“鬧大”與“化小”：政務網絡輿情地方政府回應中的博弈邏輯

原 光，曹現強

（1.山東科技大學 文法學院，山東 青島266590；2.山東大學 政治學與公共管理學院，山東 青島266237）

一、引言

在網絡時代，網絡日益成為輿論傳播的主渠道，輿情網絡化和網絡輿情化的發展態勢日益明顯，對社會穩定和發展構成了嚴峻挑戰，正如習近平總書記所指出的，“互聯網已經成為輿論斗爭的主戰場。在互聯網這個戰場上，我們能否頂得住、打得贏，直接關系我國意識形態安全和政權安全。”[1]政務網絡輿情是政務輿情在網絡時代的主要體現形式，是與國家和政府管理職能相關的社會輿情網絡化的表現形式。近年來，頻發的政務網絡輿情嚴重威脅到國家的長治久安和社會的穩定發展，進行有效的政府回應已勢在必行。鑒于此，2016年，國務院在其發布的《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》中呼吁要加強政務輿情回應，此后又在《2018年政務公開工作要點》中強調，要“圍繞社會重大關切加強輿情回應”；2019年又重申“緊緊圍繞黨和政府中心工作及群眾關注關切，著力提升政務公開質量，加強政策解讀和政務輿情回應”。[2]一系列重要文件的頒布表明重視政務網絡輿情回應、努力提升政府回應效能已成為政府的工作重點。然而，雖然中央三令五申，但地方政府的政務網絡輿情回應效果仍然不盡如人意，集中體現為許多輿情在短暫平息后又死灰復燃，導致政務網絡輿情與政府回應長期處于巨大的矛盾張力之中，形成久治難愈的“潰瘍面”，日益成為嚴重牽扯政府精力的管理痼疾。那么，政務網絡輿情緣何頻繁復發，為何難以根治呢？有學者認為這是地方政府只治標不治本的策略性回應方式導致的后果，如某些地方政府習慣于采取“交易式”“賄賂式”“收買式”手段降低輿情影響，總是試圖“大事化小”，而不是根治。[3](p57)那么，地方政府為何要采取這種明顯不合理的回應方式呢？對此，學者們眾說紛紜。秉持內部“素質論”的學者[4](p36)認為地方政府素質低下，只能“化小”不能“化了”；而持外部“壓力論”的學者[5](p67)則認為這是壓力型體制導致的回應結果，是地方政府在持續壓力刺激下的條件反射。這些觀點都能在一定程度上解釋地方政府回應中的“化小”傾向，但問題在于輿情回應是雙向活動而非單方行為，進行單向解釋難免失之偏頗。實際上，地方政府如何回應并不取決于其單方意志，而是各方相互博弈的結果，其中直接對立的雙方即公眾與地方政府構成了博弈行動的核心。

那么，這種“化小”傾向的政民博弈是如何形成，又如何發揮作用呢？這就需要從博弈參與者的行動策略中尋找答案。一般而言，在博弈關系中，弱勢方若欲與強勢方進行平等對話，則必須先行“擴權”，通過“平權”為對話奠定基礎，但是，資源稟賦不足的民眾如何才能實現擴權呢？那就需要先將事情“鬧大”，引起社會的廣泛關注，通過輿論壓力進行權力擴張。在信息閉塞時代，民眾即使有鬧大意愿，也無擴大影響的有效途徑，故而更傾向通過越級上訪等方式表達自身訴求，但網絡時代則完全不同，因為網絡具有天然的“賦權”功能，即網絡所具備的便捷性、匿名性、擴散性等特點賦予了民眾前所未有的擴大自身影響力的機會和條件，民眾只要“操作得當”，便可在與強勢方的博弈中把握先機，增加對話資本，從而產生了“上訪不如上網”的說法。于是，公眾參與和地方政府回應之間的博弈關系在網絡時代就演化為“網絡鬧大”與“輿情化小”之間的關系。鑒于二者在實踐中經常陷入“鬧大→化小→再鬧大→再化小”的惡性循環，本文擬對這組博弈范疇所蘊含的行動邏輯進行探討，厘清其發展脈絡，為破解二者的循環性博弈困局奠定理論基礎。

二、文獻回顧

（一）輿情抗爭與“鬧大”。

“鬧大”是底層社會抗爭的常見表現形式。20世紀60年代以來，以查爾斯·蒂利為代表的社會學家、政治學家對社會運動、社會抗爭、集體暴力等問題進行了探討。[6](p87)蒂利提出了著名的“抗爭政治”概念并將其應用于社會運動研究領域，使之成為研究社會抗爭的經典范式。然而，雖然抗爭政治能夠較好地詮釋宏觀層面的社會運動規律，但卻無法充分闡釋和還原廣泛存在的微觀的、分散的、非政治性的底層社會抗爭行為。于是，斯科特從日常生活的微觀角度闡述了底層抗爭的方式和策略，肯定了底層群體抗爭的獨特性，并通過田野調查發現了他們的神秘抗爭策略——“弱者的武器”，[7](p81)即弱者（農民）針對強者（地主）采取的特殊抵抗方式，其中包括：拖延、虛假服從、破壞、盜竊和假裝無知等。這一理論視角比傳統的政治色彩濃厚的抗爭政治更能解釋非政治性底層社會抗爭中的諸多問題，也可以用來分析同屬“弱者武器”的底層民眾的網絡輿情“鬧大”問題。

我國對底層社會抗爭的研究雖然起步較晚，但發展較快，目前已經取得了較為豐碩的成果。在宏觀層面，現有研究主要致力于提出底層社會抗爭的解釋框架，如李連江的“依法抗爭”、[8](p12)于建嶸的“以法抗爭”、[9](p60)徐昕的“以死抗爭”、[10](p268)董海軍的“以勢抗爭”[11](p103)和應星的“以氣抗爭”[12](p75)等，這些框架能夠較為全面地揭示民眾依靠什么進行抗爭的問題。在微觀層面，現有研究主要探討了底層社會抗爭的行動邏輯和策略，如應星研究了上訪過程中的鬧、纏等行動策略；吳毅則將鬧和纏比作“典型的商戰”，認為弱勢的農民和能力衰微的政府通過曠日持久的協調，最終形成了“刁民”與“弱政”的對立格局；[13](p189)黃振輝則以“跳樓秀”為例研究了“表演式鬧大”的行動策略。[14](p73)這些研究比較準確地描述和解析了我國底層社會抗爭的行動策略，對分析“鬧大”現象具有較高的借鑒價值。

（二）“鬧大”與“化小”。

“小事鬧大”（簡稱“鬧大”）是底層社會抗爭中的常見現象。蔡禾等通過對珠江三角洲農民工的問卷調查發現約有半數的底層利益受損者有“鬧大”的企圖，[15](p52)“鬧大”甚至被某些人奉為解決問題的金科玉律，成為屢試不爽的“成功模板”。“大事化小”（簡稱“化小”）則是地方政府處理底層社會抗爭時的慣用手段，表現為不求化了，但求化小。雖然有學者肯定了“鬧大”與“化小”的合理性，甚至從大國治理的簡約化技巧角度認為“化小”能夠簡化社會治理需求，是“一種解決問題的智慧和藝術”，[16](p64)但總體而言，二者皆屬于非制度化的策略性行動，雖然在表面上利于彌合“碎片化”社會治理中官民關系脫節的缺陷，但實際上又加劇了社會治理中的“碎片化”。

“鬧大”與“化小”是一組相對應的概念，最早將二者結合起來進行研究的是一些法學學者，如徐忠明通過分析一份清代民事調解法庭記錄，指出百姓在訴訟中傾向于采取“小事鬧大”的訴訟策略，即所謂“無謊不成狀”，認為將“小事鬧大”，是“聳動官府”的一種技巧；與百姓相反，官僚在處理此類事務時，卻傾向于“大事化小”，通過“擺平理順”的方式“大事化小，小事化了”，以防止問題擴大化。[17](p5)韓志明是國內政治學和公共管理學界較早對“鬧大”現象進行系統研究的學者，他認為：“‘鬧大’讓矛盾沖突爆發出來，敦促政府采取行動，有利于釋放社會緊張，加速社會問題的解決，促進社會的動態穩定。”除“鬧大”外，韓志明還對“化小”進行了研究，試圖將“鬧大”和“化小”解釋為大國治理中問題解決的共生邏輯。[18](p64)

（三）政務網絡輿情中“鬧大”和“化小”的博弈關系。

與線下問題類似，網絡輿情作為社會問題在網絡上的集中反映是“鬧大”在網絡時代的重要載體，已成為公眾進行社會抗爭的常用工具。與傳統抗爭手段相比，網絡抗爭因具有形式隱蔽、成本低廉、擴散迅速、回饋及時等優勢，獲得了普通民眾較為廣泛的認可和采用，特別是在微博、微信、短視頻誕生后，網絡曝光成為民眾頻繁使用的抗爭工具。政務事件因具備敏感度高、社會關注面廣、需求剛性強等特點，一旦被網絡曝光就有可能成為“輿情爆點”，所以，通過網絡對政務事件進行“鬧大”具有顯著的“先天優勢”和高度的內在契合性，政務網絡輿情也因此成為常見的網絡輿情形式。

與輿情的“鬧大”相適應，在網絡時代政府回應的“化小”傾向也非常明顯。由于網絡輿情傳播速度快、發酵時間短、極化勢頭猛，政府在倉促之間更傾向于采取立竿見影的“化小”策略。雖然已有學者觀察到二者的共生和博弈關系，但目前學界對“鬧大”和“化小”的博弈關系的深入研究還比較少。雖然有學者利用博弈論對農民工的“鬧大”進行了探析，但并未討論“鬧大”與“化小”的關聯。[19](p49)現有研究既沒有從官民或政民博弈角度分析二者關系，也沒有將其應用于政務網絡輿情的政府回應的研究之中。本文的價值在于通過對政務網絡輿情地方政府回應中“鬧大”與“化小”的博弈過程的研究，分析二者的博弈邏輯：一方面，從理論角度說明二者的內在關聯，證明二者的相倚相生；另一方面，從輿情治理角度剖析二者的博弈過程，為斬斷其多重博弈鏈條提供理論依據。

三、“鬧大”與“化小”博弈的框架邏輯

（一）地方治理的基本矛盾：“鬧大”與“化小”的生長點。

在轉型期，公眾日益增長的治理需求與地方政府有限的治理能力構成了我國地方治理的基本矛盾。“鬧大”的本質是民眾在權力約束條件下對政策議程設置權的爭奪，即如何將政府有限的治理能力和注意力集中到自身問題上來。因此，可以從政策議程角度對“鬧大”的機理進行分析。戴伊認為，政策問題不僅是“發生”的，而且是“制造”出來的，“制造出問題，給予戲劇性的夸大，引起人們的注意，給政府施加壓力解決此問題”。[20](p76)“戲劇性的夸大”在抗爭政治中被稱為“抗爭劇目”，[21](p99)是指通過表演和夸張的方式引起政府重視，從而獲得政策議程設置權的手段，這種人為夸大是“鬧大”的重要特征。政務網絡輿情中也存在類似夸大特征的“抗爭劇目”，如各類苦情戲碼、嘩眾取寵的“標題黨”甚至違背常理的網絡謠言等，都是用夸張的方式吸引網民眼球的劇目形式。

在我國，“轉型”不僅包括社會轉型，也包括治理轉型。轉型期社會治理的變革在一定程度上強化了民眾期望與國家治理之間的張力，加劇了社會治理的基本矛盾。一方面，轉型期社會事務和社會問題更加紛繁復雜，治理難度增大；另一方面，政府受西方“新公共管理運動”的影響，希望“掌舵而不劃槳”，[22](p65)試圖通過社會自治在公眾與政府之間搭建“緩沖帶”，將問題解決在民間，防止民眾事事找政府。雖然從長遠看，這種變革思路有一定合理性，但在短期內，國家權力的退縮與民眾訴求的伸張難以協調發展，在某種程度上造成了“治理真空”。由于我國的社會轉型尚未完成，民眾的傳統政治意識依然濃厚，轉型期社會問題的復雜性使普通民眾對政府的依賴程度非但沒有減弱，反而有所增強，凡事需要政府進行“兜底”，[23](p52)如果地方政府不管不問，民眾則可能會通過“鬧大”的方式吸引政府的注意。在我國現行政府體制中，因為上下級的權責關系并不對等，地方政府對解決問題往往有心無力，為應對上級的問責和監督，往往只能寄希望于通過“大事化小”暫緩壓力。因此，“化小”的本質是在“鬧大”的背景下，下級政府在能力約束條件下對治理壓力的規避。

（二）官民沖突：網絡“鬧大”的制度背景與抓手。

政務網絡輿情之所以經常發生，既與地方政府集體的職能履行失效有關，也與地方官員個體與公眾的矛盾沖突有關。而矛盾的產生，既與官員行為有關，也與部分人的“仇官”心態有關。公眾對涉官事件尤為敏感，只要該類事件發生，一般都能引起較多關注，從而使涉官輿情成為政務輿情的重要組成部分。那么，部分人為什么有仇官心態呢？這與官員的雙重身份以及公眾對其關聯性認知有關。在我國，官員既代表個人，也代表政府。在公眾特別是底層民眾看來，官即政府，政府即官，而且在某些特殊情況下，“官即政府”還會被有意無意強化，例如，在監獄中犯人稱呼獄警為“政府”的做法至今也未得到徹底糾正。[24](p65)此外，我國有長期的以人治為特征的官僚政治傳統，國家權力實際掌握在具體的官僚而非抽象的政府手中，政府管理往往更依賴于官僚的個性化操作而非制度化規定，[25](p6)民眾問題的解決必須通過官僚的個性化行為才能實現，這既是傳統文化中“清官情結”產生的根本原因，也是現實中公眾對貪官恨之入骨的社會心理基礎。因此，公眾更習慣于將政府管理責任歸咎于官員而非政府，使政民矛盾在很大程度上轉化為官民矛盾。迄今為止，官民關系仍是理解我國社會問題的基本框架，官民沖突也構成了政務網絡輿情回應的社會基礎和制度背景。

基于此，政府治理的順暢運行必須依賴于官民關系的理順，需要官民的有機結合和積極互動。但事實上，相對嚴格的等級制度、僵化的分層而治與殘缺的社會參與機制已導致官民關系的隔離和割裂，使民眾脫離了“個體—社會組織—國家”的理想治理結構，陷入了“原子化”的參與狀態。[26](p63)由于難以直接表達個人意志，民眾往往通過上訪或影響社會輿論等方式對政府施加間接性影響，而所針對的對象也由抽象的地方政府轉化為更為具體、更便于抗爭的地方政府官員。官民矛盾為民眾抗爭提供了抓手，網絡發展則為民眾提供了低風險、低成本且高效能的抗爭武器，并在推動“鬧大”中取得了“可觀”成果，在正向效果反饋的反復激勵下，“上訪不如上網”的觀念日益深入民心。

（三）大小的量度：“鬧大”與“化小”的量的對比。

地方政府的權能有限性與社會事務的復雜性之間的矛盾不可避免地引發了“簡約主義”的治理邏輯，即輿情回應不再是面面俱到，而是“抓大放小”。那么何為大，何為小呢？這必然涉及大小的界定和衡量問題。由于政府、官員與民眾的立場和出發點不同，對于大與小的認定往往存在很大分歧。民眾自認為的“大事”在官員看來可能就是“小事”。部分官員習慣于用“極少數”“極個別”等字眼弱化甚至屏蔽民眾的個體訴求，因此，為將“小”的個人事務轉化為“大”的公共事務，某些民眾會采取比較極端的方式如“跳樓秀”等“鬧大”方式引發網絡關注，使大眾產生同情和共情，讓更多人感同身受或者聯想起自身遭遇，從而產生共鳴和義憤，最終將小的個人問題轉化為大的公共問題。

就地方政府而言，并非對所有輿情事件都會采取“化小”方式，是否進行“化小”主要基于對“鬧大”程度的定性和對發展趨勢的判斷，即事件發展在客觀上是否已達到“鬧大”的標準、涉事民眾在主觀上是否有繼續“鬧大”的企圖、網絡輿情在未來是否有進一步惡化的可能。如果地方政府認為輿情事件已達到或可能會達到相應“檔次”，則會采取“化小”方式進行處理。因此，“化小”是“鬧大”的繼生概念，它的產生不是地方政府隨意處置的結果，而是經過考量后的理性選擇。

四、“鬧大”與“化小”的發展路線

（一）“鬧大”的發展路線。

如圖1 所示，“鬧大”主要圍繞問題展開。遭遇困境的民眾需要政府迅速解決問題，但常因官員的不作為、慢作為和政府部門間的推諉、扯皮而久拖不決，造成問題解決遲滯甚至擱置。在此情況下，某些民眾會通過“鬧大”的方式影響或營造社會輿論，制造輿情，通過輿論對本級和上級政府施壓。民眾之所以很少求助于同級的其他機關，是因為地方上較為普遍地存在著行政權力集中甚至一家獨大的現象，同級其他部門的監督作用有限，相比之下，上級的影響和鉗制力更為突出。因此，輿論的主要影響方向不再是本級政府，而是上級政府，甚至中央。“鬧大”的基本邏輯是：鬧得越大，傳播范圍越廣，輿論關注度越高，社會影響越強，則越容易引起上級重視。上級在了解相關情況后，一般會從大局出發，指示下級政府解決民眾所反映的問題。總體而言，“網絡鬧大”的路徑相對簡單、快捷，成本低廉，且效果比傳統途徑更為明顯，這就是民眾為何如此青睞“網絡鬧大”的主要原因。

（二）“化小”的發展路線。

圖1 “鬧大”路線圖

圖2 “化小”路線圖

圖3 “鬧大”與“化小”的博弈關系模型

如果說“鬧大”是為解決問題，那么“化小”則包含了對諸多因素的綜合考量（如圖2所示）。“大事化小，小事化了”表明地方政府對大事不是“化了”，而是“化小”，即使迫于上級壓力，地方政府一般也不會全力以赴解決所有問題，而是對影響越大的問題越傾向于采取“化小”策略。“化小”一般通過兩種方式實現：部分解決和利益解決。部分解決是常規方式但并非常用方式，因為政務網絡輿情的疊加成本很低、復發可能性很大，部分解決雖然能夠暫緩壓力，但也會提高民眾的期望值，容易使之“得寸進尺”，對政府造成更大壓力，甚至構成更大的風險。因此，在實踐中下級政府往往另辟蹊徑，不是尋求解決問題，而是通過“花錢買平安”的方式，用利益輸出的方式直接“搞定”民眾，從而斷絕輿情來源，迅速緩解輿論壓力，以應付上級監督，保證自身官位安全。與以問題為中心的“鬧大”不同，“化小”的核心不在于問題而在于輿論。當遭遇“網絡鬧大”時，地方政府的第一反應往往不是解決問題而是限制網絡輿論。然而，由于網絡時代的社會輿論自由度空前提高，政府的輿論“把關”能力嚴重下降，地方政府特別是基層政府在難以通過控制網絡輿論實現“化小”的情況下，往往會使出“釜底抽薪”招數，通過擺平“鬧大”民眾來斷絕信源、平息輿論，給上級一個交代，而上級一旦感受不到輿論壓力，自然就不會繼續督促，從而使問題成功“化小”。

（三）“鬧大”與“化小”的博弈關系模型。

“鬧大”和“化小”是相對應的行動策略。任劍濤認為：“事件自身的演變總是由小及大，而處理事件的思路總是大事化小、小事化了，這正好是相互對峙的。”[27](p67)“鬧大”與“化小”之所以發生交集和博弈，主要是因為二者具有共同的政治基礎和心理基礎——維穩（如圖3所示）。在我國這樣一個治理環境異常復雜的大國里，穩定無疑是第一位的“政治正確”和最明智的“政治選擇”。維護穩定和諧的政治局面是政府自上而下的基本追求，而且政府和官員的級別越高，則越傾向于從政治角度考慮問題，對穩定的重視程度也越高。

民眾的“鬧大”策略在一定程度上利用了官方的“求穩”心理，通過制造“不穩”的方式挑動有關部門的敏感神經，增加維穩壓力。上級的不安會通過指示、批示等明示方式和官媒報道、專家宣講等暗示方式向下傳達，對下級造成壓力。當然，民眾要獲得“鬧大”效果也非易事，必須通過較為夸張的抗爭劇目引發網絡輿論的關注和共鳴，達到足以吸引上級注意力的程度。上級注意力的稀缺性決定了只有鬧得足夠大，才能引起充分重視。

地方政府的“化小”是應對民眾“鬧大”的策略性行為。在客觀上，“化小”往往是被迫的選擇，因為轉型期諸多問題的解決難度較大，甚至具有“不可治理性”，所以能否解決往往并不以地方政府的主觀意志為轉移。在主觀上，在與“鬧大”的長期斗爭中，地方政府和官員積累了“豐富”的斗爭經驗和一套“行之有效”的應對策略。在“鬧大”日趨常態化、專業化、群體化的情況下，特別是在“職業鬧家”產生后，地方政府的治理策略也由費心勞神但效果欠佳地解決問題逐漸轉變為“短平快”的息事寧人。于是，政務網絡輿情的回應思路就由“解決事”轉變為“擺平事”，進一步強化了只要“不出事”就是“沒有事”的維穩思維，甚至產生了“有人鬧才去管，沒人鬧就不用管”的“等鬧”心態。

五、“鬧大”與“化小”博弈過程的理論闡釋

一般而言，完整的博弈過程包含局中人、行動、信息、策略、收益、均衡和結果等要素，其中局中人、策略和收益是最基本要素。在“鬧大”與“化小”的政民博弈行動中，涉事民眾、網民、下級政府、媒體、上級政府共同組成了“局中人”集合，其核心對話者為民眾和地方政府；博弈信息來自輿情和壓力的發展狀況以及各方的研判結果；博弈策略為“鬧大”與“化小”；博弈收益為解決問題和維護穩定；“均衡”則指通過博弈實現各方均可接受的效用最大化狀態；博弈的最終結果實質上是多方“利益均衡”的產物。

從博弈類型來看，政務網絡輿情的地方政府回應屬于動態博弈，因為博弈參與者的行動有先后之分，后行動者可以根據先行動者的行為決定如何行動。從行政實踐看，“化小”作為一種特殊的政府回應方式屬于較為典型的動態博弈行為，政府的優越感和回應的被動性使其一般作為后行動者，可以在觀察和研判先行動者（民眾等其他主體）的行動之后再做出選擇。當然，實際的博弈過程往往并非如此簡單，動態博弈只能說明博弈的順序性，而博弈各方最終能否達成具有約束力的協議，接受彼此都能接受的結果則取決于多重博弈中的合作程度。與“囚徒困境”以及“公地悲劇”等非合作博弈不同，合作博弈是指參與者從自身利益出發與其他參與者進行談判并最終達成協議或形成聯盟的博弈類型，其結果需對各方均有益處才能實現博弈均衡從而中止博弈。[28](p72)非常吊詭的是，借助政務網絡輿情實施的“鬧大”作為一種社會抗爭行為，本應是政民間的對抗性博弈，但民眾要解決問題又必須與地方政府和官員達成妥協或和解，因此，“鬧大”和“化小”雖然在形式上是對抗博弈，但實質上是動態的合作博弈。[29](p15)一方面，博弈各方具有共同目標，即通過政府回應維護穩定；另一方面，各方又會基于各自利益和需求，根據對方的反應做出相應選擇。

在政民博弈中，雖然民眾可以通過網絡輿情先發制人，但政府由于先天優勢明顯，仍能主導博弈策略和行動。民眾雖然是輿情議題的提出者，但在博弈過程中只能充當政府合作或不合作博弈的追隨者。首先，地方政府根據民眾反饋的信息做出合作或不合作的行動選擇（即決定是否解決問題），民眾則做出應對行動（即決定是否鬧大）；然后，政府根據民眾的行動（鬧大程度）及產生的影響（輿情狀態和上級關注程度）調整自身的行動（即決定是否化小）；民眾再根據政府的策略變化考慮合作與不合作（即決定是否繼續鬧大）。如果雙方能夠在收益方面實現均衡和達成共識，則博弈暫告一段落；一旦這種利益均衡被打破，則博弈重新開始。如此，形成了一個圍繞利益的復雜的多重博弈決策樹，其基本結構如圖4所示。

圖4 圍繞利益和需求的多重博弈決策樹

（一）公眾與地方政府的博弈：如何吸引政府注意力。

政民博弈的根源在于當前社會治理的主要矛盾，即日益增長的社會治理任務與有限的政府治理能力之間的矛盾。轉型期我國社會矛盾日益突出，民眾作為弱者需要名義上的強者即地方政府解決問題，即傳統的“找青天為民做主”，這既是面對生活困境的無奈之舉，也是幾千年集權觀念和清官政治作祟的結果。國人自古就有“父母官”意識，雖然“為民父母”一般被認為是官員的職業意識和職業道德，強調官員應有責任感、使命感和擔當感，但實際上真正擁有“父母”意識的往往不是官員，而是民眾，有事找“父母”，已成為根深蒂固的底層社會思維。然而，由于作為“父母”的官員和地方政府的精力和能力均有限，難以兼顧如此多的“子民”，于是“會哭的孩子有奶吃”便成為個體從群體中“脫穎而出”的“明智”選擇。從傳播學角度看，“愛哭”和“會哭”是兩個概念，“愛哭”只是一種偏好或傾向，而“會哭”則說明哭是有技巧的，“會不會”比“愛不愛”更能影響傳播效果。首先，“會哭”體現為傳播方向的正確選擇，即哭給誰聽。顯然，哭給下級政府聽往往效果欠佳，因為愛哭的人實在太多，官員們早已習以為常，只有哭給上級政府甚至中央政府聽才是最有效的，即哭給父母的父母。在某種程度上，“隔代親”的傳統倫理規律似乎也適用于政府管理領域，具體體現為上級政府的“愛民如子”和民眾對政府信任判若云泥的差序格局。[30](p101)其次，“會哭”體現為傳播策略的合理選擇，即如何讓哭聲更容易被上級聽到，關鍵在于如何通過策劃以“聳動官府，達于天聽”，引起上級的充分重視。再次，“會哭”體現為傳播手段的有效選擇，即通過何種途徑更易吸引上級有限的注意力。從實際效果看，上訪和網絡曝光無疑是最優選擇。由于上訪的成本較高且容易受到嚴密監控，網絡曝光逐漸成為第一選擇，于是才有了“信訪不信法”，“上訪不如上網”的說法。

（二）公眾與輿論的博弈：如何吸引輿論注意力。

雖然只有鬧大才能引起上級政府的注意，網絡輿論也為“哭鬧”提供了最佳傳聲筒和放大器，但是因為“鬧”的意義并不能自動呈現和自我完善，難以形成具有合理內核和“爆破力”的輿情訴求，所以在“鬧”與輿論之間還需要進行必要的內容建構和意義提升，需要有大量的其他主體比如傳統媒體、自媒體、網絡意見領袖、普通網民進行參與和解讀，從“鬧”中挖掘出具有普遍意義和較高傳播價值的輿論內涵，[31](p5)從而形成具有社會意義的抗爭目標和價值取向，至此，分散的輿論才有可能發展為集聚的輿情。當然，傳統媒體和網絡媒體出于新聞價值和自身利益的考慮，一般不會主動關注私人性問題。因此，民眾要引起媒體的關注就必須“鬧大”，使私人問題轉變為社會普遍關注和具有新聞價值的社會問題，從而吸引媒體眼球，進而吸引更多人的注意，故而夸張的、極端的“抗爭劇目”就成為慣用手段或伎倆。當然，隨著愛鬧的人越來越多，“鬧大”的手法也需要不斷翻新甚至創新，以便產生更強的表現力、吸引力和震撼力，防止政府、媒體和網民對“抗爭劇目”產生“審美疲勞”。

（三）網絡輿論與上級政府的博弈：如何防止輿論動員。

“鬧大”往往體現為較激烈的抗爭行為，從維穩角度看，激烈抗爭本身就是嚴重的社會問題，更遑論附帶網絡輿情的激烈抗爭。在上級注意力有限的情況下，抗爭形式往往比抗爭內容更重要，就像“哭的聲大”比“哭的有內容”更重要。在網絡時代，網民的廣泛參與極大地縮短了輿論發酵的周期，哭聲變大的速度也越來越快，從而使“鬧大”顯得更為頻繁和激烈。同時，網絡參與的匿名性和隨意性，極易導致輿論建構的導向出現問題，甚至發生議題跑偏和意見極化。偏激輿論往往會引導公眾進行“終極歸因”，將社會問題歸咎于政治問題，形成“邊緣和外圍指向中央的運動圖式”，[32](p42)從而引發社會動員，影響黨和政府的執政合法性。網絡輿論的“強社會動員”作用與“穩定壓倒一切”的政治思維導致防范和控制輿論動員必然成為各級政府的工作重點，上級政府對“網絡鬧大”的干預實際上是對維穩與輿論動員關系進行調諧的手段和產物，至于能否解決問題并不是其最關注的內容。

（四）下級政府與上級政府的博弈：如何應對上級壓力。

在現行體制下，上級掌握著下級的生存資源和發展命脈，財政撥款、職務晉升、行政問責等都是行之有效的威懾途徑和干預手段。為使上級滿意，下級必須針對“鬧大”采取某些應對措施，緩解上級施加的壓力。然而，解決問題并非易事，因此，在回應實踐中，下級在治理能力與上級壓力的雙重約束下，會采取某些能夠“擺平”麻煩的行動，只要能夠減輕或平息輿情，達到能夠應付上級的程度即可。上級由于精力有限不可能長期過問和仔細審核問題回應的細節，甚至并不關心解決過程，只注重處理效果，因此，上下級之間的信息不對稱和關注點差異為下級采取策略性行動提供了足夠的活動空間。在網絡時代，上級更注重網絡輿情熱度等顯在、泛在、宏觀的治理指標，對問題處理效果的考察也在一定程度上轉化為對輿情緩解程度的考量，在客觀上，對下級政府起到了一定的負面導向作用。

（五）下級政府與涉事民眾的博弈：“雙弱”格局下如何實現妥協與合作。

在某種意義上，下級政府與公眾都是弱者，民眾在社會中處于弱勢地位，而下級政府則在政治系統中處于弱勢地位，從而形成“雙弱”格局。在民眾通過“網絡鬧大”取得上級關注之后，雙方已經處于基本平等的對話地位，且皆有迅速了結問題的意愿，這為雙方在博弈中達成均衡性協議或進行有限性妥協奠定了心理基礎。從社會基礎看，在市場機制嵌入社會之后，市場交易原則也隨之嵌入并形塑了一種特殊的以利益交換為特征的社會關系，其中也包含部分治理關系。從“鬧大”民眾的動機看，他們的經濟訴求遠大于政治訴求，其抗爭性質多屬于經濟性抗爭而非政治性抗爭。當民眾對下級政府失去信心和耐心之后，一般會退而求其次，不再執著于解決問題，而是希望通過獲得補償彌補自己的損失。在這種情況下，下級政府在輿論和上級的雙重壓力下會做出迎合性、功利性、策略性選擇，通過利益補償使民眾不再“鬧”。因此，博弈的結果就是圍繞著利益補償或官員處置，形成各方都能夠接受的方案或約定。此時，解決問題反而成為次要甚至不合時宜的目標。在一些經濟較為發達但社會矛盾相對嚴重的地區，較強的財政支出能力和相對較弱的社會治理能力使政府更愿意通過錢或其他交易物解決問題。因此，下級政府與“鬧大”民眾之間的博弈雖然在形式上是對抗博弈，但實質上是基于討價還價的合作博弈，抗爭最終演化為交易。“鬧大”的發展邏輯也由“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”轉變為“大鬧多給錢、小鬧少給錢、不鬧不給錢”的“哭→奶”邏輯。從負面作用看，這種合作博弈逐漸成為官民“合謀”侵吞公共資產，侵害公共利益的工具，這在地方政府應對某些“職業鬧家”“網絡釘子戶”的行動中表現得尤為明顯。

如果民眾屬意于通過“鬧大”解決問題，那么官方就可能通過“化小”進行應對，如此循環往復，形成一個“鬧大→化小→再鬧大→再化小”的閉合性“怪圈”。首先，問題沒有真正解決，只是被暫時壓住、捂住，由形式上的久拖不決，變為實質上的不拖亦不決。其次，地方政府會因經常性“化小”形成不良的行政作風和工作習慣，對上應付，對下敷衍；再次，“化小”也會營造不良的社會政治文化，導致不良民眾爭相效尤，滋生更多“職業鬧家”，導致維穩經費居高不下，而網絡輿情仍舊此伏彼起；最后，由于問題沒有徹底解決，當“擺平”資源用罄后，“鬧大”將會重新開始，政務網絡輿情又要爆發了。

總之，“鬧大”與“化小”的博弈關系既能部分解釋為什么公眾參與越來越頻繁、政府回應越來越積極，但許多社會問題仍懸而不決，也能解釋為什么政務網絡輿情難以根治，經常周期性爆發。從涉事民眾角度看，底層民眾的“鬧大”實際上是一種“自力救濟”，寄希望于通過引發網絡輿論關注，進而吸引上級注意。從網絡輿情角度看，網絡輿論壓力具有較強的社會動員作用，網絡輿情危機可能會形成政府的合法性危機。從下級政府角度看，在轉型期，政府的社會治理能力難以適應日益增長的社會治理需求，權能有限性和社會問題的不可治理性成為限制下級政府治理效果提升的主要因素。從上級政府角度看，上級會從大局出發考慮問題，維護政治和社會穩定是其根本訴求，但由于上下級之間的權責不對等和信息不對稱，上級政府即使認真過問，但仍為下級保留了較大的自由裁量空間。在上述因素的綜合作用下，面對政務網絡輿情，下級政府陷入了沒有能力解決卻一定要盡快解決的窘境，只能采取與民眾協商或妥協的方式，通過其他途徑給予民眾補償，暫時平息輿情；民眾會退而求其次接受政府的補償，但在補償用盡后又會繼續“鬧大”。久而久之，導致政務網絡輿情回應陷入“鬧大”與“化小”的博弈怪圈，形成惡性循環。

因此，在“鬧大”與“化小”的官民博弈邏輯中，沒有真正的贏家，受損的不僅是民眾權益、公共利益，還有政府的公信力。長此以往，社會問題會不斷累積，公眾對政府的信任度會不斷降低，下級對上級的敷衍和弄虛作假會更加嚴重，上級對下級和社會的實際把控能力會逐漸下降，導致整個社會治理系統陷入運行紊亂和控制無力的局面，從而外化為政務網絡輿情的更頻繁爆發。“鬧大”與“化小”集中反映了地方政府回應中存在的問題，也為我國進一步完善社會治理提供了方向。在政府回應中，只有理順政府上下級、官員與民眾、政府與民眾、政府與網絡輿論、個人與社會、穩定與發展的關系，民眾的網絡抗爭與地方政府的政務網絡輿情回應才能走出“鬧大”與“化小”的循環怪圈。