我國(guó)林業(yè)碳匯交易現(xiàn)狀、問(wèn)題與政策建議*

謝和生 何亞婷 何友均

(中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所 北京 100091)

氣候變化深刻影響著人類生存與發(fā)展，是全球共同面臨的重大挑戰(zhàn)。在應(yīng)對(duì)氣候變化中，林業(yè)是減緩和適應(yīng)氣候變化的有效途徑和重要手段。中共中央、國(guó)務(wù)院高度重視林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化工作，作出了一系列重大決策部署，賦予了林業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化中的獨(dú)特地位。2009年6月召開(kāi)的中央林業(yè)工作會(huì)議明確指出，發(fā)展林業(yè)是應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略選擇。2020年12月，國(guó)家主席習(xí)近平在氣候雄心峰會(huì)上通過(guò)視頻發(fā)表題為《繼往開(kāi)來(lái)，開(kāi)啟全球應(yīng)對(duì)氣候變化新征程》的重要講話，宣示“到2030年，中國(guó)森林蓄積量將比2005年增加60億立方米”的目標(biāo)。2020年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次將“開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力”作為“碳達(dá)峰、碳中和”的內(nèi)容納入到“十四五”開(kāi)局之年我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)任務(wù)。在2021年3月召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步指出：“要提升生態(tài)碳匯能力，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控，有效發(fā)揮森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土的固碳作用，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量?！痹趪?guó)家發(fā)布的應(yīng)對(duì)氣候變化的規(guī)劃、方案中，也明確把林業(yè)納入我國(guó)減緩和適應(yīng)氣候變化的重點(diǎn)領(lǐng)域，明確了建設(shè)任務(wù)。林業(yè)已成為我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，森林、草原和濕地等生態(tài)系統(tǒng)的碳匯功能將在我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)過(guò)程中扮演越來(lái)越重要的角色。

碳市場(chǎng)是國(guó)際公認(rèn)的最具成本效益的應(yīng)對(duì)氣候變化的政策工具[1]。建立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是我國(guó)氣候治理行動(dòng)的重要內(nèi)容,是利用市場(chǎng)機(jī)制控制溫室氣體排放、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新,是我國(guó)落實(shí)《巴黎協(xié)定》、向國(guó)際社會(huì)兌現(xiàn)減排承諾的重要工作抓手[2-3]。為豐富碳市場(chǎng)交易產(chǎn)品，2012年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，致力于構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、公信力強(qiáng)的溫室氣體自愿減排交易體系，林業(yè)碳匯自愿減排項(xiàng)目等成為試點(diǎn)碳市場(chǎng)的交易產(chǎn)品。自此，林業(yè)碳匯交易與碳中和補(bǔ)償愈加引起各地政府、企業(yè)和個(gè)人的高度關(guān)注，成為開(kāi)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)、踐行“兩山”理念、應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)注熱點(diǎn)。林業(yè)碳匯在市場(chǎng)化試點(diǎn)實(shí)踐過(guò)程中，取得了良好成效、發(fā)揮了重要作用，但也顯露了一些問(wèn)題。隨著我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的提出和全國(guó)碳市場(chǎng)的逐漸發(fā)展，非常有必要不斷改進(jìn)和完善林業(yè)碳匯項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)與交易。

1 林業(yè)碳匯市場(chǎng)與交易現(xiàn)狀和成效

1.1 林業(yè)碳匯市場(chǎng)建設(shè)

1.1.1 國(guó)家林業(yè)碳匯市場(chǎng)建設(shè)

國(guó)家林業(yè)和草原局高度重視林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化工作，著力加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)，加快計(jì)量監(jiān)測(cè)理論方法研究和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定，編制完成體系建設(shè)總體方案，穩(wěn)步推進(jìn)技術(shù)體系、數(shù)據(jù)體系、模型體系、評(píng)估體系建設(shè)。國(guó)家林業(yè)局碳匯管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室(簡(jiǎn)稱碳匯辦)2003年正式成立，2007年又調(diào)整為國(guó)家林業(yè)局應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室(簡(jiǎn)稱氣候辦)，均設(shè)在國(guó)家林業(yè)局造林綠化管理司(現(xiàn)為國(guó)家林業(yè)和草原局生態(tài)保護(hù)修復(fù)司)。2009年，相繼成立國(guó)家林業(yè)碳匯計(jì)量監(jiān)測(cè)中心和區(qū)域中心，啟動(dòng)全國(guó)碳匯計(jì)量監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，滿足應(yīng)對(duì)氣候變化林業(yè)溫室氣體清單編制和國(guó)內(nèi)控制溫室氣體排放目標(biāo)考核的需求。此后，國(guó)家林業(yè)局先后印發(fā)《應(yīng)對(duì)氣候變化林業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》《林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化“十二五”行動(dòng)要點(diǎn)》《關(guān)于推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化“十三五”行動(dòng)要點(diǎn)》《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案(2016—2020年)》。從2013年起，每年發(fā)布《林業(yè)和草原應(yīng)對(duì)氣候變化政策與行動(dòng)白皮書(shū)》。

2006年，國(guó)家林業(yè)局和世界銀行合作在廣西成功實(shí)施全球首個(gè)清潔發(fā)展機(jī)制(Clean Development Mechanism，簡(jiǎn)稱CDM)再造林項(xiàng)目。該項(xiàng)目方法學(xué)也是全球首例CDM退化土地再造林方法學(xué)，在國(guó)際上產(chǎn)生了重大影響，是全球第1例在聯(lián)合國(guó)CDM理事會(huì)成功注冊(cè)的碳匯造林項(xiàng)目，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)內(nèi)外CDM林業(yè)碳匯造林項(xiàng)目成功交易的先河[4]。

為了充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與林業(yè)增匯減排活動(dòng)，發(fā)揮林業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化中的重要作用，提高公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)；2010年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，我國(guó)成立了首家以增匯減排、應(yīng)對(duì)氣候變化為目標(biāo)的全國(guó)性公募基金會(huì)——中國(guó)綠色碳匯基金會(huì)(China Green Carbon Foundation，簡(jiǎn)稱CGCF)，為國(guó)內(nèi)更多的企業(yè)、團(tuán)體、組織和個(gè)人自愿參與林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)，展現(xiàn)社會(huì)責(zé)任，增強(qiáng)保護(hù)全球氣候意識(shí)搭建平臺(tái)。

2011年，國(guó)家在北京、廣東、上海、天津、重慶、湖北和深圳7省(市)啟動(dòng)碳排放交易試點(diǎn)，試點(diǎn)交易產(chǎn)品主要為碳排放配額和國(guó)家核證自愿減排量(Chinese Certified Emission Reduction，簡(jiǎn)稱CCER)。林業(yè)碳匯項(xiàng)目屬于自愿減排交易。為積極推進(jìn)林業(yè)碳匯參與碳交易試點(diǎn)工作，國(guó)家林業(yè)局組織編制并報(bào)國(guó)家氣候變化主管部門(mén)備案了《碳匯造林項(xiàng)目方法學(xué)》《森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目方法學(xué)》《竹子造林碳匯項(xiàng)目方法學(xué)》《竹子經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目方法學(xué)》，為國(guó)家開(kāi)展林業(yè)自愿減排碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與碳匯交易奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。但2017年初，為規(guī)范溫室氣體自愿減排交易，同時(shí)為正式啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)做準(zhǔn)備，國(guó)家暫緩了CCER項(xiàng)目備案申請(qǐng)，林業(yè)碳匯項(xiàng)目備案申請(qǐng)也隨之暫緩。2017年12月19日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)了《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》，標(biāo)志著我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)正式啟動(dòng)。

2018年，經(jīng)過(guò)新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門(mén)由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)變更為生態(tài)環(huán)境部。2021年1月5日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(簡(jiǎn)稱《管理辦法》)，于2021年2月1日起施行，標(biāo)志著全國(guó)碳排放權(quán)交易體系正式投入運(yùn)行[5]，其中規(guī)定重點(diǎn)排放單位每年可使用包括林業(yè)碳匯項(xiàng)目在內(nèi)的國(guó)家核證自愿減排量(CCER)抵消不超過(guò)應(yīng)清繳碳排放配額的5%[6]。為進(jìn)一步加強(qiáng)碳排放權(quán)交易管理，又于同年3月30日開(kāi)始公開(kāi)征求《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》意見(jiàn)。2021年7月16日，全國(guó)碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)交易，林業(yè)碳匯交易預(yù)計(jì)在2022年下半年迎來(lái)重新開(kāi)放。

1.1.2 地方林業(yè)碳匯市場(chǎng)建設(shè)

在區(qū)域或地方層面，為探索林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)交易途徑，簡(jiǎn)化有關(guān)程序、降低項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成本，結(jié)合貧困地區(qū)脫貧等工作，北京、廣東、福建和貴州等省(市)先后開(kāi)展了試點(diǎn)和實(shí)踐。

2012年，北京市政府頒布《北京市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)實(shí)施方案(2012—2015)》，明確交易市場(chǎng)參與者可購(gòu)買使用“中國(guó)核證減排量”(CCER)抵消其排放。2013年11月，北京市碳排放權(quán)交易開(kāi)市，出臺(tái)《北京市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)管理辦法(試行)》，林業(yè)碳匯作為抵消機(jī)制納入其中，北京市核證減排量(Beijing Certified Emission Reductions，簡(jiǎn)稱BCER)可參與碳交易。2015年，廣東省啟動(dòng)碳普惠制建設(shè)，出臺(tái)《廣東省碳普惠制試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，將林業(yè)碳匯納入其中，并于2017年備案了《廣東省森林保護(hù)碳普惠方法學(xué)》《廣東省森林經(jīng)營(yíng)碳普惠方法學(xué)》2個(gè)地方方法學(xué)，廣東省碳普惠制核證減排量(Puhui Certified Emission Reductions，簡(jiǎn)稱PHCER)可參與廣東省試點(diǎn)碳市場(chǎng)交易。2016年，福建省出臺(tái)《福建省碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)實(shí)施方案》《福建省碳排放權(quán)抵消管理辦法(試行)》，2017年出臺(tái)《福建省林業(yè)碳匯交易試點(diǎn)方案》，福建省林業(yè)廳負(fù)責(zé)經(jīng)福建省碳排放權(quán)交易工作協(xié)調(diào)小組辦公室(以下簡(jiǎn)稱省碳交辦)備案的福建省林業(yè)碳匯減排量(Fujian Forestry Carbon Emission Reductions，簡(jiǎn)稱FFCER)相關(guān)工作的組織實(shí)施、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，對(duì)申請(qǐng)備案的FFCER進(jìn)行評(píng)審，評(píng)審結(jié)果報(bào)省碳交辦核定。2018年，貴州省政府印發(fā)《貴州省生態(tài)扶貧實(shí)施方案(2017—2020年)》，開(kāi)展碳匯交易試點(diǎn)扶貧工程，開(kāi)發(fā)了《貴州省單株碳匯方法學(xué)》，在14個(gè)深度貧困縣進(jìn)行林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)及碳匯交易。

1.2 林業(yè)碳匯項(xiàng)目類型與交易情況

林業(yè)碳匯通過(guò)碳市場(chǎng)交易與碳中和補(bǔ)償2種方式獲得收益，在國(guó)際國(guó)內(nèi)2類市場(chǎng)共存在9種項(xiàng)目機(jī)制類型(表1)。國(guó)際市場(chǎng)包括清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)項(xiàng)目、國(guó)際自愿碳標(biāo)準(zhǔn)(Voluntary Carbon Standard，簡(jiǎn)稱VCS)項(xiàng)目補(bǔ)償交易、黃金標(biāo)準(zhǔn)(Golden Standard，簡(jiǎn)稱GS)項(xiàng)目，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)包括國(guó)家核證自愿減排量(CCER)項(xiàng)目、中國(guó)綠色碳匯基金會(huì)(CGCF)自主開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目、地方認(rèn)定的北京市核證減排量(BCER)項(xiàng)目、廣東省碳普惠制核證減排量(PHCER)項(xiàng)目、福建省林業(yè)碳匯減排量(FFCER)項(xiàng)目、貴州省單株樹(shù)碳匯扶貧項(xiàng)目。

在國(guó)內(nèi)CCER尚未重啟的情況下，當(dāng)前國(guó)內(nèi)有些業(yè)主對(duì)國(guó)際項(xiàng)目機(jī)制比較熱衷，特別是VCS項(xiàng)目機(jī)制，雖然國(guó)家目前未針對(duì)國(guó)內(nèi)林業(yè)碳匯的國(guó)際交易出臺(tái)任何規(guī)定，但不排除我國(guó)在“雙碳”背景和碳中和壓力下，今后對(duì)其終端用途有所規(guī)定或限制。

1.3 取得的主要成效

1) 林業(yè)碳匯項(xiàng)目發(fā)揮了林業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的重要作用。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，林業(yè)碳匯項(xiàng)目吸引了更多社會(huì)資金、技術(shù)和人員參與林業(yè)碳匯項(xiàng)目建設(shè)和開(kāi)發(fā)，促進(jìn)了更多資源投入到碳匯造林、森林碳匯經(jīng)營(yíng)中來(lái)，既提高了國(guó)土綠化面積、提升了森林質(zhì)量，也促進(jìn)了森林增匯，有效發(fā)揮了林業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的重要作用。

2) 豐富了碳市場(chǎng)交易產(chǎn)品，降低了排放企業(yè)減排成本。獲得簽發(fā)的林業(yè)碳匯項(xiàng)目減排量可參與碳市場(chǎng)交易，豐富了碳市場(chǎng)交易產(chǎn)品，提高了碳市場(chǎng)交易活躍度。相對(duì)工業(yè)減排，林業(yè)碳匯更具有成本優(yōu)勢(shì)[7]?，F(xiàn)實(shí)中林業(yè)碳匯價(jià)格往往低于碳配額市場(chǎng)價(jià)格。試點(diǎn)期間，截至2017年，CCER和BCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目成交均價(jià)為36.7元/t[8]；全國(guó)碳市場(chǎng)于2021年7月16日正式啟動(dòng)交易，截至2021年9月30日，全國(guó)碳市場(chǎng)碳排放配額累計(jì)成交量17 648 995 t，累計(jì)成交額800 728 684.98元，平均價(jià)格為45.37元/t，且價(jià)格有上升的趨勢(shì)。通過(guò)林業(yè)碳匯交易，不僅實(shí)現(xiàn)了企業(yè)間、產(chǎn)業(yè)間、區(qū)域間的資金流動(dòng)，還能幫助控排企業(yè)以較低的成本間接完成減排指標(biāo)，滿足降低控排企業(yè)追求環(huán)境成本負(fù)外部性和社會(huì)效益最大化的需求[14]。同時(shí)，因林業(yè)碳匯項(xiàng)目具有其他非碳效益等協(xié)同效應(yīng)，深受控排企業(yè)和社會(huì)的歡迎和認(rèn)可。已有研究顯示，絕大多數(shù)控排企業(yè)在有林業(yè)碳匯選擇意愿的前提下，會(huì)盡可能多地使用林業(yè)碳匯減排量[14]。

表1 我國(guó)林業(yè)碳匯項(xiàng)目機(jī)制類型

3) 調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量參與應(yīng)對(duì)氣候變化的意識(shí)和行動(dòng)。為展示綠色形象，越來(lái)越多的社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人積極參與林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化各項(xiàng)活動(dòng)，通過(guò)林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、林業(yè)碳匯購(gòu)買、碳中和補(bǔ)償?shù)雀黜?xiàng)林業(yè)增匯減排措施，履行社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)減排、低碳生活、減少碳足跡。

4) 促進(jìn)了林農(nóng)就業(yè)增收和脫貧。林農(nóng)參與造林、護(hù)林、營(yíng)林等林業(yè)碳匯項(xiàng)目，能夠獲取就業(yè)機(jī)會(huì)和勞務(wù)性收入，通過(guò)林業(yè)碳匯項(xiàng)目補(bǔ)償收益，可為貧困地區(qū)脫貧提供有效的實(shí)現(xiàn)途徑。2011年，在老?；饡?huì)和中國(guó)綠色碳匯基金會(huì)的支持下，內(nèi)蒙古和林格爾縣建成了2 191.21 hm2高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)保護(hù)林，30年內(nèi)預(yù)計(jì)碳匯減排約20萬(wàn)t，創(chuàng)造114萬(wàn)余個(gè)工日的臨時(shí)就業(yè)機(jī)會(huì)，當(dāng)?shù)?萬(wàn)多人受益，產(chǎn)生的碳信用被美國(guó)迪士尼公司出資180萬(wàn)美元購(gòu)買[14]。為促進(jìn)集體林權(quán)制度改革后的森林經(jīng)營(yíng)和林農(nóng)增收，2014 年中國(guó)綠色碳匯基金會(huì)與浙江農(nóng)林大學(xué)共同開(kāi)發(fā)了臨安農(nóng)戶森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目交易體系，以浙江省杭州市臨安區(qū)農(nóng)戶森林經(jīng)營(yíng)為試點(diǎn)，首期42 戶農(nóng)民森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目的4 285 t減排量由中國(guó)建設(shè)銀行浙江省分行購(gòu)買，實(shí)現(xiàn)了林改后農(nóng)戶首次獲得林業(yè)碳匯交易的貨幣收益[15]。截至2020年7月，貴州省單株碳匯精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目已完成9 384戶貧困戶單株碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，每年可產(chǎn)生交易碳匯金額1 137萬(wàn)元，若全部售出，戶均可增收1 200多元[12]。

5) 拓展了林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償途徑和形式，實(shí)現(xiàn)了碳匯生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)換。林業(yè)碳匯是市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粭l路徑,其收益大小也是林業(yè)企業(yè)和林農(nóng)關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題。利用市場(chǎng)機(jī)制，林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)可有效獲得經(jīng)濟(jì)收益或補(bǔ)償，既拓展了林業(yè)生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的生態(tài)補(bǔ)償途徑和形式，也實(shí)現(xiàn)了碳匯生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)換，踐行了“綠水青山就是金山銀山”的理念。

2 林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與碳匯交易存在的主要問(wèn)題

2.1 政策制度體系不夠健全

前期全國(guó)碳市場(chǎng)處于試點(diǎn)和能力建設(shè)階段，并沒(méi)有真正開(kāi)展全國(guó)碳排放權(quán)交易，各試點(diǎn)交易市場(chǎng)的CCER交易還是2017年以前的國(guó)家簽發(fā)量。2021年2月1日起實(shí)施《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，規(guī)定“全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的交易產(chǎn)品為碳排放配額，生態(tài)環(huán)境部可以根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定適時(shí)增加其他交易產(chǎn)品”，且正在公開(kāi)征求意見(jiàn)的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)；但目前全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的交易產(chǎn)品還是以配額為主，CCER抵消額度只占配額的5%，再加上林業(yè)自愿減排項(xiàng)目參與全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)還有待后續(xù)政策出臺(tái)，所以當(dāng)前雖然有很多關(guān)注和建議，卻仍缺乏推進(jìn)和開(kāi)展林業(yè)碳匯項(xiàng)目的相應(yīng)制度和政策依據(jù)。

2.2 自愿減排管理機(jī)制不夠完善

試點(diǎn)期間，林業(yè)碳匯交易管理缺少林業(yè)行業(yè)主管部門(mén)的直接參與機(jī)制，導(dǎo)致在制度設(shè)計(jì)、政策咨詢、項(xiàng)目指導(dǎo)等方面難以發(fā)揮林業(yè)主管部門(mén)的重要作用。地方林業(yè)管理部門(mén)和林業(yè)生產(chǎn)單位對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目實(shí)施與管理、質(zhì)量保證難以監(jiān)管，導(dǎo)致所開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的合格性、真實(shí)性等方面受到一定的質(zhì)疑。林業(yè)碳匯項(xiàng)目的審定與核證費(fèi)用目前還由項(xiàng)目業(yè)主承擔(dān)，這不僅增加項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成本，也不符合項(xiàng)目審定與核證的獨(dú)立性要求，存在項(xiàng)目業(yè)主和審定與核證方之間的利益關(guān)系問(wèn)題。

2.3 項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)不夠明晰

明晰的林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)是林業(yè)碳匯進(jìn)入溫室氣體排放權(quán)交易市場(chǎng)的必要條件[16]。作為生態(tài)效益的一部分，林業(yè)碳匯具有經(jīng)濟(jì)“外部性”特征，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中涉及眾多利益相關(guān)者，林場(chǎng)、社區(qū)、村集體、林農(nóng)、林業(yè)企業(yè)、林業(yè)主管部門(mén)等均有可能參與其中，從而導(dǎo)致項(xiàng)目開(kāi)發(fā)難度增加，收益分配等很難達(dá)到預(yù)期效果。目前，由主管部門(mén)批準(zhǔn)許可的林業(yè)碳匯交易項(xiàng)目中，確認(rèn)的林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)是一種行政性的權(quán)利，不具有可自由轉(zhuǎn)讓或交易的個(gè)人私權(quán)利性質(zhì)，這給林業(yè)碳匯權(quán)交易帶來(lái)了無(wú)形的障礙和風(fēng)險(xiǎn)[17]，且《森林法》《物權(quán)法》均沒(méi)有對(duì)其占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)(包括轉(zhuǎn)讓權(quán))和收益權(quán)進(jìn)行明確界定[18]。因此，如果不從法律上明確這些權(quán)利，會(huì)使推行林業(yè)碳匯交易缺乏必要的法律依據(jù)，為交易后期的產(chǎn)權(quán)和收益糾紛埋下隱患。

2.4 項(xiàng)目開(kāi)發(fā)交易流程復(fù)雜

根據(jù)溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與核證指南的要求，項(xiàng)目流程走完基本耗時(shí)將近1年，而且一般項(xiàng)目每5年簽發(fā)1次[19]。由于諸多步驟和環(huán)節(jié)比較繁瑣，方法學(xué)中的有關(guān)內(nèi)容也過(guò)于嚴(yán)格和復(fù)雜，再加上項(xiàng)目管理要求高等原因，均導(dǎo)致項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成本過(guò)高。試點(diǎn)期間CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、碳匯交易流程見(jiàn)圖1[8]。國(guó)際上的項(xiàng)目機(jī)制，如VCS也具有類似的流程，只不過(guò)項(xiàng)目注冊(cè)和減排量簽發(fā)均在VCS注冊(cè)處。

圖1 試點(diǎn)期間CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)交易流程 注：試點(diǎn)期間主管部門(mén)為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后目前為生態(tài)環(huán)境部。

2.5 林業(yè)碳匯交易品種和補(bǔ)償機(jī)制相對(duì)單一

目前已備案的CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目方法學(xué)中，應(yīng)用造林碳匯項(xiàng)目方法學(xué)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目居首，其次是森林經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目；竹林碳匯雖然已有方法學(xué)，但已開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目量很少，與REDD+5項(xiàng)林業(yè)減緩氣候變化活動(dòng)相比，未包括減排行動(dòng)、森林保護(hù)行動(dòng)等增匯減排內(nèi)容。天然林次生林經(jīng)營(yíng)方法學(xué)也僅在地方有所探討研究，但并未發(fā)布。此外，國(guó)內(nèi)外還廣泛關(guān)注濕地和草地碳匯項(xiàng)目，但目前還缺少成熟的方法學(xué)，需要加快推進(jìn)方法學(xué)和相關(guān)配套方法的制定。同時(shí)，林業(yè)碳匯收益除市場(chǎng)機(jī)制外，還缺少其他多元化補(bǔ)償機(jī)制。

2.6 對(duì)林業(yè)碳匯交易認(rèn)識(shí)不清

《京都議定書(shū)》碳排放交易機(jī)制創(chuàng)建以來(lái)，國(guó)內(nèi)外對(duì)碳交易存在多種不同認(rèn)識(shí)和看法，但對(duì)配額交易和碳匯交易的概念、強(qiáng)制性配額交易與抵消自愿減排交易之間的差異認(rèn)識(shí)不清，對(duì)森林、濕地、草地產(chǎn)生的碳匯進(jìn)入碳市場(chǎng)交易的減排量(碳匯量)的額外性缺乏深入理解，導(dǎo)致試點(diǎn)期間許多人盲目跟從，甚至有不少企業(yè)到林區(qū)或林場(chǎng)圈地圈林，卻沒(méi)有從事造林、森林撫育經(jīng)營(yíng)等額外的資金及技術(shù)投入。此外，也缺乏對(duì)碳匯交易項(xiàng)目與碳中和項(xiàng)目之間的關(guān)系和差異的認(rèn)知。

2.7 林業(yè)碳匯交易成本和風(fēng)險(xiǎn)高

從交易費(fèi)用理論來(lái)觀察，現(xiàn)有政策下，林業(yè)碳匯交易具有資產(chǎn)專用性高、不確定性大、交易頻率低三大特點(diǎn)，造成林業(yè)碳匯交易成本高于其他CCER項(xiàng)目。首先，林業(yè)碳匯項(xiàng)目從開(kāi)發(fā)到終結(jié)投入的高專用性資產(chǎn)無(wú)法改作其他用途，使得資產(chǎn)成本中包含部分或全部“不可挽救成本”或“沉沒(méi)成本”。相關(guān)研究顯示，一般林業(yè)碳匯項(xiàng)目在1個(gè)簽發(fā)周期內(nèi)會(huì)產(chǎn)生35萬(wàn)～65萬(wàn)元的總成本[20]，其中包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)和審定的成本，以及每次簽發(fā)時(shí)的監(jiān)測(cè)和核證成本。其次，林業(yè)碳匯項(xiàng)目計(jì)入期最短20年、最長(zhǎng)60年，這意味著在越長(zhǎng)的項(xiàng)目周期內(nèi)面臨的政策、市場(chǎng)和自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)或不確定性越高。最后，從整個(gè)項(xiàng)目周期來(lái)看，只有定期開(kāi)展了監(jiān)測(cè)、核證和簽發(fā)后才能交易，因此林業(yè)碳匯交易頻率相對(duì)偏低，較低的交易頻率無(wú)法及時(shí)帶來(lái)收益以彌補(bǔ)前期的開(kāi)發(fā)成本。

3 林業(yè)碳匯交易政策建議

3.1 完善碳匯交易制度和政策體系

啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)面臨著立法保障、技術(shù)方法選用、歷史數(shù)據(jù)處理、配額分配、審核管理、企業(yè)和個(gè)體參與等多方面挑戰(zhàn)，每方面都需要有明確的政策指引細(xì)則。鑒于林業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化中的獨(dú)特作用，建議在整體制度設(shè)計(jì)時(shí)更加靈活地考慮林業(yè)碳匯項(xiàng)目，形成完善的計(jì)量、監(jiān)測(cè)、核查和監(jiān)管制度；研究碳排放權(quán)交易體系與碳稅、電改等其他能源氣候政策的融合機(jī)制，完善市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)和相關(guān)政策制定；建立基于市場(chǎng)的林業(yè)碳匯管理機(jī)制，并明確規(guī)定林草行業(yè)主管部門(mén)的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)力，積極參與林業(yè)碳匯開(kāi)發(fā)交易工作。

3.2 完善自愿減排管理機(jī)制

相對(duì)于工業(yè)減排量而言，林業(yè)碳匯成本低，在精準(zhǔn)扶貧、生物多樣性保護(hù)、改善生態(tài)環(huán)境、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全等方面具有多重效益，兼具減緩和適應(yīng)氣候變化的雙重功能[14]。建議今后在完善以國(guó)家溫室氣體自愿減排交易機(jī)制為基礎(chǔ)的碳排放權(quán)抵消機(jī)制過(guò)程中，將具有生態(tài)、社會(huì)等多種效益的林業(yè)溫室氣體自愿減排項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，并適當(dāng)向林業(yè)碳匯傾斜，在全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)CCER項(xiàng)目時(shí)，更多考慮林業(yè)碳匯項(xiàng)目，充分發(fā)揮碳市場(chǎng)在生態(tài)建設(shè)、修復(fù)和保護(hù)中的補(bǔ)償作用。鼓勵(lì)重點(diǎn)排放單位(控排企業(yè)單位)在相關(guān)規(guī)定下優(yōu)先購(gòu)買并使用合格的林業(yè)碳匯CCER進(jìn)行減排履約，盡快讓林業(yè)碳匯通過(guò)碳交易獲得市場(chǎng)化補(bǔ)償，支持林業(yè)生態(tài)建設(shè)和維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)國(guó)家綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。

3.3 明晰林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)

在應(yīng)對(duì)氣候變化背景下，明晰的林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)是碳匯交易的基礎(chǔ)和先決條件。國(guó)際上一些國(guó)家已對(duì)林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行了確權(quán)，取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)。例如，澳大利亞通過(guò)立法、新西蘭通過(guò)配額明確了碳匯產(chǎn)權(quán)歸屬，建立了相應(yīng)的碳匯交易制度；加拿大英屬哥倫比亞省政府建立了太平洋碳信托基金[21-22]，通過(guò)碳匯產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)了政府和企業(yè)的“碳中和”等。我國(guó)關(guān)鍵要明確以碳匯交易為目的的森林在碳匯交易過(guò)程中涉及的林地、林木和林業(yè)碳匯3個(gè)要素的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，保證林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)的清晰和完整性，從而激勵(lì)私人部門(mén)進(jìn)入林業(yè)碳匯交易市場(chǎng)。建議今后在《森林法》或有關(guān)法規(guī)的修訂中，明晰林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)，激勵(lì)企業(yè)或私人積極投資參與到碳匯造林和經(jīng)營(yíng)中來(lái)；建立完備的林業(yè)碳匯法規(guī)制度，運(yùn)用法規(guī)協(xié)調(diào)碳匯產(chǎn)權(quán)各主體關(guān)系，使碳匯交易有序進(jìn)行，規(guī)范碳匯產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移程序，切實(shí)保障產(chǎn)權(quán)權(quán)益。同時(shí)，要注意部分社會(huì)企業(yè)通過(guò)與當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)簽訂合約協(xié)助項(xiàng)目開(kāi)發(fā)獲取碳匯收益權(quán)(如收益分成)的做法。

3.4 簡(jiǎn)化林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)程序

建議今后在修訂自愿減排項(xiàng)目交易管理辦法時(shí)，簡(jiǎn)化林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)各個(gè)環(huán)節(jié)需要提交的資料種類和數(shù)量，提高網(wǎng)絡(luò)管理能力，降低項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成本，促進(jìn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的積極性。修訂已有方法學(xué)，簡(jiǎn)化項(xiàng)目基線識(shí)別、額外性論證。加快推進(jìn)碳匯計(jì)量的標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，簡(jiǎn)化項(xiàng)目碳匯計(jì)量方法。在項(xiàng)目監(jiān)測(cè)方法學(xué)中簡(jiǎn)化調(diào)查方法，推薦新方法和新技術(shù)的應(yīng)用，提高精度，滿足監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查要求。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)第三方審定與核證機(jī)構(gòu)的管理，簡(jiǎn)化審定和核證工作流程，提高審定和核證的效率和公正性。

3.5 建立林業(yè)碳匯多元化補(bǔ)償和投入機(jī)制

進(jìn)一步豐富林業(yè)碳匯項(xiàng)目，除了CCER現(xiàn)有的4個(gè)林業(yè)方法學(xué)和1個(gè)草原方法學(xué)外，建議開(kāi)發(fā)適應(yīng)性更廣的林業(yè)碳匯項(xiàng)目類型或林業(yè)碳信用產(chǎn)品方法學(xué)，鼓勵(lì)加快制定森林保護(hù)減排方法學(xué)、濕地方法學(xué)，及更加簡(jiǎn)化的小項(xiàng)目方法學(xué)，為林業(yè)碳匯項(xiàng)目或林業(yè)碳信用的開(kāi)發(fā)提供政策和技術(shù)支持，豐富碳市場(chǎng)產(chǎn)品。研究制定基于林業(yè)碳匯交易的生態(tài)補(bǔ)償辦法，鼓勵(lì)更多人通過(guò)林業(yè)措施實(shí)施低碳行動(dòng)，開(kāi)發(fā)多種形式的碳中和項(xiàng)目，實(shí)施多元化補(bǔ)償機(jī)制。將碳匯交易與商業(yè)活動(dòng)、公益活動(dòng)有機(jī)結(jié)合，逐步建立起覆蓋公眾和中小型企業(yè)的“碳資產(chǎn)賬戶”和“碳信用賬戶”，實(shí)現(xiàn)公眾可參與、生態(tài)得保護(hù)、企業(yè)得利益的多贏局面，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，發(fā)揮林業(yè)碳匯在鄉(xiāng)村振興中的重要作用。

碳排放權(quán)交易下的林業(yè)碳匯交易是一項(xiàng)全新的工作，是利用市場(chǎng)機(jī)制拓展林業(yè)融資渠道的重要途徑和促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家控制溫室氣體排放目標(biāo)的重要手段，是加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的內(nèi)在要求。在發(fā)展過(guò)程中，尤其是初級(jí)階段，建議政府對(duì)林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與交易給予財(cái)政支持。同時(shí)，探索綠色金融相關(guān)政策，建立健全林業(yè)碳匯金融支持體系，將林業(yè)減排增匯項(xiàng)目納入國(guó)家氣候投融資項(xiàng)目庫(kù)，研究林業(yè)碳信用系列金融產(chǎn)品，引導(dǎo)資源流向林業(yè)碳匯領(lǐng)域，在碳匯預(yù)期收益權(quán)質(zhì)押貸款、碳票、債券、基金等方面為林業(yè)碳匯項(xiàng)目提供投融資、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管理等金融服務(wù)，激勵(lì)更多市場(chǎng)主體參與林業(yè)碳匯事業(yè)。

3.6 加強(qiáng)對(duì)碳匯交易的培訓(xùn)和宣傳

碳市場(chǎng)建設(shè)和碳匯交易是人類為了應(yīng)對(duì)氣候變化等環(huán)境問(wèn)題而形成的一種政策措施，涉及領(lǐng)域廣，許多概念和名詞術(shù)語(yǔ)比較生僻，不少還是外來(lái)品。要加強(qiáng)理論與實(shí)踐培訓(xùn)，尤其是相關(guān)部門(mén)和地方領(lǐng)導(dǎo)要正確認(rèn)識(shí)和宣傳碳匯交易的內(nèi)涵，穩(wěn)步推進(jìn)林草多元化、市場(chǎng)化補(bǔ)償，更好發(fā)揮碳市場(chǎng)對(duì)林草碳匯的補(bǔ)償作用。建議定期針對(duì)社會(huì)不同相關(guān)主體開(kāi)展培訓(xùn)和宣傳，學(xué)習(xí)《林草應(yīng)對(duì)氣候變化知識(shí)讀本》以及碳匯項(xiàng)目交易和管理等方面的有關(guān)政策，不斷形成社會(huì)共識(shí)。

3.7 創(chuàng)新機(jī)制降低林業(yè)碳匯項(xiàng)目交易風(fēng)險(xiǎn)

林業(yè)碳匯項(xiàng)目普遍存在簽發(fā)周期長(zhǎng)、生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)難等問(wèn)題。建議開(kāi)發(fā)林業(yè)碳匯項(xiàng)目保險(xiǎn)險(xiǎn)種，防范和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，降低不確定性，增加市場(chǎng)主體對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和交易的信心，這在發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)際上也是一種針對(duì)農(nóng)林行業(yè)的普遍補(bǔ)貼方式。同時(shí)，引導(dǎo)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和碳匯資產(chǎn)管理，向市場(chǎng)主體提供項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管理等服務(wù)。這些措施都能在很大程度上有效降低林業(yè)碳匯項(xiàng)目交易風(fēng)險(xiǎn)。

3.8 有序擴(kuò)大林業(yè)碳匯市場(chǎng)需求

市場(chǎng)需求是拉動(dòng)林業(yè)碳匯供給和交易發(fā)生的主要?jiǎng)恿?。在擴(kuò)大林業(yè)碳匯市場(chǎng)需求、激活交易的總體目標(biāo)下，建議逐漸構(gòu)建覆蓋履約企業(yè)、自愿減排企業(yè)、社會(huì)公眾等多類需求對(duì)象的多元化林業(yè)碳匯交易體系，從履約市場(chǎng)、自愿市場(chǎng)和普惠市場(chǎng)3個(gè)領(lǐng)域持續(xù)釋放市場(chǎng)需求，有序擴(kuò)大碳市場(chǎng)規(guī)模，為林業(yè)碳匯提供足夠的消納空間。

4 結(jié)語(yǔ)

林業(yè)碳匯交易試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，出現(xiàn)了多種項(xiàng)目機(jī)制類型，取得了一定成效，發(fā)揮了林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化的獨(dú)特作用；但在此過(guò)程中，林業(yè)碳匯項(xiàng)目及其交易也暴露出政策制度方面和林業(yè)碳匯項(xiàng)目自身固有的問(wèn)題。新時(shí)期，建議在政策上從擴(kuò)需求、降成本、多元化、明產(chǎn)權(quán)和新機(jī)制等方面著手，充分發(fā)揮林業(yè)碳匯的多重效應(yīng)和應(yīng)對(duì)氣候變化的作用。