對農業(yè)農村部農漁發(fā)〔2021〕1 號文件的解讀及建議

楊先樂

(上海海洋大學 上海，201306)

2021 年1 月7 日農業(yè)農村部頒發(fā)了農漁發(fā)〔2021〕1 號文件——“關于加強水產養(yǎng)殖投入品監(jiān)管的通知”(以下簡稱“1號文件”)。它像一顆重磅炸彈，立刻導致了水產養(yǎng)殖投入品行業(yè)的巨大震動，贊譽、疑惑、揣摩、猜測甚至質疑等若干聲音交織在一起，組成了2021 年水產養(yǎng)殖界的第一個強音。筆者認真閱讀了“1 號文件”，深入思考，試圖提出一些看法與建議，僅供參考。

一、“1號文件”所表述或提示的關鍵信息

1.頒發(fā)“1號文件”的根本宗旨是“加強水產養(yǎng)殖用獸藥、飼料和飼料添加劑等投入品的管理”“保障水產品的質量安全，推進水產養(yǎng)殖業(yè)的綠色發(fā)展”。并暗示水產養(yǎng)殖投入品亂象已嚴重威脅水產品的質量安全和水產養(yǎng)殖的健康發(fā)展，到了需要整頓的地步。

2.“1號文件”透露出一種強烈、不容置疑的信息，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)文件頒布于新年伊始，并冠以“1 號文件”，無疑表明了文件的重要性。關于對水產養(yǎng)殖投入品進行管理，早在2019 年1 月11 日“十部委”就提出了《關于推進水產養(yǎng)殖業(yè)綠色發(fā)展的意見》；2019 年9 月農業(yè)農村部漁業(yè)漁政管理局發(fā)布了《水產養(yǎng)殖用藥明白紙2019 年1、2 號》，提出了在水產養(yǎng)殖中禁用的獸藥及其他化合物76 種，應依照獸藥進行管理的水產動保產品257 種，對水產養(yǎng)殖動保投入品進行了初步界定；2020 年5 月12 日農業(yè)農村部漁業(yè)漁政管理局公布了《依法按獸藥管理的水產養(yǎng)殖用物質類清單的公告》(征求意見第二稿)，提出了與治療、預防相關的“水質、底質改良劑”“消毒劑”以及“微生態(tài)制劑”等全面納入水產養(yǎng)殖用獸藥管理，將生產、經營和使用所謂的“非藥品”“動保產品”的行為定義為非法行為；通過一系列的專項整治行動，2020 年下半年公告的發(fā)布時機已成熟，但推遲到新年之初頒布，除了疫情、養(yǎng)殖季節(jié)等方面的因素外，突出其重要性以及整治決心是一個明顯的信號。

(2)文件的措辭對于監(jiān)管的基本觀點不容含糊，在執(zhí)行中不留任何回旋余地。在文件中指出，“無論冠以‘××劑’的名稱，均以依法取得相應生產許可證和產品批準文號，方可生產、經營和使用”，市售所謂“‘水質改良劑’‘底質改良劑’‘微生態(tài)制劑’等產品中，用于預防、治療、診斷水產養(yǎng)殖動物疾病或者有目的地調節(jié)水產養(yǎng)殖動物生理機能的，應按獸藥監(jiān)督管理”“水產養(yǎng)殖中禁止使用農藥”“水產養(yǎng)殖生產過程中除合法使用的水產養(yǎng)殖用獸藥、飼料和飼料添加劑等白名單投入品外，不得非法使用其他投入品，否則依法予以查處和警示。對發(fā)現(xiàn)養(yǎng)殖者使用白名單以外投入品養(yǎng)殖食用水產養(yǎng)殖動物的等(將進行)依法查處，涉嫌犯罪的移交司法機關追究刑事責任”等。

(3)強化執(zhí)法力度。“1 號文件”要求各省市、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市和新疆生產建設兵團需將工作實施方案于2021 年3 月31 日前上報農業(yè)農村部畜牧獸醫(yī)局、漁業(yè)漁政管理局，并決定用3年的時間(2021－2023年)連續(xù)對違法行為專項整治，同時要求各地每年11月30日以前對執(zhí)行情況進行總結、匯報，并強化對專項整治工作的監(jiān)督和考核，農業(yè)農村部也將對各地的執(zhí)法工作進行督導檢查，并將其作為“重點工作”常抓不懈。執(zhí)法主體將是縣級以上地方農業(yè)農村(畜牧獸醫(yī)、漁業(yè))主管部門以及農業(yè)綜合執(zhí)法機構、漁政執(zhí)法機構的聯(lián)合執(zhí)法組織，設立有獎舉報電話，以加大打擊力度。這表明這次行動將是史無前例的，也透露出農業(yè)農村部對這次行動有不達目的、決不收兵的決心。

(4)執(zhí)法方式有著重大的改變。“1號文件”的貫徹將以白名單為抓手，從投入品的使用者為切入點，在嚴格處罰使用者的同時，倒查水產養(yǎng)殖投入品的經營者、生產者，杜絕投入品的濫用現(xiàn)象。這與原來的執(zhí)法方式有著很大的區(qū)別，也將會在水產養(yǎng)殖中出現(xiàn)對白名單外的投入品“不敢用”“不想用”和“不能用”的局面。

3.“1號文件”規(guī)定目前水產養(yǎng)殖中允許使用的投入品僅有三類：獸藥、飼料和飼料添加劑，并非常明確地定義了這三類投入品的含義。明確指出，調節(jié)水產養(yǎng)殖動物生理機能的物質(如增強免疫力、提高應激能力、消化功能以及保肝護肝、清熱解毒、健脾消食等)屬于獸藥，應按獸藥進行管理。并強調水產養(yǎng)殖投入品將不再允許有所謂的“非藥品”“動保產品”“水質改良劑”“底質改良劑”以及“微生態(tài)制劑”(不包括飼料添加劑)等繼續(xù)存在(見“1號文件”第五條)。

4.強調對水產養(yǎng)殖投入品的生產許可證、產品批準文號、質量標準、質量檢查合格證以及產品追溯二維碼等信息標示的完善。對于這些信息，將成為產品的生產者、經營者、使用者以及監(jiān)管者(執(zhí)法者)衡量產品的假冒偽劣的基本和重要依據(jù)。

5.水產養(yǎng)殖用投入品使用的白名單制度，并對其進行動態(tài)管理是一大創(chuàng)新。白名單制度不僅為使用者提供了明確的方向，而且也為生產、經營和監(jiān)管行為提供了可操作準則，對任何非法生產的水產養(yǎng)殖投入品不留任何可乘空間。

二、對“1號文件”的看法和建議

1.“1號文件”的頒發(fā)和執(zhí)行，將會對水產養(yǎng)殖動物投入品產業(yè)進行一次大的洗牌，或許在一定時期內會對水產養(yǎng)殖及相關行業(yè)造成一定的影響，也會出現(xiàn)一些陣痛，但從長遠看，通過這次整頓，會徹底解決水產養(yǎng)殖投入品產業(yè)上久治未愈的頑癥，使其健康發(fā)展，同時也基本解決了水產品因投入品帶來的安全隱患，進而推動水產養(yǎng)殖的綠色發(fā)展，使水產養(yǎng)殖走上新的發(fā)展臺階。

2.為了確保“1號文件”的執(zhí)行，建議有關部門在后續(xù)工作中對以下問題予以考慮或明確。

(1)肥水養(yǎng)魚是我國幾千年傳下來的寶貴財富，據(jù)此形成了“肥、活、嫩、爽”“看水養(yǎng)魚”的養(yǎng)殖精髓，合理施肥就是這一養(yǎng)殖精髓的基本出發(fā)點。因此在水產養(yǎng)殖投入品中，肥料占著比較重要的位置，不僅使用廣泛，而且使用量也比較大。水產養(yǎng)殖中對肥料的應用，主要培育水體中的藻類、浮游生物，調節(jié)水產養(yǎng)殖環(huán)境，或直接為水產養(yǎng)殖動物提供餌料。對于肥料僅用于種植業(yè)、不可用于水產養(yǎng)殖的說法，筆者認為不妥。對于肥料，有《中華人民共和國肥料管理條例》(2017年11月27日)進行約束，無論如何肥料既不屬于獸藥，更與飼料或飼料添加劑無關。對于這類投入品不可不用，更不可禁用，建議有關部門應對此予以界定。

(2)水產養(yǎng)殖成功與否的關鍵之一是養(yǎng)水和改底，這是與家畜、家禽養(yǎng)殖的重要區(qū)別。不可否認，水質(底質)改良投入品的使用在減少病害防治過程中對水產養(yǎng)殖用獸藥的依賴，特別是降低抗生素的使用量方面起到一些積極的因素，它們在一定程度上提高了水產養(yǎng)殖產業(yè)的技術水平。水質(底質)改良投入品作用的對象主要是水環(huán)境，只是間接對水產養(yǎng)殖動物有一定的影響，可以肯定地說，大部分產品并非如某些專家想象的那樣危言聳聽，否則它就不可能在地標升國標后的16年中迅速發(fā)展，占到投入品(不包括飼料、飼料添加劑)的70%以上。當然由于管理的缺失，魚龍混雜，這類產品也存在著一些安全隱患，但不能就此因噎廢食，全盤否定。對水質(底質)改良投入品加強管理，已是生產者、經營者、使用者和監(jiān)管者的共同聲音，問題是如何管理。水質(底質)改良投入品有其特殊性，目前獸藥的評審機制和方法均不適用于這類產品，如果按原來的評審機制和方法，勢必會出現(xiàn)以下兩種狀況：①形成水質(底質)改良投入品的真空。除生石灰等外，目前現(xiàn)有批準文號的這類產品寥寥無幾，而獲得一個像獸藥批準文號的產品，企業(yè)需要投入大量的人力、物力，代價比較高，企業(yè)將會得不償失，大多數(shù)企業(yè)不太愿意去申報，即使申報也是一個漫長的過程，很難在短期內獲得生產和使用許可。水產養(yǎng)殖不可缺失這類投入品，如果缺失，將會對水產養(yǎng)殖造成較大的影響，這需要有關部門對其利弊作一個權衡。②由于水產養(yǎng)殖生產的需要，盡管高強度的執(zhí)法，沒有獲得合法身份的水質(底質)改良投入品依舊泛濫，無法達到“1 號文件”的初衷。根據(jù)這一情況，筆者建議有關部門針對水質(底質)改良投入品的特殊性，在原有獸藥評審的框架下形成專門的評審機制和方法，或者采取2005 年地標升國標的方式，對那些不涉及預防、治療、診斷水產養(yǎng)殖動物疾病或調節(jié)水產養(yǎng)殖動物生理機能，及使用效果較好、產品配方清晰、無(或僅較小)危害性的產品進行集中申報與評審，進行專門審批。

(3)在投入品中有些已批準使用的飼料添加劑(如酸類、糖類、氨基酸等)，微生態(tài)制劑(如乳酸菌、枯草芽孢桿菌、丁酸梭菌等)的使用方法大多數(shù)是口服，而在水產養(yǎng)殖中卻是潑灑，這是因為水產養(yǎng)殖動物對這些口服類投入品需要以水為媒介才能被獲取。對于這類投入品建議有關部門需認真予以界定，不能簡單地將其納入“黑名單”。

3.水產養(yǎng)殖與家畜、家禽養(yǎng)殖有著重大的區(qū)別，除了養(yǎng)殖對象是變溫動物、病害的發(fā)生和防治是群體而不是個體外，生活的環(huán)境主要是水，大部分投入品的利用或攝取均需以水為媒介，絕不能用家畜、家禽的觀點去看待水產養(yǎng)殖動物。另一方面，我國是世界上第一水產養(yǎng)殖大國，在水產養(yǎng)殖理論、方法、經驗等諸方面均處于世界領先水平，國外沒有借鑒，不能用發(fā)達國家的眼光對待我國的水產養(yǎng)殖。由于水產養(yǎng)殖用獸藥的評審機制和方法上存在著較大的弊端，而導致了地標升國標以來的16 年中，除了有一個化學藥物(美婷)僥幸獲批外，再沒有出現(xiàn)第二個化學類水產養(yǎng)殖用獸藥的藥號，這應該是一種很不正常的現(xiàn)象。可以想象“1號文件”的實施，會導致有些企業(yè)為了生存而去申報水產養(yǎng)殖用獸藥，這應該是一個轉變。但是如果不對評審機制和方法按照養(yǎng)殖客觀規(guī)律進行調整，企業(yè)在考慮成本的情況下將會止步于漫長的申報之路，將會導致水產養(yǎng)殖投入品萎縮、水產養(yǎng)殖發(fā)展前行受阻。