政策工具視角下我國中小學教師培訓 政策文本量化分析

王慧

[摘? ?要]政策目標的實現有賴于政策工具的合理使用。研究者以我國1999—2020年間的95份國家層面中小學教師培訓政策文本為對象，從政策工具和培訓管理要素兩個維度對我國中小學教師培訓政策文本進行量化分析。結果表明，我國中小學教師培訓政策工具使用存在明顯的不均衡性，能力建設工具過度使用，激勵性工具和象征勸誡工具使用不足;政策工具在培訓管理要素上存在配置差異。為更好地發揮政策的工具性價值，提升中小學教師培訓政策的執行效果，建議適當調整政策工具結構，擴大成果轉化政策工具供給，加強培訓規劃和效果評估政策供給，并保持政策工具運用的統一性與連續性。

[關鍵詞]中小學教師培訓;政策文本;政策工具;培訓管理要素

一、中小學教師培訓政策二維分析框架

隨著政策工具理論的多樣化發展，有必要探究如何科學選擇與合理配置政策工具才能有效提升教育政策的執行效果。在此，以政策工具理論為基礎，建構包括政策工具維度（X軸）、培訓管理要素維度（Y軸）的我國中小學教師培訓政策二維分析框架（見圖1），量化分析我國中小學教師培訓的政策文本。

1.X維度：政策工具維度

國內學者黃萃、趙培強等根據麥克唐納爾、施耐德和英格拉姆的觀點，將政策工具分為權威工具、激勵工具、象征和勸誡工具、能力建設工具和系統變革工具五種[1]。借鑒此分類標準，本研究也將我國中小學教師培訓政策工具分為以下五類：一是權威工具，多用于規定培訓任務的責任分配、執行標準、經費管理、監督管制等硬性要求;二是激勵工具，主要用于對行政主管部門、培訓機構、學員等培訓主體的獎勵或懲罰，以及激勵項目管理者和學員積極發揮示范輻射作用等;三是象征和勸誡工具，主要采用具有價值導向性的文本，喚起目標群體對某種價值觀和信仰的自發認同和遵守[2]，通過目標規劃、宣傳引導、高度重視、呼吁倡導等方式，表達政府對中小學教師培訓的態度;四是能力建設工具，主要是指通過轉變觀念、變革模式、明確目標和內容、培訓者培訓、資源平臺建設、經費投入等，為所期望的行動提供各方面支持的工具;五是系統變革工具，主要指負責管理和實施中小學教師培訓的新組織的建立、已有組織的裁撤或合并、職能的重新界定等[3]。

2.Y維度：培訓管理要素維度

實施教師培訓是政府加強教師隊伍建設的管理手段，實現中小學教師培訓管理能力的提升是當前中小學教師培訓發展的關鍵[4]。根據中小學教師培訓管理的組成要素以及政策文本中的各項措施，可以將我國中小學教師培訓管理要素分為培訓規劃、培訓實施、成果轉化、效果評估四大類，每類又包含較廣泛的具體內容，如表1所示。

二、研究方法和樣本選擇

利用質性研究數據分析軟件Nvivo12 Plus對政策文本進行量化分析。選取的政策文本來源于國務院及教育部官方網站，時間跨度為1999至2020年。選取文件的依據：一是權威性，發文機構主要是國務院以及教育部、財政部等部門;二是關聯性，選取的政策內容直接與中小學教師培訓密切相關，不納入簡單提及的內容;三是針對性，對于一些非正式決策文件，如會議記錄、批復函等不予納入;四是全面性，在時段上要能夠反映我國中小學教師培訓21年以來的整體面貌。共收集政策文本95份，對篩選出的政策文本內容按照“政策編號—政策名稱—具體條款/章節”進行編碼，形成政策內容分析編碼表。限于篇幅，在此只列出部分內容，如表2所示。

將95份研究樣本導入Nvivo12 Plus分析軟件進行三級編碼。一是開放編碼，即對原始文本給予自由編碼，從而將其概念化和范疇化[5]，共形成了無重復的517個自由節點和989個參考點。二是主軸編碼，通過歸納形成法律法規、建立制度、強制規定、資質認證等24個主范疇，即提取24個具體政策工具名稱。三是選擇編碼，即基于研究目標，將24個政策工具分別歸屬到5類政策工具類別內。

不同編碼者對相同文本獨立編碼的一致性是檢驗編碼者信度的重要指標，通常認為不同編碼者間一致性比率達到80%，則編碼結果可被接受[6]。本研究在正式編碼前，請另一組編碼員隨機抽取文本進行“背靠背”編碼，并利用軟件中的“編碼比較”進行一致性檢驗，結果編碼一致性在90%以上，表明編碼在理論上是飽和的，具有較高的可信度。

三、研究結果與分析

1.政策工具類型的X維度分析

對95份中小學教師培訓政策文本內容編碼的頻數統計分析發現，各類政策工具使用頻率差異較大。在所有的政策工具中，能力建設工具的使用頻率最高，其次為權威工具、系統變革工具、象征和勸誡工具，激勵性工具的使用頻率最低（見圖2）。這說明，國家教育行政部門主要采用能力建設這一政策工具來推動中小學教師培訓，希望通過自身能力建設改變中小學教師培訓工作基礎和體系還比較薄弱的現狀;其次是依靠制度規定、行政命令等權威工具強制實施培訓工作;而系統變革工具與象征和勸誡工具發揮的作用不大，激勵性工具的作用更是微乎其微。根據出現頻次和頻率可進一步分析五類政策工具的具體使用情況，如表3所示。

從表3可以看出，在權威工具中，“建立制度”的應用最多，有87處（占8.80%），具體包括項目規范管理、安全管理、信息化管理等制度，以及建立學員考核認證、培訓檔案制度和學分管理制度等。其次，“強制規定”的應用也較多，有62處（占6.27%），主要體現在培訓學時、學員選拔、培訓周期、經費保障、課程內容和師資占比等方面。此外，政府還通過制定標準、規定、指南等作為中小學教師培訓的規范性手段。例如，制定了“國培計劃”課程標準、教師教育課程標準、教師專業發展標準、培訓基地評估標準、教師教育技術能力標準等。最后，“資質認證”的應用最少，有17處（占1.72%）。自2004年《教育部關于進一步加強基礎教育新課程師資培訓工作的指導意見》明確“要采用項目招標的方式遴選機構”后，多次出現“完善項目招投標機制”“應納入政府采購范圍的項目要實行政府采購”等表述。

在激勵工具中，“授權掛鉤”主要體現在28處（占2.83%），其中教師培訓成績與個人利益掛鉤方面最多，其他激勵工具則體現不足。從激勵的方向看，運用較多的是負向激勵即懲戒處罰（共有16項），而正向激勵即表彰獎勵較少（只有8項）。激勵工具的低使用率說明針對中小學教師培訓的獎懲機制尚不完善，重懲罰輕獎勵，能夠激勵執行主體主動參與提升培訓質量的政策工具使用明顯不足。

在象征和勸誡工具中，應用比較多的是“目標計劃”（有24處，占2.42%）和“輻射帶動”（有21處，占2.12%），具體包括提出培訓總要求、界定培訓目標、要求各地制訂教師培訓規劃，提出發揮示范作用、建立輻射機制等。其次，“高度重視”有18處（占1.82%），主要強調參加培訓是中小學教師的權利和義務，呼吁高度重視教師培訓等。其他象征和勸誡工具應用較少，說明相關政策在宣傳引導、反思總結、發揮品牌示范效應等方面還比較薄弱。

在能力建設工具中，“培訓能力”得到重視，共體現197處（占19.92%），而其中占比最多的是更新培訓觀念和改革培訓模式，其次是強調培訓的針對性、多樣化和實效性，最后是明確培訓內容、突出培訓重點、訓后跟蹤等。“資金經費”共體現96處（占9.71%），說明政府比較重視培訓經費的投入和使用效益。其他能力建設工具的應用也較多，對我國中小學教師培訓政策目標的實現也發揮了重要作用。

在系統變革工具中，“建立新組織”有69處（占6.97%），“職能重新界定”有45處（占4.55%），而“組織裁撤合并”只有9處（占0.91%），說明政府主要采取組織結構的設立、分工和職能界定等方式來厘清各培訓主體的責任、權力和利益，以加強對中小學教師培訓工作的統籌管理。

2.培訓管理要素的Y維度分析

基于培訓管理要素分析維度，繼續對95份中小學教師培訓政策文本編碼，形成了培訓管理四個要素及次級要素的政策工具使用情況統計表（見表4）。從表4可以看出，各培訓管理要素中五類政策工具的使用頻率不同且差距較大。其中，基于培訓實施要素的政策工具使用頻次最多（有685處，占69.26%），其次是基于效果評估要素（有121處，占12.24%）、培訓規劃要素（有99處，占10.01%）的政策工具，使用最少的是基于成果轉化要素的政策工具（有84處，占8.49%）。這說明，21年來，國家對培訓實施的關注度遠大于對效果評估、培訓規劃和成果轉化的關注度。

進一步分析發現，在培訓實施要素中，培訓方法有183處（占18.50%），培訓組織有131處（占13.24%），培訓資金有108處（占10.92%），培訓主體有98處（占9.91%），培訓內容有96處（占9.71%），培訓師資有69處（占6.98%）。可見，培訓實施要素中的培訓方法是政策供給的重點。在效果評估要素中，考核評估有96處（占9.71%），而質量監督只涉及25處（占2.53%），說明行政部門在政策制定中相對更重視事后評估而不是過程監督。在培訓規劃要素中，項目計劃有47處（占4.75%），培訓目標有36處（占3.64%），而需求分析只有16處（占1.62），說明政策層面對培訓需求的調研和分析比較欠缺。在成果轉化要素中，示范輻射有40處（占4.04%），訓后跟蹤有24處（占2.43%），總結反思有20處（占2.02%），說明對培訓成果轉化的政策支持主要集中在這三個方面，其他如成果提煉、對成果的實踐檢驗、對教師專業發展的影響等方面很少涉及。

四、政策建議

1.合理優化政策工具結構

一是繼續采用權威工具，發揮國家行政權力的作用，運用強制性的權威工具明晰政策執行主體責任。二是進一步使用系統變革工具建立健全管理機制，清晰界定高校、市縣教師培訓機構以及社會機構等組織在承擔培訓項目中的職能，通過新建、裁撤、合并等方式優化組織結構。三是適當增加象征和勸誡工具的比重，繼續強化中小學教師職后培訓的意義。四是適當增加激勵性工具的使用，對優秀的承訓機構、培訓項目和參訓學員給予精神和物質方面的獎勵，以及工作量認定等相關待遇的傾斜。

2.擴大成果轉化的政策工具供給

一是推進教師教育學科建設，培養專業人才，提升教師培訓的學術性。要建設“研究教師培訓事實和教師培訓問題，揭示教師培訓規律的教師培訓學”[7]。二是加強教學研究和項目研究，提升培訓的專業性和研究性。三是對訓后跟蹤、示范輻射、總結反思等增加權威工具、激勵性工具和能力建設工具的運用，提供更具體、更豐富的政策支持，同時大力拓展能促進培訓成果轉化的途徑。

3.加強培訓規劃和效果評估的政策供給

一是加強培訓需求的調研和分析，采取措施鼓勵各級各類教育行政部門和培訓機構深入一線，探索自下而上的培訓模式，立足教師專業發展的現實需求設計培訓項目。二是在質量監督、考核評估等效果評估領域增加象征和勸誡工具，而不是單純依賴權威工具，從而調動和發揮政策主體的積極性。三是加強系統變革工具的應用，如建立專門的評估考核機構或專家團隊，承擔和實施培訓質量監測和效果評估。

4.保持政策工具應用的統一性和連續性

中小學教師培訓政策應與其他相關法律法規和政策相一致，特別是與國家的教育均衡發展政策、鄉村振興政策、教育體制改革與課程改革政策、智能教育政策等保持關聯，與上位政策的要求相呼應。同時，也要鼓勵支持基層實踐，探索滿足本地區本學校教師需求的培訓。

參考文獻

[1]黃萃，趙培強，蘇竣.基于政策工具視角的我國少數民族雙語教育政策文本量化研究[J].清華大學教育研究，2015（5）：88-95.

[2]曾汶婷.我國農村教師隊伍建設政策文本量化分析——基于政策工具視角[J].教育理論與實踐，2019，39（19）：33-38.

[3]黃萃.政策文獻量化研究[M].北京：科學出版社，2016：130-132.

[4]朱益明.改革中小學教師培訓的原則與策略[J].教師教育研究，2017，29（2）：55-60.

[5]馮狄.質性研究數據分析工具Nvivo12實用教程[M].北京：人民郵電出版社，2020：30-31.

[6]徐建平，張厚粲.質性研究中編碼者信度的多種方法考察[J].心理科學，2005（6）：152-154.

[7]劉延金，王班班，郭平.教師培訓學的學科性與學科價值[J].中小學教師培訓，2020（5）：11-15.

（責任編輯 姚力寧? 校對 郭向和）

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