對農業農村部農漁發〔2021〕1 號文件的解讀及建議

楊先樂

(上海海洋大學 上海，201306)

2021 年1 月7 日農業農村部頒發了農漁發〔2021〕1 號文件——“關于加強水產養殖投入品監管的通知”(以下簡稱“1號文件”)。它像一顆重磅炸彈，立刻導致了水產養殖投入品行業的巨大震動，贊譽、疑惑、揣摩、猜測甚至質疑等若干聲音交織在一起，組成了2021 年水產養殖界的第一個強音。筆者認真閱讀了“1 號文件”，深入思考，試圖提出一些看法與建議，僅供參考。

一、“1號文件”所表述或提示的關鍵信息

1.頒發“1號文件”的根本宗旨是“加強水產養殖用獸藥、飼料和飼料添加劑等投入品的管理”“保障水產品的質量安全，推進水產養殖業的綠色發展”。并暗示水產養殖投入品亂象已嚴重威脅水產品的質量安全和水產養殖的健康發展，到了需要整頓的地步。

2.“1號文件”透露出一種強烈、不容置疑的信息，具體表現在以下幾個方面。

(1)文件頒布于新年伊始，并冠以“1 號文件”，無疑表明了文件的重要性。關于對水產養殖投入品進行管理，早在2019 年1 月11 日“十部委”就提出了《關于推進水產養殖業綠色發展的意見》；2019 年9 月農業農村部漁業漁政管理局發布了《水產養殖用藥明白紙2019 年1、2 號》，提出了在水產養殖中禁用的獸藥及其他化合物76 種，應依照獸藥進行管理的水產動保產品257 種，對水產養殖動保投入品進行了初步界定；2020 年5 月12 日農業農村部漁業漁政管理局公布了《依法按獸藥管理的水產養殖用物質類清單的公告》(征求意見第二稿)，提出了與治療、預防相關的“水質、底質改良劑”“消毒劑”以及“微生態制劑”等全面納入水產養殖用獸藥管理，將生產、經營和使用所謂的“非藥品”“動保產品”的行為定義為非法行為；通過一系列的專項整治行動，2020 年下半年公告的發布時機已成熟，但推遲到新年之初頒布，除了疫情、養殖季節等方面的因素外，突出其重要性以及整治決心是一個明顯的信號。

(2)文件的措辭對于監管的基本觀點不容含糊，在執行中不留任何回旋余地。在文件中指出，“無論冠以‘××劑’的名稱，均以依法取得相應生產許可證和產品批準文號，方可生產、經營和使用”，市售所謂“‘水質改良劑’‘底質改良劑’‘微生態制劑’等產品中，用于預防、治療、診斷水產養殖動物疾病或者有目的地調節水產養殖動物生理機能的，應按獸藥監督管理”“水產養殖中禁止使用農藥”“水產養殖生產過程中除合法使用的水產養殖用獸藥、飼料和飼料添加劑等白名單投入品外，不得非法使用其他投入品，否則依法予以查處和警示。對發現養殖者使用白名單以外投入品養殖食用水產養殖動物的等(將進行)依法查處，涉嫌犯罪的移交司法機關追究刑事責任”等。

(3)強化執法力度。“1 號文件”要求各省市、自治區、直轄市以及計劃單列市和新疆生產建設兵團需將工作實施方案于2021 年3 月31 日前上報農業農村部畜牧獸醫局、漁業漁政管理局，并決定用3年的時間(2021－2023年)連續對違法行為專項整治，同時要求各地每年11月30日以前對執行情況進行總結、匯報，并強化對專項整治工作的監督和考核，農業農村部也將對各地的執法工作進行督導檢查，并將其作為“重點工作”常抓不懈。執法主體將是縣級以上地方農業農村(畜牧獸醫、漁業)主管部門以及農業綜合執法機構、漁政執法機構的聯合執法組織，設立有獎舉報電話，以加大打擊力度。這表明這次行動將是史無前例的，也透露出農業農村部對這次行動有不達目的、決不收兵的決心。

(4)執法方式有著重大的改變。“1號文件”的貫徹將以白名單為抓手，從投入品的使用者為切入點，在嚴格處罰使用者的同時，倒查水產養殖投入品的經營者、生產者，杜絕投入品的濫用現象。這與原來的執法方式有著很大的區別，也將會在水產養殖中出現對白名單外的投入品“不敢用”“不想用”和“不能用”的局面。

3.“1號文件”規定目前水產養殖中允許使用的投入品僅有三類：獸藥、飼料和飼料添加劑，并非常明確地定義了這三類投入品的含義。明確指出，調節水產養殖動物生理機能的物質(如增強免疫力、提高應激能力、消化功能以及保肝護肝、清熱解毒、健脾消食等)屬于獸藥，應按獸藥進行管理。并強調水產養殖投入品將不再允許有所謂的“非藥品”“動保產品”“水質改良劑”“底質改良劑”以及“微生態制劑”(不包括飼料添加劑)等繼續存在(見“1號文件”第五條)。

4.強調對水產養殖投入品的生產許可證、產品批準文號、質量標準、質量檢查合格證以及產品追溯二維碼等信息標示的完善。對于這些信息，將成為產品的生產者、經營者、使用者以及監管者(執法者)衡量產品的假冒偽劣的基本和重要依據。

5.水產養殖用投入品使用的白名單制度，并對其進行動態管理是一大創新。白名單制度不僅為使用者提供了明確的方向，而且也為生產、經營和監管行為提供了可操作準則，對任何非法生產的水產養殖投入品不留任何可乘空間。

二、對“1號文件”的看法和建議

1.“1號文件”的頒發和執行，將會對水產養殖動物投入品產業進行一次大的洗牌，或許在一定時期內會對水產養殖及相關行業造成一定的影響，也會出現一些陣痛，但從長遠看，通過這次整頓，會徹底解決水產養殖投入品產業上久治未愈的頑癥，使其健康發展，同時也基本解決了水產品因投入品帶來的安全隱患，進而推動水產養殖的綠色發展，使水產養殖走上新的發展臺階。

2.為了確保“1號文件”的執行，建議有關部門在后續工作中對以下問題予以考慮或明確。

(1)肥水養魚是我國幾千年傳下來的寶貴財富，據此形成了“肥、活、嫩、爽”“看水養魚”的養殖精髓，合理施肥就是這一養殖精髓的基本出發點。因此在水產養殖投入品中，肥料占著比較重要的位置，不僅使用廣泛，而且使用量也比較大。水產養殖中對肥料的應用，主要培育水體中的藻類、浮游生物，調節水產養殖環境，或直接為水產養殖動物提供餌料。對于肥料僅用于種植業、不可用于水產養殖的說法，筆者認為不妥。對于肥料，有《中華人民共和國肥料管理條例》(2017年11月27日)進行約束，無論如何肥料既不屬于獸藥，更與飼料或飼料添加劑無關。對于這類投入品不可不用，更不可禁用，建議有關部門應對此予以界定。

(2)水產養殖成功與否的關鍵之一是養水和改底，這是與家畜、家禽養殖的重要區別。不可否認，水質(底質)改良投入品的使用在減少病害防治過程中對水產養殖用獸藥的依賴，特別是降低抗生素的使用量方面起到一些積極的因素，它們在一定程度上提高了水產養殖產業的技術水平。水質(底質)改良投入品作用的對象主要是水環境，只是間接對水產養殖動物有一定的影響，可以肯定地說，大部分產品并非如某些專家想象的那樣危言聳聽，否則它就不可能在地標升國標后的16年中迅速發展，占到投入品(不包括飼料、飼料添加劑)的70%以上。當然由于管理的缺失，魚龍混雜，這類產品也存在著一些安全隱患，但不能就此因噎廢食，全盤否定。對水質(底質)改良投入品加強管理，已是生產者、經營者、使用者和監管者的共同聲音，問題是如何管理。水質(底質)改良投入品有其特殊性，目前獸藥的評審機制和方法均不適用于這類產品，如果按原來的評審機制和方法，勢必會出現以下兩種狀況：①形成水質(底質)改良投入品的真空。除生石灰等外，目前現有批準文號的這類產品寥寥無幾，而獲得一個像獸藥批準文號的產品，企業需要投入大量的人力、物力，代價比較高，企業將會得不償失，大多數企業不太愿意去申報，即使申報也是一個漫長的過程，很難在短期內獲得生產和使用許可。水產養殖不可缺失這類投入品，如果缺失，將會對水產養殖造成較大的影響，這需要有關部門對其利弊作一個權衡。②由于水產養殖生產的需要，盡管高強度的執法，沒有獲得合法身份的水質(底質)改良投入品依舊泛濫，無法達到“1 號文件”的初衷。根據這一情況，筆者建議有關部門針對水質(底質)改良投入品的特殊性，在原有獸藥評審的框架下形成專門的評審機制和方法，或者采取2005 年地標升國標的方式，對那些不涉及預防、治療、診斷水產養殖動物疾病或調節水產養殖動物生理機能，及使用效果較好、產品配方清晰、無(或僅較小)危害性的產品進行集中申報與評審，進行專門審批。

(3)在投入品中有些已批準使用的飼料添加劑(如酸類、糖類、氨基酸等)，微生態制劑(如乳酸菌、枯草芽孢桿菌、丁酸梭菌等)的使用方法大多數是口服，而在水產養殖中卻是潑灑，這是因為水產養殖動物對這些口服類投入品需要以水為媒介才能被獲取。對于這類投入品建議有關部門需認真予以界定，不能簡單地將其納入“黑名單”。

3.水產養殖與家畜、家禽養殖有著重大的區別，除了養殖對象是變溫動物、病害的發生和防治是群體而不是個體外，生活的環境主要是水，大部分投入品的利用或攝取均需以水為媒介，絕不能用家畜、家禽的觀點去看待水產養殖動物。另一方面，我國是世界上第一水產養殖大國，在水產養殖理論、方法、經驗等諸方面均處于世界領先水平，國外沒有借鑒，不能用發達國家的眼光對待我國的水產養殖。由于水產養殖用獸藥的評審機制和方法上存在著較大的弊端，而導致了地標升國標以來的16 年中，除了有一個化學藥物(美婷)僥幸獲批外，再沒有出現第二個化學類水產養殖用獸藥的藥號，這應該是一種很不正常的現象。可以想象“1號文件”的實施，會導致有些企業為了生存而去申報水產養殖用獸藥，這應該是一個轉變。但是如果不對評審機制和方法按照養殖客觀規律進行調整，企業在考慮成本的情況下將會止步于漫長的申報之路，將會導致水產養殖投入品萎縮、水產養殖發展前行受阻。