1949年以來中國草原管理機構設置及優化*

竇亞權 趙一如 何友均 趙曉迪

(1 中國林業科學研究院林業科技信息研究所 北京 100091；2 北京林業大學水土保持學院 北京 100083)

1949年以來，我國政府機構經歷過多次改革，每次政府機構改革都是在不同經濟社會背景下進行的，也指向一個新的改革目標。中共十八屆三中全會提出完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標，其中深化行政體制改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。

草原是陸地生態安全的重要屏障，具有涵養水源、保持水土、凈化空氣、維護生物多樣性、應對氣候變化等諸多功能，在調節氣候、改善土質、防治水土流失、保持生物多樣性等方面發揮著舉足輕重的作用[1]。我國是世界草原大國，天然草原面積(3.93億hm2)占國土總面積的40.93%，是農田面積的3倍多[2]。草原管理機構作為草原產業高質量發展的主要載體，機構改革經歷了哪些階段？機構改革過程有哪些特點？草原產業發展面臨怎樣的形勢？如何進一步調整優化機構設置？這些問題值得學者思考和研究。

基于此，文中梳理1949年以來我國草原管理機構的設置歷程，總結草原管理機構的設置特點，分析草原發展面臨的國內外形勢，并在此基礎上提出新形勢下我國草原管理機構調整優化需要考慮的問題和建議，以期為優化草原管理機構設置、有效發揮草原管理機構職能作用提供科學依據和決策參考。

1 我國草原管理機構的設置

我國現代草原管理機構分為中央草原管理機構和地方草原管理機構[3-4]。中央草原管理機構經由農業部畜牧業司、全國畜牧總站、農業部草原監理中心和國家林業和草原局草原管理司等設置歷程。地方各級草原管理機構一般由草原行政主管機構、草原監督管理機構和草原技術推廣機構組成。

要做好關工委工作，建立一支思想水平高、身體素質好、經驗豐富、工作用心、熱情耐心、甘于奉獻的關工委隊伍是關鍵。華中科技大學水電學院黨委統一部署。

1.1 農業部畜牧業司草原處

1949年10月19日，中央人民政府委員會召開第三次會議，決定設立中央人民政府農業部。農業部內設畜牧獸醫司，負責全國畜牧、獸醫、草原行政管理和技術指導事宜；同年12月，全國各大行政區陸續成立農林部，西北大區增設畜牧部。至此，草原管理機構開始運行，并在畜牧、獸醫、草原行業管理中發揮了重要作用。1954年，各大行政區撤銷，各省(自治區、直轄市)成立畜牧獸醫局，農業部設畜牧獸醫總局。1956年6月，農業部印發《關于建立畜牧獸醫工作站的通知》，要求各地建立畜牧獸醫工作站，負責畜牧、獸醫技術服務等工作。1970年6月，中共中央決定撤銷農業部，將國務院農林辦公室、農業部、林業部、水產部、農墾部合并，成立農林部；同時，將農業部畜牧局撤銷，在農林部農業組內設畜牧小組。1978年7月，經國務院批準，成立農林部畜牧總局，下設草原處。1979年2月，第五屆全國人民代表大會常務委員會決定撤銷農林部，成立農業部、林業部。1982年5月，國務院機構改革將農業部、農墾部、國家水產總局合并，成立農牧漁業部，部內設畜牧局，畜牧局內設草原處。1988年4月，農牧漁業部更名為農業部，一直延續至2018年。2004年7月，農業部畜牧獸醫局分設為畜牧業司和獸醫局，畜牧業司下設草原處至2018年機構改革前。

縱觀近70余年的歷程，農業部幾經合并、分設，畜牧業司也歷經畜牧獸醫司、畜牧獸醫總局、畜牧局、畜牧小組、畜牧總局、畜牧獸醫局等發展過程，但草原處從1978年開始至2018年一直作為畜牧業司的一個內設機構，承擔著草原行政管理工作，其職能也經歷了不斷變化和完善的過程。

1.2 全國畜牧總站草業處

為進一步加強畜牧獸醫行業技術推廣和服務工作，1982年4月，經國務院批準，農業部成立全國畜牧獸醫總站；同年10月，農牧漁業部印發《關于全國畜牧獸醫總站體制、任務和職責范圍的暫行辦法》，明確規定全國畜牧獸醫總站是部屬司局級事業單位，由部授權畜牧局歸口管理。總站自成立至1984年前，一直與農林漁業畜牧局合署辦公；1984年之后，全國畜牧獸醫總站獨立辦公，內設飼草飼料處，負責草原、飼料技術推廣和服務等工作[5]。2001年7月，全國畜牧獸醫總站飼草飼料處更名為草業飼料處，負責草原技術推廣和服務等工作。2006年3月，全國畜牧獸醫總站分設為全國畜牧總站和中國動物疫病預防控制中心，原中國飼料工業協會并入全國畜牧總站，2塊牌子合署辦公，草業飼料處更名為草業處。

全國畜牧總站草業處(2001年之前為飼草飼料處，2001—2006年為草業飼料處)自1982年成立以來，積極參與草原立法工作，認真組織實施草原鼠蟲害防治和草原飛播改良項目，組織、指導草原牧草種質資源保護和管理工作，組織開展草品種審定和區域試驗工作，開展草種生產經營許可證的審核和草品種質量監督管理工作，承擔牧草品種及草原方面標準和技術規范的制(修)訂工作，充分履行了技術推廣和服務職能，為草原生態保護建設和草業發展作出了積極貢獻。

中共十八大以來，習近平總書記從生態文明建設的整體視野提出“山水林田湖草是生命共同體”的論斷，強調“統籌山水林田湖草系統治理”“全方位、全地域、全過程開展生態文明建設”。我國草原大多位于邊疆、山區及少數民族地區，其發展對維護生態安全、鞏固社會穩定、提升牧民生活具有重要意義。在此背景下，2018年初的政府機構改革組建了國家林業和草原局，設草原管理司[6]，其職能主要是負責全國草原行政執法監督工作，指導草原保護工作，負責草原禁牧、草畜平衡和草原生態修復治理工作，組織實施草原重點生態保護修復工程，監督管理草原的開發利用，負責全國草原資源動態監測等。

1.3 農業部草原監理中心

進入21世紀以來，草原執法監督工作作為草原產業發展不可或缺的一部分逐步被提到重要議事日程。2001年7月，經農業部人事勞動司批準，在全國畜牧獸醫總站加掛農業部草原監理中心牌子，下設草原保護處、草原監理與監測處。2002年9月，國務院印發的《關于加強草原保護與建設的若干意見》明確提出，要依法加強草原監督管理工作，加強草原監督管理隊伍建設。在這種背景下，2003年經中央機構編制委員會辦公室同意，農業部正式成立草原監理中心。2003年4月，明確農業部草原監理中心是農業部直屬事業單位，為正局級，財政補貼編制40名。農業部草原監理中心與農業部草原防火指揮部辦公室合署辦公，承擔農業部草原防火指揮部辦公室的日常工作，對外可使用“農業部草原防火指揮部辦公室”牌子。2007年11月，經農業部批準，草原監理中心內設機構調整為辦公室、執法監督處、保護處、防火處、指導處、監測處和宣傳信息處7個處室。

農業部草原監理中心的成立，是我國草原執法監督史上一個重要的里程碑。草原監理中心成立以來，認真履行職責，在指導地方各級草原監理機構查處草原違法案件、開展草原監理人員培訓和普法宣傳、協調解決草原所有權和使用權爭議、推進地方草原監理體系建設、推進草原立法、開展草原資源與生態監測、強化草原防火、落實草畜平衡等草原保護制度、開展草原野生植物資源管理，及草原生態建設項目的組織實施和監督檢查等方面做了大量卓有成效的工作，對維護生態安全、保護草原資源、保障牧民利益起到了重要作用。

1.4 國家林業和草原局草原管理司

三是完善以崗位責任制為基礎的生產運行管理制度體系。原油生產采取的是高度集約化的生產模式，涉及的工藝復雜、人員和設備眾多。而以崗位責任制為主的生產運行管理制度體系是保證這個集約化生產模式高效運行的基礎。因此，應當建立健全崗位責任制，并隨著生產形勢的發展及時進行修訂，使之與生產運行保持協調一致。

總體而言，1949年以來，草原管理不斷規范化，中央及地方管理機構逐步健全，在保護草原資源、提升牧民生活、推動生態文明建設等方面起到了重要作用。草原管理機構設置總體呈現出以下特點：1)草原管理機構設置級別主要由草原開發程度決定。草原作為最初的生產飼料，畜牧業在社會經濟中的地位越高、作用越大時，則草原管理機構的級別越高、職能越廣。2)草原管理機構設置職能由草原主要用途決定。1949年后，隨著我國綜合實力的不斷提高和環境問題的日益嚴重，草原的生態功能逐漸得到重視，草原從以畜牧業生產飼料為主轉為經濟功能和生態功能并重。為了指導全國草原執法監督，草原監理中心應運而生。進入21世紀，實施可持續發展戰略，同時也將保護資源和環境作為我國的基本發展戰略，草原保護建設轉為以發揮生態功能為主，草原管理機構也由農業部畜牧業司轉為自然資源部下屬的國家林業和草原局草原管理司。

2 我國草原管理工作面臨的國內外形勢

經濟全球化給人類生產生活帶來了巨大影響，隨著經濟發展與環境保護的關系逐漸被認知，人類對人與自然的關系有了重新認識和解讀，開始重視草原發展在生態環境保護中的重要作用[7-8]。當前，保護草原、減少毀草、應對氣候變化等生態問題已成為人們的共識，綠色革命已成為歷史的必然，成為全球性的運動，并衍生出了一系列新的國際規則，而這也給我國草原管理工作帶來了機遇和挑戰。

2.1 我國草原管理工作面臨的國際形勢

2.1.1 草業全球化進程日益加快

1) 草業生產的全球化。當前，世界各國和地區的草原產業生產過程逐漸形成了環環相扣、不可分割的鏈條，國際分工日益形成，跨國公司的全球化草業經營成為推動草業全球化的主體力量和表現形式。大型草業跨國公司和草業生產企業特別是飼草加工企業多從全球視角配置資源、組織生產和銷售，在不斷增加原料進口的同時，努力將草業生產轉移到草原資源豐富和勞動力成本低的發展中國家。

2.1.2 世界草原資源競爭日益加劇

2) 草業投資的全球化。經濟全球化的進一步發展帶動了金融資本和運行機制的一體化進程。全球金融市場一體化極大推動了草業資本的全球性流動，形成全世界范圍內的草業投資自由化，主要表現為發達國家草業跨國公司資本不斷向發展中國家流動，從事資源培育、草原開發和飼草加工以及飼草產品銷售；發展中草業大國的大型企業也不斷增加海外投資，開展海外草原開發，配置資源。

3) 草業產品貿易的全球化。隨著經濟全球化進程的逐步發展，產品貿易的全球化和自由化也在不斷加快，這種改變將推動草原產品貿易的區域化和全球化。總體上看，草原產品貿易總量和金額逐年增長，很多國家積極參與草原產品貿易活動，并在不斷調整進出口關稅等貿易政策，而這可能會調整草業投資的方向和模式，從而改變草業貿易的模式和方向[9]。

隨著氣候問題在國際政治議程中的地位不斷提高，國際層面逐漸認識到草原等自然資源在環境保護中的戰略地位，其產業得到普遍關注，已成為全球應對氣候變化、治理環境、改善水土流失等的主要途徑之一，草原產業發展也從較為單一的飼草生產模式逐步成為國際政治、經濟、文化、外交等綜合性的社會公益事業。同時，氣候變化也是當前人類面臨的最緊迫問題之一，各國都在嘗試尋找解決氣候變化難題的方案，草原在緩解氣候變暖、改善二氧化碳排放、涵養水源等方面具有重要作用，哪個國家能有效保護草原資源，也就將搶占一定的競爭優勢[10]。

近年來，地方政府的穩控風險明顯增加：在農村，主要涉及土地承包糾紛；在城市，主要涉及城市建設征地和拆遷、社區物業糾紛；在企業，主要涉及用工中的勞工、改制中的職工權益糾紛；其他還涉及醫患、消費、環境污染、涉法涉訴、移民等問題引發的矛盾糾紛。在社會矛盾事件和沖突中，很多地方政府選擇盲目維穩來解決問題，他們一般使用三種方式：對小規模事件采取拖延方式，希望這些“小事”拖著拖著就算了；對過激事件采取強力壓制方式，有的甚至限制媒體掩蓋真相；對影響較大的事件采取利益誘惑方式，無原則一味妥協。這三種處理方式從行為邏輯上來說，都存在著明顯的機會主義傾向，不與民眾合作，不就事論事地解決問題。

隨著草原產業快速發展，世界對草原資源的需求量越來越大，但可利用的草原資源供給量卻越來越少。其原因主要為：一方面，世界草原在過去25年中呈減少態勢；另一方面，隨著生態環保意識增強，世界各國加強草原等自然資源保護，越來越多的國家對外國草業投資和干草等初級產品出口采取限制措施。這些因素造成世界草原資源供給缺口，加劇了主要草原產業大國的資源短缺和彼此之間的競爭。

2.1.3 氣候問題在國際政治議程中地位不斷提高

耳朵是一個很敏感的器官，出現以下幾種情況時，就需要對老人的聽力狀況格外注意了：說話聲音很大；經常側著臉與人說話；說話時非常注意對方口型；經常要求別人重復所說的話；與人說話時經常“打岔”，答非所問；看電視時聲音開得很大很吵了，他卻才覺得剛好；要求別人站在自己的一側說話。如果聽力下降同時伴有耳鳴或者眩暈，更需要系統檢查，早期干預。

2.2 我國草原管理工作面臨的國內形勢

2.2.1 建設生態文明迫切要求草原加快構筑生態安全屏障

草原作為生態系統的組成部分，是生態文明建設的主體，是陸地上面積最大的生態保護屏障，其特有的防風固沙、涵養水源、保持水土、凈化空氣以及維護生物多樣性等綜合功能，在保護生態安全方面具有不可替代的作用。生態環境問題已成為制約我國經濟社會健康發展的主要因素，生態產品也成為人們急需的產品。草原是黃河、長江等重要江河的發源地，是巨大的碳庫和重要的動植物物種資源庫。草原生態狀況的好壞，直接關系到國家整體的生態安全。

提升牧民生活水平是鞏固脫貧攻堅成果、實現科學發展的根本出發點和落腳點。牧區低收入人口相對集中，經濟社會發展相對滯后，民生問題更為突出。我國草原產業包含國民經濟一、二、三產業門類，產業鏈條長、涵蓋范圍廣、產品種類多，能夠提供大量就業崗位。因此，發展草業是緩解社會就業矛盾、促進增收潛力最現實、最直接、最可行的渠道，拉內需、促就業、保民生需要充分發揮草業就業蓄水池和增收保障作用[11-12]。

公元618年，唐國公李淵長安稱帝，建立了繁榮的大唐帝國，從此中國封建社會進入了最為強盛的時期。一個民族音樂文化的發展壯大，有的時候需要幾個世紀的文化沉淀，而就在唐朝建立初期，這個漫長的音樂文化沉淀已悄然開始。它融會貫通、博采眾長，造就出了歷史上空前強盛的局面，為中國古代音樂文化做出了積極的貢獻。唐代的音樂機構主要分由政府管轄和宮廷管轄兩個不同的體系，其中太常寺是唐代最高的行政機構，大樂署、鼓吹署隸屬于太常寺，屬于政府管理的音樂機構，監管雅樂與俗樂。教坊和梨園則隸屬于宮廷管轄。

2.2.2 保障和改善民生迫切需要發揮草原就業和增收潛力

同時，隨著我國草原地位的逐步提升和發展目標的日益多元化，草原管理機構地位與其職責不對等的矛盾不斷凸顯。從草原管理機構的地位和承擔的職責來看，是“小馬拉大車”；從中央草原管理機構和地方草原管理機構的對比來看，是“頭小身子大”。中共十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，賦予草原新的歷史使命。伴隨草原發展戰略地位的不斷提升，草原管理部門承擔的責任更加重大，特別是在維護生態安全、發展生態經濟和建設生態文明等方面的任務更加繁重，迫切需要不斷強化草原主管部門的指導、協調與綜合管理職能。基于此，筆者認為我國草原管理機構調整優化需要考慮以下5個方面。

生態文化是推進生態文明建設的強大動力，是傳承中華民族優秀傳統文化與生態智慧、融合現代文明成果與時代精神、促進人與自然和諧共存的重要載體。在人與自然關系的問題上，與其他區域文化相比較，草原文化誕生于相對艱苦的自然環境。特殊的客觀條件和歷史境遇催生了天人和諧的生態理念。這些優秀的生態文化不僅將人當作自然的一部分，而且將自然當作敬奉的對象，以一種敬畏的心情崇尚自然、護衛自然。草原在生態文化發展中具有重要作用，其中蘊含的生態理念在草原文化體系中居于統領地位，對于當今生態文明建設也具有重要的傳承和借鑒意義。

3 新形勢下我國草原管理機構調整優化的思考

應對氣候變化，既要重視森林也要重視草原。草原植物對森林固碳有促進和補充作用；草原不僅是生態型碳庫，更是經濟型、社會型碳庫，其固碳能力決不可輕視。草原在應對全球氣候變化中有不可替代的作用。世界上很多國家早已認識到草原管理的重要性，分別設置了國家層面的草原管理機構。例如，美國國家草原是美國國家森林體系的重要組成部分，由美國農業部林務局管理，其主要職能是發放放牧許可證，并規定了美國內政部有責任保護、管理和改善放牧區[13]；加拿大的草地資源管理部門是農業和農業食品部，負責管理草原生態保護建設、畜牧業及草原野生動植物等方面的事務[14]；澳大利亞是世界上天然草地面積最大的國家，其草地資源由農業、漁業、林業部和環境部共同管理，職能主要是負責監督和支持私人農場的草地保護，不直接參與草地資源管理[15]。此外，俄羅斯的草地資源管理機構為自然資源部，新西蘭的草地資源管理機構為農林漁部，荷蘭的草地資源管理機構為農業、自然管理和漁業部(簡稱農業部)[16]等。這些國家的草原管理機構設置以及職能作用的發揮為我國草原管理機構的調整優化提供了一定的借鑒和參考。

2.2.3 推動社會文化大發展迫切需要繁榮草原生態文化

人力資源管理大師戴維·尤里奇提出，人力資源正在經歷從HR 3.0(戰略性人力資源管理)向HR 4.0(由外而內人力資源管理)的轉型時期，“人才”“領導力”“文化”是打造出有能量的個體和組織的三大要素。人才是組織最寶貴的資產，為組織不斷創造價值，而人才并不是單獨存在的，領導力使得人才的合力“1+1>2”；德魯克曾說過，組織文化比戰略更加重要，它是讓組織員工與管理者相互融合，茁壯成長的沃土，因而從這三個方面入手，共同打造高效賦能型組織。

筆者通過預試驗比較了分別以乙腈-0.05%磷酸溶液[15]、乙腈-0.1%磷酸溶液[16-17]、乙腈-0.75%冰醋酸溶液[18]作為流動相時對色譜圖的影響，發現以乙腈-0.75%冰醋酸溶液作為流動相進行梯度洗脫時獲得的色譜峰尖銳、基線漂移較小、分離度良好，且色譜峰信息豐富。故選擇乙腈-0.75%冰醋酸溶液作為流動相。筆者還比較了221、230、254、275、300、330、365 nm各檢測波長下獲得的色譜圖，發現在275 nm波長下獲得的色譜峰分離度良好、信息豐富，指紋圖譜的整體特征較穩定。故選擇275 nm作為檢測波長。

1) 外部經濟性。政府在劃分維護和服務基本職責時要區分對待，對于全體民眾受益的公共服務如國防、外交、生態等應統一由中央政府負責，對于以特定區域民眾為服務對象的公共服務如消防、治安等則應由地方政府負責，而對于外部性是跨區域的公共服務如環保、部分社保等應由中央政府和地方政府共同負責。草原屬于公共產品，具有外部經濟性，外部經濟性存在受益或影響范圍的差異，從而就存在一個事權分布的最適度。因此，草原管理機構的優化應充分考慮其正外部性，明確管理部門的職能范圍，平衡權利和事務之間的關系，使草原管理機構真正做到“不越位、不缺位、不錯位”，提高草原管理機構在草原發展中的指導地位。

后來母親還告訴過，就是在翠姨還沒有訂婚之前，有過這樣一件事情。我的族中有一個小叔叔，和哥哥一般大的年紀，說話口吃，沒有風采，也是和哥哥在一個學校里讀書。雖然他也到我們家里來過，但怕翠姨沒有見過。那時外祖母就主張給翠姨提婚。那族中的祖母，一聽就拒絕了，說是寡婦的孩子，命不好，也怕沒有家教，何況父親死了，母親又出嫁了，好女不嫁二夫郎，這種人家的女兒，祖母不要。但是我母親說，輩分合，他家還有錢，翠姨過門是一品當朝的日子，不會受氣的。

2) 信息有效性。與其他部門相比，草原管理部門應更加了解民眾對生態服務的特定偏好和不同需求，明確不同生態產品所對應的不同信息分散分布情況，合理降低草原的監督成本，尤其是信息成本。同時，下一步應建立更加垂直的草原管理機構體系，有效解決信息不對稱、基層問題處理麻煩等問題，提高草原管理機構的管理效率。

3) 激勵相容性。為有效發揮草原管理機構的協調、綜合管理職能，我國相關部門應完善草原管理機構設置，有效保障權力責任的匹配，減少機構之間要權卻不擔責、互相扯皮推諉的現象，保證自上而下很好地執行諸多政令，將政策目標落到實處，使參與草原的各主體按照自身的目標和利益動機去運作，真正發揮中央和地方的積極性，從而實現激勵相容，實現整體利益的最大化。

4) 主體能動性。在建設生態文明的新形勢下，草原的職能越來越重要，使命越來越光榮，任務也越來越艱巨。作為生態文明建設的主力軍，草原管理部門擔負著防沙治沙、濕地保護、調節氣候變化等方面的重要責任。基于此，草原管理部門應重視組織保障能力建設，明確各級政府間事權關系，注重基層管理工作，加強草業企業、草業科學研究與部門管理的結合，最大可能地動員、利用、組合、發揮各建設主體的能動性，更好地發揮主力軍作用，同時也更好地帶動其他部門的生態文明建設。

以習近平生態文明思想和長江經濟帶發展戰略思想為指導，堅持“共抓大保護，不搞大開發”，堅持生態優先、江湖同治、遠近結合、綠色發展，圍繞“改善水質、修復生態、人水和諧”目標，堅持引水、蓄水、活水、清水、防水、節水“六水”聯動，加強水陸統籌、建管并舉、綜合施策、系統治理，推動依法治湖、協同治湖、綜合治湖、科學治湖，形成政府統領、部門協同、屬地為主、全民參與、企業盡責、市場驅動的湖泊治理與保護工作格局，堅決打好洞庭湖保衛戰，努力建設大美洞庭和全國大湖流域生態文明建設示范區。

5) 人才專有性。草原發展需要一批黨性強、綜合素質好、群眾公認、樂于奉獻、紀律嚴明的專業人才。因此，草原管理機構應積極培養一批數量充足、素質優良、結構合理的拔尖人才、緊缺人才和實用人才，在草原建設中發揮專家智庫的作用，為實現務草人的全面進步和草原治理能力的快速提升奠定堅實的基礎。