政府職能的轉換、提升政府機構的運行效率。