農村工業化進程中的土地開發模式研究
——佛山順德區與蘇州相城區的比較

林輝煌

（華南理工大學 公共政策研究院，廣東 廣州510640）

一、研究背景與問題的提出

改革開放以來，中國農村在方方面面都發生了劇烈的變革，其中至關重要的一項變革是農村工業化。雖然各地農村的工業化進度和深度不同，但是都對農民的生活生產造成深遠影響，尤其是在收入結構層面，務工收入占農民家庭收入的比重越來越大。根據國家統計局最新發布的數據，2020年農民人均可支配收入為17131元，其中工資性收入（即務工收入）為6974元，經營凈收入（主要為務農收入）為6077 元，財產凈收入為419 元，轉移凈收入為3661元。[1]可見，當前農村家庭收入中，務農和務工是最主要的收入來源，且務工收入的比重已經超過務農收入。本質上講，農村工業化是土地開發模式的變革，亦即由原來的農業生產轉變為工業生產。大致來說，可以將農村土地開發模式分為兩種，一種是“征地模式”，一種是“租地模式”。“征地模式”是指通過政府的土地征收行為，將集體所有的農用地轉為國有的非農用地；“租地模式”是指集體通過租賃的方式將農用地直接轉為非農用地，同時保留土地的集體屬性。

關于土地開發模式，既有研究更多地關注不同模式的經濟社會后果。賀雪峰認為珠三角農村在工業化的過程中就形成了農民對土地租金以及房租的依賴；[2](p59-65)劉超認為隨著珠三角農村集體資產規模的迅速擴大，出現了農村基層爭權奪利、身份競爭和利益分配糾紛、權利差異與公共服務不均等問題，農村基層社會矛盾和糾紛不斷加劇；[3](p66-72)袁奇峰等人認為地方政府通過征地城市化推動經濟發展，造成農民與地方政府的種種對立和不信任，城鄉關系日益緊張；[4](p64-73)耿羽認為在征地和拆遷中經常出現“征遷公司”，借此與地方政府分享征遷的利益，損害群眾的權益。[5](p72)另外一些研究主要關注如何確定理想的土地開發模式從而實現更好的土地增值收益分配，主要有三類主張：一是“土地增值收益歸公論”，主張將土地自然增值全部或基本收歸國家所有；[6](p120)[7](p49-57)二是“土地增值收益歸私論”，認為必須按照市場價格標準對農地所有者予以全額補償；[8][9](p3-7)三是“土地增值共享論”，主張將土地農轉非之后的自然增值優先用于對失地農民進行充分補償，使其生活達到當地“小康市民”的水平，而且毫無后顧之憂，然后將剩余部分收歸國有。[10](p27-29)[11]至于這些不同土地開發模式的生成機制，則很少有人關注。實際上，不了解土地開發模式的生成機制，就難以客觀評估其經濟社會后果，更難以有效確定何為理想的土地開發模式或土地增值收益分配方案。

根據2004年修訂的《土地管理法》規定，所有的農用地非農化開發都必須經過土地征收的程序，按理應當只有“征地模式”，為什么會出現“租地模式”呢？事實上，中國各地農村的工業化進度差別很大，東部地區在1980 年代初期已經出現工業化浪潮，國家的《土地管理法》（1986 年）還沒有出臺，因此東部地區自發形成了不同的土地開發模式。我國現行土地制度建立的基礎是1986年出臺的《土地管理法》，1998 年《土地管理法》經過大幅度修改形成我國土地制度的基本框架，2004年以后中央再次修訂《土地管理法》并開始嚴格執行，之前相對寬松的地方政府或農村集體將農地用作建設的自由空間越來越小。2008年前后，國家采取了最嚴格的土地管理方式，未經國家批準以及沒有建設用地指標，嚴禁出現農地非農使用。

從調研經驗來看，蘇南地區主要采用“征地模式”（雖然早期也出現了“租地模式”），而珠三角地區主要采用“租地模式”。[12](p36-52)為什么會有這種區別呢？一個主要的解釋是因為兩地的初始產業形態不同，珠三角的工業化主要受外資主導的“三來一補產業”的影響，這些資本只要從村集體那里租到土地，蓋起簡易廠房即可開展生產，原料地和銷售地主要都在境外，很自然就形成了“租地模式”；而蘇南地區的工業化主要受本地鄉鎮企業的影響，鄉鎮企業由地方政府主導，更傾向于采用“征地模式”來獲得“干凈”的土地。[13](p21-30)這種產業解釋頗有道理，但是并不充分。

珠三角并非鐵板一塊，受“三來一補產業”影響比較劇烈的是早期的深圳和東莞，而在佛山順德，二十世紀八九十年代的初始產業主要是鄉鎮企業，與蘇南地區差不多。但是，在土地開發模式方面，順德卻發展出“征地模式”和“租地模式”并行的情況，與蘇南的模式存在很大的區別。可見，初始產業形態只能解釋一半，另一半的解釋，本文認為應當在社會層面去找。在農村工業化進程中，土地開發的經濟價值逐漸被資本、政府和社會所認識和爭奪。[14](p69-76)換言之，土地開發模式的形成，是產業因素和社會因素共同促成的。

亞當·斯密在《國富論》中論證“市場是調整經濟行為的無形的手”之前，已經撰寫了《道德情操論》，闡述了道德這一社會要素對于個體行為的指引作用。[15][16]波蘭尼則明確提出了“嵌入”概念，他認為在市場社會之前，經濟扎根于社會關系中，而在市場社會之后，社會關系則嵌入經濟中；波蘭尼還提出了“社會對于市場的反向運動”，認為社會的自我保護機制將在很大程度上重塑市場的走向。[17](p112-188)格蘭諾維特將“嵌入”理論推向新的高峰，他用“嵌入性”來指經濟行動必須被看作嵌入在社會關系持續的社會結構中，社會關系和社會網絡很大程度上會調節或改變市場經濟行為。[18](p3-11)在此之后，探討經濟行為、經濟發展中的社會要素（比如社會結構、社會流動、文化等）成為一個流行性的話題，但是與傳統的“嵌入”理論相比，則缺少對社會結構基礎比如家庭、種族、宗教和社區等關注。[19](p3-18)

在農村工業化的進程中，土地開發是一項典型的經濟變遷行為。本文將嘗試解釋地方社會結構基礎對于蘇州相城區和佛山順德區土地開發模式的形塑機制。本文的經驗材料主要來源于作者及所在團隊在珠三角和蘇南地區的農村調研。①2017年3月20日—24日，本人與桂華（現為武漢大學社會學院教授）、徐嘉鴻（武漢大學馬克思主義學院講師）、朱戰輝（華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生）、張歡（中山大學哲學系博士生）、褚明浩（華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生）、劉錦琦（華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生）、史源淵（華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生）等8人在東莞市虎門鎮、高埗鎮開展了為期5天的田野調研，調研主題為“珠三角農村的社會結構、基層治理與土地開發”。2018年7月6日至23日，本人與耿羽（福建省社會科學院副研究員）、歐陽肅通（華中科技大學社會學院副教授）、雷望紅（現為中南大學公共管理學院講師）、孫敏（現為湖南師范大學歷史文化學院講師）、黃佳鵬（現為南昌大學公共管理學院講師）、楊海燕（華南理工大學公共政策研究院研究助理）、李芳芳（廈門大學馬克思主義學院博士生）、夏巾幗（中山大學政務學院博士生）、羅茜（華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生）、陳忠杰（中山大學政務學院博士生）等11人，在佛山市順德區開展了為期18天的田野調研，調研主題為“珠三角農村的社會結構、基層治理與土地開發”。2018年11月12日至17日，本人與耿羽（福建省社會科學院副研究員）、劉向東（蘇州大學政治與公共管理學院講師）、劉成良（蘇州大學政治與公共管理學院講師）、褚明浩（華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生）、王秋月（華中科技大學法學院博士生）、崔盼盼（武漢大學社會學院博士生）、劉錦琦（華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生）等8人，在蘇州市相城區開展了為期6天的田野調研，調研主題為“長三角農村的社會結構、基層治理與土地開發”。2019年1月3日至18日，本人與吳秋菊（華南理工大學公共管理學院講師）、褚明浩（華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生）、張歡（中山大學哲學系博士生）、邱麗（中山大學哲學系博士生）等5人，在佛山市順德區開展了為期16天的田野調研，調研主題為“珠三角農村的社會結構、基層治理與土地開發”。這幾次的調研主要采取半結構化訪談的形式進行，調研對象包括政府部門領導、村組干部、企業家、宗族領袖、普通村民等。調研結束后，調研小組對訪談內容進行了逐字稿的整理和分析。文章接下來將依次討論作為初始產業形態的鄉鎮企業，土地開發模式的社會形塑，土地開發模式的利弊分析，最后則是結論部分。

二、作為初始產業形態的鄉鎮企業

根據既有的研究，初始產業形態在很大程度上影響了農村土地開發模式。因此，為了研究社會結構基礎對于農村土地開發模式的形塑機制，理想的情況是找到初始產業形態相同而社會結構基礎不同的區域進行比較分析。從田野經驗來看，蘇南地區的相城區和珠三角的順德區正是理想的比較對象。這兩個地區在1980—1990 年代的主導產業形態都是鄉鎮企業，而它們的社會結構基礎又有很大的不同。從結果來看，兩個地方的土地開發模式確實不同，因此，社會結構與經濟行為的“嵌入”關系就可以在此基礎上展開討論。

實際上，在1980—1990 年代的中國鄉村，鄉鎮企業是一種非常普遍的經濟形態，它的前身是人民公社時期的社隊企業。可以認為，鄉鎮企業本質上集合了傳統的制度文化資源、集體化運動的遺產和改革開放提供的新的制度空間，是一種獨特的經濟組織形態。1984 年全國鄉鎮企業的數量從上一年的134.64 萬戶猛增到606.52 萬戶，至1980 年代末，鄉鎮企業在國民生產總值的占比奇跡般地達到了三分之一。至1992年，鄉鎮企業的營業收入比上一年增長了48.82%，固定資產增長了28.11%，流動資產增長了29.27%，稅金增長了44.39%；而1993年在1992 年的基礎上又上了一個臺階，營業收入、固定資產、流動資產和稅金分別增長82.88%、57.66%、84.08%和74.88%。[20](p1-32)

作為一種以勞動密集型為主要特征的經濟形態，鄉鎮企業的發展對中國的工業化轉型具有至關重要的意義。有學者研究了發達國家的工業化規律，發現它們的工業革命都經歷了一個“胚胎發育”的關鍵階段，即工業革命之前的鄉村工業化階段。在歐洲，這個階段花了幾百年的時間完成，而在中國則通過一二十年的鄉鎮企業大發展得以實現：遍布中國城鄉各地的勞動密集型工廠大量出現，農民工開始大規模流動，鄉鎮企業以規模化方式、廉價勞動力生產和出口大批量日常消費品，以滿足國內和國際市場的需求，為第二輪工業革命培育了良好的生產力和國內外市場。[21](p217-219)

需要指出的是，鄉鎮企業的形態非常多樣，既有鄉鎮政府開辦的企業，也有很多是村辦集體企業，甚至也有掛靠在集體名下的戶辦企業、聯戶辦企業。例如，浙江省的鄉鎮企業主要就是戶辦企業和聯戶辦企業，而珠三角東莞市的鄉鎮企業則以外資開辦的“三來一補產業”為主。相對來說，蘇南地區和順德地區的鄉鎮企業具有更明顯的“鄉鎮”屬性，尤其是那些規模較大的企業，基本都是鄉鎮政府舉辦的。

從全國的知名度來看，蘇南地區的鄉鎮企業更具影響力，甚至在很大程度上，講蘇南模式就是在講鄉鎮企業。早在1970年代，蘇南地區就利用鄰近當時中國最大工業城市——上海的便利，為上海工業提供配套的各種部件加工。蘇南鄉村利用上海大工業所淘汰的機床和上海“星期天工程師”①1980年代初期，江浙一帶鄉鎮企業從起步到大發展，遇到許多困難，特別是技術缺乏，到上海等大城市的工廠、科研院校求支援。當時一周休一天，只有星期天是休息日，鄉鎮企業就想方設法，利用星期天把大城市的工程師請到廠里，幫助廠里解決一些技術上的難題，然后星期一早晨又回到原單位準時上班。當時人們就把他們叫做“星期天工程師”。的技術，在很短時間即形成巨大的工業生產能力。雖然鄉鎮企業從一開始就表現出多元化的所有制形態，但是鄉鎮和村集體所有的企業仍然是蘇南鄉鎮企業的主體；1985年鄉村兩級企業的職工人數占鄉鎮企業職工總數的91 %，總產值占95 %，利稅占92%。[22](p68)直到1990年代初期，蘇南地區大多數的鄉鎮企業仍然直接由鄉鎮、村集體所有和經營，鄉鎮的主要干部直接擔任鄉鎮企業的董事長之職，村主任和村支書的主要職責則是經營村級所有的企業。[23](p48-57)

與蘇南地區類似，順德在人民公社時期已經擁有比較發達的社隊企業。從1975 年至1978 年，順德的社隊企業由1238 間、職工4.27 萬人發展至1621 間、7.84 萬 人；產 值 由1.9983 億 元 發 展 至4.5307億元，占順德工業總量的比重由37.37%發展至55.05%。進入1980 年代之后，順德的社隊企業獲得迅猛發展。1983 年社隊工業總產值占整個農村工農業總產值的比重從1980 年的55.8%上升至66.4%，約有50%的勞動力共十多萬人轉移到工、副、商業領域上來。為了拓寬干部的視野，1984 年10月由歐廣源（順德縣委書記）帶隊，一行37人，到蘇南等10個縣、市考察發展經濟的情況。考察結束后，歐廣源在總結講話中指出：順德必須學習蘇南經驗，推動工業經濟的發展。到1985 年，順德共有鄉鎮工業企業3779家，從業人員11.26萬人，總產值22.89 億元，占全縣工業產值的67.57%。②數據來源于中共佛山市順德區委黨史研究室提供的內部資料。可以認為，1980 年代順德令人矚目的工業化成就，在很大程度上是由縣、鎮兩級政府推動的，公有制企業占90%以上，其中主要是鄉鎮企業。1990 年，順德工業總產值中集體所有制占80%，其中鎮辦企業占集體所有制的90%以上。[23](p95)1991年，農業部評選全國十大鄉鎮企業，廣東省占5家，全部在順德。

綜上可見，順德和蘇南地區一樣，在1980 年代就形成了以鄉鎮企業為主導的初始產業形態，為兩地后續的經濟發展打下了相似的烙印。從土地開發的角度來看，以鄉鎮企業為主導的初始產業形態對征地模式具有更大的偏好。一方面，鄉鎮企業的發展是由地方政府主導的，[24](p84-94)政府更有動力通過將農村集體土地轉化為國有土地來發展產業，使得土地產權更為純粹，既能避免多個產權主體之間的協商成本，而且有利于企業經營者充分行使土地權利，包括抵押、租賃等，從而推動產業的發展壯大；另一方面，政府也有能力為鄉鎮企業提供國有土地，特別是在土地價格還不算太高的1980—1990年代，農民普遍愿意將土地交給政府。

在相城區，工業產業主要都是在政府的工業園區，政府通過土地征收，建立工業園區，然后再引入企業。在農村工業化的進程中，“征地模式”是其主要的土地開發模式。只要政府有征地需求，農民都愿意配合。一方面農民可以獲得更多非農就業的機會，另一方面也能夠得到充分的失地養老保障。

在順德區，政府主導的鄉鎮企業也是當地產業發展的底色。因此，在土地開發模式層面，對“征地模式”也有內在的訴求。由于在地緣經濟上距離香港較遠，順德很難像深圳、東莞一樣獲得大量的外資來發展“三來一補產業”，因此不可能以此為基礎形成廣泛的“地租經濟”。相反，順德通過發展鄉鎮企業在珠三角塑造了獨特的產業發展形態和土地開發模式。通過田野調查，我們發現即使在順德的核心區，比如容桂，很多村莊在1980 年代都沒有三來一補產業，甚至都沒有什么工廠，村里到處是魚塘、甘蔗田，只有公社和大隊有一些比較大的鄉鎮企業。①順德區容桂街道Z社區S股份社理事長Z先生訪談筆記，2018年7月21日。政府要征地辦工廠，農民都樂于支持，因為種田既辛苦，收入又低，征地之后可以減輕稅費負擔，還可以去工廠上班。下面是容桂街道土地發展中心的一位負責同志跟我們講述當時的征地情形：

80、90年代征地很容易，那時候土地價值不高，整個農村都是一片汪洋、魚塘、種菜什么的。那時候種地很辛苦的，我們要三包土地，包上繳、包分配、包計劃任務。土地越多，任務越重，農民很喜歡我們去征地。征地后就減任務，可以減輕負擔。農民說過來征地啊，我們說只有幾千塊一畝，他們說不要緊啊，不給錢都行啊，把任務減去就行了。80年代就是這樣。政府會把征地任務下派給鎮街，鎮街自己也有征地的要求。確定要征地之后，我們就把管理區（后來改為村委會）的村主任書記叫上來，到政府開會，書記問有什么好事，我們說政府有任務，大概要你拿出多少地出來，要按時完成，書記說，行，回去馬上就做。我們把圖紙給他，大概畫個圈，說我就用這個地，那個時候沒有什么土規、控規那么嚴格的，沒有什么衛片。畫個圈，說一下我們的經濟補償是多少，村主任說不行啊，給了錢，我們農民沒事干，那個就麻煩了。我們就說，好，建了廠房，需要多少人去工廠干活，我們可以安置一下。同時減免稅賦負擔，幫忙修一些道路。我們會先給征地錢，當時每畝征地只要三五千元，你去征地，村民都說你不要走，拿著酒杯來敬你，感謝你。②順德區容桂街道土地發展中心C先生訪談筆記，2018年7月13日。

三、土地開發模式的社會嵌入

鄉鎮企業作為相城和順德共同的初始產業形態，形塑了當地政府對于“征地模式”的土地開發偏好。然而，這并不是故事的全部。順德在農村工業化的進程中除采用“征地模式”外，還采用了珠三角地區慣用的“租地模式”，而且有愈演愈烈之勢，相城區一開始也有“租地模式”，但是隨后就被放棄了。一方面是與蘇南共同的鄉鎮企業形態，另一方面則是缺少珠三角常見的三來一補產業形態，那么為什么順德會演化出日益強盛的“租地模式”，而相城則是不斷升級的“征地模式”？我們認為，這與地方的社會結構基礎緊密相關。換言之，土地開發模式的形成除經濟要素之外，更離不開社會要素的嵌入。

（一）村莊社會結構與農民地權觀念。

對中國的區域劃分，從經濟發展的角度出發，可以分為東部、中部、西部；從社會結構的角度出發，則可以分為華南地區、長江流域地區、華北地區等。一般來說，可以用宗族結構的大小和完整性來評估一個地區的社會結構，宗族結構越龐大（如單姓村、多村一姓），宗族結構越完整（如族譜清晰且持續更新、宗族活動密集、宗族規范有強約束力），則該地區的社會結構越具有團結性和向心力。[25](p108-129)調查發現，村莊社會結構對農民地權觀念的形成具有重要的影響。

作為村莊社會結構的基礎，宗族的發育程度及其治理功能與歷史上儒家士君子的遷徙息息相關。由于歷史上北方多戰亂，而每一次戰亂都會推動一部分儒家士君子家族向南遷移。因此，儒家文化以及宗族勢力的社會分布密度也完成了從北高南低到南高北低的重大轉變，而且越往南方，山林地勢越封閉，生態資源也越豐富，戰亂少而生活穩定，越有利于宗族的保存和發育。正因如此，錢塘江以南的中國尤其是廣東地區，儒家文化與地方宗族勢力保存的完整程度、發揮治理的作用，要遠大于蘇南所在的長江流域地區；甚至到1950年代的土改時期，廣東地區因為宗族勢力對土改運動的阻礙極大，導致其被北京批評為右傾保守，并冠以“地方主義”的政治標簽加以批判。[26](p37-48)而在蘇南地區，土改運動藉由強勢的黨政力量徹底摧毀了當地的宗族制度與宗法勢力，建立起強有力的集體公有制。[27](p147-154)

順德及其所在的珠三角地區，屬于典型的華南“團結型村莊”，其宗族勢力要遠遠強于相城及其所在的蘇南地區；換言之，順德農村具有強勢的基于血緣的宗族社會結構，而相城農村則缺少這樣的結構（見圖1）。順德農村作為“團結型村莊”，具有強大的村莊向心力，村民圍繞著宗族血緣結構形成抱團勢力，并通過以集體土地所有制為基礎的村委會、股份社為表達渠道，具有對內保護、對外抗爭的國家—社會觀念和集體行動能力。從這個意義來講，順德及其所在的珠三角農村村組集體實力往往表現為對抗國家干預的能力，而不是國家向下滲透的能力。[28](p8-13)與此相反，相城農村不具備強有力的地方社會結構，在與國家互動的過程中處于相對弱勢的地位，因而更容易形成對國家的認同和服從。

在不同的社會結構基礎之上，順德和相城發育出截然不同的地權觀念。在順德及整個珠三角地區，農民對于集體土地的觀念是：土地是集體的，因此是我們自己的。農民認為這些土地世世代代都是他們在耕種，是一種世代傳承的祖業。即使經歷了土地改革和分田到戶，國家從根本上改變了土地的屬性，但是在村民看來，國家把土地“分給”農民，那就是農民自己的土地，只是以村莊集體的方式進行分配而已。特別是在1990 年代中后期開始推行股權量化和固化的改革之后，集體土地愈加“私權化”，進一步強化了村民“土地屬于自己”的地權觀念。[12](p36-52)與此不同的是，相城區對于集體土地的觀念是：土地是集體的，因此是國家的。蘇南地區的集體組織屬于超越農民私人利益的“公”組織，國家權力進入“公”組織（例如征地行為），不會被農民排斥，集體組織與政府之間不存在隔閡。村干部作為集體組織的負責人，職業化程度比較高，其對國家認同遠高于對社會認同，村級組織無異于政府官僚體系的末段組織，他們是村莊社會治理的主要力量，也是政府進入村莊社會的主要媒介。蘇南農民對于土地并沒有太多“祖業”的想象，土地革命的歷史形塑了他們關于土地公有的地權觀念：即使是分田到戶，也不過是國家暫時將土地“借給”農民耕種而已，只要國家需要，隨時可以將土地收回去。

（二）村莊社會與地方政府的博弈。

在順德，大型鄉鎮企業在地方經濟發展中起主導作用，但是這些大企業需要大量的小企業和小作坊作為配套，為其提供零部件。這些小企業和小作坊就是以廉價的租金租用了村集體的土地或廠房進行生產，從而形成村級工業園區。另一方面，在1980—1990 年代，農村土地的價格很低，而農業稅費的負擔卻很重，因此農民也樂于讓政府來征地搞建設。實際上，在這個階段，相城農村也出現了類似的小企業和小作坊，它們同樣是租用村集體的土地或廠房進行生產。可以認為，這個階段出現的“租地模式”主要是因為產業發展配套的需求，以及當時的土地管理制度并未嚴厲禁止“以租代征”的土地開發模式。

然而，隨著農村工業化的發展，對于產業規模化的要求越來越高，因此政府的征地訴求（通過征地建工業園區）也越來越強烈。在這種情況下，建立在“租地模式”上的分散的小工廠顯然已經不適應產業規模化的需求，如何處置村集體既有的“租地模式”，就涉及村莊社會與地方政府的利益博弈。由于缺乏強有力的社會結構，以及對于“土地公有”“土地最終屬于國家”的地權觀念和對于國家法律政策的遵守，相城逐漸放棄了“租地模式”，尤其是在2004年實施第三次修訂的《土地管理法》之后，國家開始嚴禁以出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用農民集體所有土地進行非農業項目建設的行為，相城由此形成了統一的“征地模式”。相反，順德因為強有力的社會結構和社會認同，以及對于“土地屬于農民自己”的地權觀念，村集體始終沒有放棄“租地模式”，而是進行了土地股份制改革，強化了集體組織對土地開發的控制權。[3](p66-72)村集體不斷將集體土地非正規、合理不合法地租給外來老板，通過收取土地租金增加村集體利益，繼續維持“廉價土地—吸引資本—收取租金—再開發土地—繼續出租”的“租地模式”。[29](p511-521)例如，順德農村在1990 年代紛紛設立資產辦，主要負責租地給企業，收取租金和管理費；到2010 年，龍江鎮X 村的租金達到每畝每年一萬元，另外還有企業管理費每畝每年5000元。①順德區龍江鎮X村黨委委員LJZ訪談筆記，2019年11月3日。

圖1 江蘇省、廣東省各縣前20大姓氏在戶籍人口中的占比

因為整個珠三角存在大體量的“租地模式”以及由此形成龐大的村莊社會既得利益群體，導致工業化進程主要在鄉村兩級的治理框架之內展開，省、市政府試圖通過自上而下的產業升級政策將產業、稅收、土地開發的控制權上收，遭遇了基層的強烈抵制，[30](p45-53)甚至國家在土地管理的法律政策上最終做出了退讓，允許廣東通過以租代征的方式進行工業開發。2000 年順德出臺《順德市農用地轉用、征用和有償使用土地暫行規定》，2001年順德率先向國土資源部申請開展包括征地制度改革、集體土地轉國有和集體建設用地使用權流轉三方面改革試點，為“以租代征”的事實行為尋求合法性；2001 年10 月25 日，國土資源部和國務院法制辦正式批準順德作為農村集體土地管理制度改革試點，“以租代征”最終獲得中央的認可。2005年，廣東省在中央的授意下，在全省范圍內推廣順德土地流轉的經驗，出臺了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押在廣東正式合法化，打破了“非經政府征地，農村土地不得合法轉為非農用途”的國家既有規定。

可以認為，順德農村的工業化一開始就是“征地模式”和“租地模式”兩套體系并行存在。然而進入1990 年代后期，土地的開發價值越來越高，農民發現“征地模式”越來越不劃算。因為土地一旦被征收，就意味著“他們的”土地永久性喪失，而這些土地的價格正在迅猛上升。于是，農民進一步跟政府博弈，要求分享更多的土地增值收益。下面是容桂街道土地發展中心負責同志跟我們講述當時的情形：

80 年代我們征了地，修了路，90 年代后期問題就來了。農民認為土地是我們的，不是國家的，他知道是國家的，但什么是國家的呢，國家給了我用就等于是我的。現在你去征地，農民說土地是我的，我不給你就行了，要給你也行，談條件啊。主要是因為土地利益增加了，社會發展了，政府只能按照統一政策來征收，價格肯定跟農民心里的預期有差距。現在土地征收很困難，一個是產權觀念，認為是自己的，我們征地的時候跟農民說，土地是國家的，農民說不是，是我的，國家給了我就是我的，我在打天下的時候打回來了，分了，就是我的。我可以按照市場需求，通過股份社表決，用來建房子。他們用股份社表決的名義來綁架政策，他們凌駕于政策之上。②順德區容桂街道土地發展中心C先生訪談筆記，2018年7月13日。

（三）政府妥協與土地開發模式的形成。

1990年代后期，順德的鄉鎮企業已經完成民營化改造，正在步入一個新的高速發展時期，對于征地的需求也越來越大。因此，為了更快推進征地工作，順德政府只好向村莊社會妥協，采取“留地安置”的方法，即每向農民征一塊地，就返還給農民一定比例的土地供農民進行開發。通過考察順德“留地安置”政策的變遷，我們可以看到村莊社會力量在土地開發過程中的嵌入日益強化，社會與國家的博弈日益強烈。2001年開始，順德明確規定在征地過程中實行留地安置政策，分別按征（用）地量的10%和5%提留給村（包括村改居）、鎮（街道）集體經濟組織做發展留用地，留用地的用途根據征（使）用土地的用途確定。留地單位需要自行繳納稅費，然后在政府的協助下完成留用地的辦證。實際上，在順德出臺統一的留地安置政策之前，1990—1995年，作為核心區的容奇鎮、桂洲鎮已經開始試點留地安置，采取的是“征七留三”；至1996年，因為留地安置不符合國家政策，這個試點就被取消了。至2006 年，村集體要求更高比例的留地安置，最終達成的方案是，政府每征收10畝地，給村集體留置1.5畝地，村集體依然是在政府的協助下辦證，但是辦證費用改由政府出。現在，雖然還是留置1.5畝，但是政府需要將村集體留用地的證件手續辦好（領到不動產權證），村集體直接“坐享其成”即可。①順德區容桂街道土地發展中心C先生訪談筆記，2018年7月13日。

利用這些留用地，順德村集體的土地開發主要有三種形態。第一種形態是村集體未將留用地轉為國有土地，直接租賃（或者蓋了廠房再租賃），從而進行工業生產。第二種形態是村集體將留用地轉為國有土地，并出讓進行工業生產。村級工業園區主要就是在這兩種開發形態的基礎之上形成的，構成了順德整體產業生態的重要一環。第三種形態是村集體將留用地轉為國有土地，并出讓進行商住開發。這是近年來頗受村民歡迎的一種土地開發形態，因為商住用地的出讓價格極高，農民可以一次性獲得巨額收入。總體而言，受制于各種規劃限制和辦證成本，大量的留用地依然保持集體性質，并以“租地模式”的土地開發形態存在。正是從這個意義上講，順德因為強有力的社會結構以及在此基礎上形成的“土地是農民自己的”地權觀念，形塑了“租地模式”與“征地模式”并存的土地開發形態。

實際上，在順德，以“租地模式”為基礎的村級工業園區在工業用地層面一直占有一半以上的比例。1984—1991 年，順德的工業用地總規模為1405.20hm2，其中村級工業用地占68.28%；1992 年開始，順德開展了企業轉制、土地股份制等產權制度為核心的綜合改革，在此基礎上掀起了開發區建設熱潮，1992—1998 年，順德的國家級和鎮級工業區用地分別增加了124.29hm2和1073.44hm2，而村級工業用地面積則增加了4011.22hm2；至2001 年，順德鄉鎮企業基本完成轉制，形成一大批民營企業，為了配合美的等大企業的規模擴展需求，政府通過引入留地安置的措施進一步開展征地活動，推動大型企業在空間上向鎮區周邊、村不斷拓展，1999—2005 年，國家級、省級、區級、鎮級工業區的工業用地面積增加量非常明顯，分別增加了96.51hm2、183.47hm2、297.02hm2、1486.93hm2，鎮級工業區用地增量尤其顯著，出現了村、鎮兩級工業區齊頭并進發展的格局，2006年以后，隨著土地資源逐漸耗盡，順德新增的工業用地不斷減少。[29](p511-521)

新增工業用地減少的另外一個原因是，隨著土地價格的進一步攀升，農民要求分享更多的土地增值收益，使得政府的征地工作開展越來越難。而且，根據佛山市政府最新規定，2018 年之后的征地不再實行留地安置，導致農民更不愿意土地被征收。因此，在新一輪的土地開發中（尤其是三舊改造項目），出現了一種新的“租地模式”，即政府通過國資公司以一定年限將集體土地租賃過來，由國資公司直接投融資進行土地開發，租賃期間，政府向村集體繳納租金，租賃期滿，所有開發的物業返還給村集體。例如德龍工業區，就是順德的國資公司直接找村里租地，建廠房出租，給村民租金，30年后將所有物業歸還給集體。②順德區容桂街道村改辦W先生訪談筆記，2019年1月14日。由此可見，在順德農村及其所在的珠三角地區的工業化進程中，村集體始終掌握著集體建設用地，村莊社會深深嵌入其中并形塑了順德的土地開發（包括首次開發和再開發）形態。[4](p64-73)

反觀相城區，1990年代中后期完成鄉鎮企業改制之后，同樣面臨經濟快速發展和土地快速增值的新形勢，其結果卻是征地模式的進一步強化。其內在原因就在于蘇南農村沒有珠三角那樣強勢的社會結構，村民的國家認同高于社會認同，反映在地權觀念中就是“土地公有”“土地國有”，因此當政府需要征收更多的土地時，農民都非常配合。鄉鎮干部說，“這塊地政府準備征收了，明年不要再種糧食了”，農民便不再種糧食了；鄉鎮干部說，“現在要征地拆遷了”，農民就自覺排隊來簽字。③蘇州市相城區Y鎮經發辦C先生訪談筆記，2018年11月13日。當然，地方政府并不是白白地征收集體用地，而是給予了較高水平的社會保障。2000年之后，蘇南很多地方政府推行城鄉一體化建設，政府一口氣征收或預征收了大量的土地，拆除了很多農民房，引導農民上樓居住，得到了農民的普遍支持。這在順德是不可想象的，征地時農民要求配套留用地，如果拆遷則要配套宅基地，否則全村起來抗議。

四、土地開發模式的利弊分析

在農村工業化的進程中，初始產業形態和社會內生結構共同形塑了土地開發的模式。換言之，土地開發模式是社會要素嵌入經濟發展行為的后果呈現。從這個意義上講，土地開發模式從一開始就充滿了各種利益的協同與沖突。通過考察土地開發模式中的利益協同與沖突，本文接下來將分析不同土地開發模式的利弊。

（一）農村工業化的早期階段。

在農村工業化的早期階段，租地模式具有明顯的優勢。這些優勢主要體現在以下幾個方面：

首先，在經濟發展的初級階段，租地模式能夠以較低的成本吸引各種資本。相較于征地模式，租地行為更加靈活、效率更高、成本更低，資本方來投資辦廠不需要承擔太大的經濟風險。如果是征地的話，涉及利益主體更多，程序更為復雜，而且用地成本更高，在農村工業化早期階段顯然對資本方沒有太大的吸引力。

其次，對于村集體來說，租地模式使其能夠始終控制土地開發的主動權。一方面能夠獲得土地租金，增強集體經濟；另一方面村集體沒有喪失土地，可以確保子孫后代持續享受土地的開發收益。如果采用征地模式，雖然這一代人獲得了較高的補償，但是子孫后代就無法分享土地收益了。事實上，隨著經濟的發展，土地的增值收益將越來越高，相較而言，把土地留在集體手里顯然更劃算。

再次，對于地方政府來說，在中央沒有禁止之前，租地模式也是比較受歡迎的選擇，因為不需要政府投入太多，直接由村集體和資本方對接即可。而且，土地開發的成本主要由市場來承擔，地方卻獲得經濟發展，何樂而不為。如果采用征地模式，需要由政府預先承擔土地整理、農民補償和安置的成本，不僅經濟壓力大，而且還容易引發沖突，給社會帶來不穩定的因素。

最后，從產業發展的角度來看，租地模式具有很強的市場導向，有利于發揮市場對資源的優化配置，從而形成與市場需求相匹配的產業結構。可以認為，資本方比政府更了解市場需求，只有盈利才能使他們生存下去，所以他們會想方設法迎合市場的需求，投資更能賺錢的產業領域，同時帶動相關產業的發展。

從上述幾點來看，至少在農村工業化的初期階段，租地模式能夠在各個主體之間實現利益協同，從而共同推動地方經濟的發展。正因如此，無論是以三來一補產業為初始產業形態的東莞，還是以鄉鎮企業為初始產業形態的順德和蘇南地區，在早期發展階段都盛行租地模式。

（二）農村工業化的后期階段。

正如前文所言，雖然相城和順德在農村工業化的初期階段都普遍采用租地模式進行土地開發，但是在中央對租地模式持明確的否定態度之后，相城很快就放棄了租地模式，統一采用征地模式，而順德則繼續堅定不移地同時采用租地模式和征地模式。之所以出現這樣的分野，這與地方社會結構的差異緊密相關。實際上，進入1990 年代之后，隨著土地開發與產業發展的持續推進，租地模式的弊端日益顯現。

第一，租地模式的靈活性是有代價的，即土地開發往往缺乏規劃，很容易導致建設用地的碎片化，不利于產業的集聚規模發展。當原有產業希望擴大規模或者新興產業希望進駐發展的時候，現有碎片化的用地格局將構成巨大的障礙。

第二，租地模式因為資本投入量較小，使得土地的利用效率普遍不高。2017 年順德區政府對村級工業園區進行專項調查，發現順德382 個村級工業園占用已投產工業用地的70%，卻只貢獻4.3%的稅收。[31]在經濟發展初期，這不算太大的問題，但是隨著可開發用地的急劇減少，土地利用效率將成為制約產業升級發展的關鍵因素。

第三，在租地模式基礎上形成的村級工業園區，因為用地、建設、生產等方面都缺乏規范，往往存在生產安全的問題。近年來，村級工業園區發生的安全生產事故不在少數，嚴重影響工人的切身利益。

第四，同樣地，村級工業園區存在嚴重的消防隱患：一方面是建筑比較密集，消防通道不暢，甚至沒有消防通道；另一方面則是小企業自身的消防意識不強，在建筑材料、消防設備的投入往往不足。一旦發生火災，對生產工人和周邊的居民都將造成嚴重的危害。

第五，環保也是一個嚴重問題。村級工業園的產業往往比較低端，對環境污染較大，而且經常缺乏排污設施，廢水、廢氣、廢渣往往不經過嚴格處理就隨意排放。由于缺乏規劃，很多住宅區與工業區犬牙交錯，各種污染物以及生產噪音對周邊居民造成嚴重影響，引發居民的頻繁投訴。此前中央環境保護督察組督察順德環保問題時，就劍指村級工業園。[32](p47-49)

第六，雖然村集體從租地模式中能夠持續獲得租金，提高集體經濟收入，但是隨著土地的增值，村集體對于低端產業的低租金日益不滿，他們也希望能夠改變土地利用現狀。以順德區龍江鎮仙塘村寶涌工業區為例，通過政府掛賬收儲進行改造后，除一次性收益外，僅留給村集體的廠房物業年租金一項就超500萬元，是原租金2倍多。[31]

第七，租地模式給村集體帶來的租金雖然沒有太高，但是相對于長三角地區來說已經高出很多。珠三角和長三角地區的綜合集體土地價格水平分別為2631.99 元/m2和851.17 元/m2，[33](p64-71)更高的土地價格實際上意味著更高的土地開發成本，不利于產業轉型升級的推進。

總體而言，隨著農村工業化的推進，租地模式面臨著越來越多的利益沖突：村集體不滿較低的土地收益；地方政府不滿寸步難行的產業轉型升級以及頻發的安全生產事故和環保隱患；新的產業主體不滿舊有的產業主體占據大量的土地資源；群眾不滿各種環境污染，等等。以租地為基礎的土地開發模式，已經從最初的利益協同逐漸轉為利益沖突，其所形塑的低效的土地利用格局已經成為包括順德在內的整個珠三角地區實現土地再開發和產業轉型升級的制約因素。

（三）租地模式對征地模式的制約。

相較而言，相城因為較早放棄租地模式，統一采用以征地為基礎的土地開發模式，有利于進行整體的產業發展規劃和土地利用規劃，提升土地利用效率，推動產業轉型升級。當然，征地模式至少需要兩個條件才能順利推進，一是農民對土地公有的認知，二是地方政府有較好的財政能力。如前文所言，在蘇南農民的地權意識中，“土地是集體的，所以也是國家的”，因此對政府的征地行為并不排斥。而且，地方政府能夠為失地農民提供較好的社會保障和住房保障，農民在征地過程中獲得實實在在的好處。實際上，即使在相城，征地模式給地方政府帶來的財政壓力并不小，不少地方政府都是“負債發展”，通過政府性公司向銀行舉債，然后進行土地開發和招商引資。①蘇州市相城區Y鎮財務中心W先生訪談筆記，2018年11月15日。

對于順德而言，征地模式和租地模式并行發展，然而租地模式對于征地模式的制約日益明顯。目前，幾乎所有可開發用地都已經開發殆盡，其中超過一半是以租地模式為基礎形成的村級工業園區。這些村級工業園區用地效率低下，而產權結構又非常復雜，即使政府想通過征地進行土地再開發，難度極大。畢竟租地模式經過20多年的發展，已經形成珠三角特有的農民吃租階層（peasantrentier class），[30](p45-53)要對缺少規劃幾乎是無序的農村土地上的物業進行改造，以提高土地利用效率，會涉及對既有經濟社會利益結構的調整，土地上的既得利益者都會按他們預期的最高價值要求補償，[34](p8-13)尤其是村集體占據利益博弈的主動權，很容易“把持”政府以最大化自身利益，[35](p95-101)從而導致巨額的改造成本。在順德，村級工業園改造中的土地整理成本平均每畝要比一般征地高出50 萬至100萬元。[31]下面是容桂街道土地發展中心某負責同志跟我們講述的一個典型案例。

NF大學項目的征地，征了一大片，現在政府要修一條路，農民不愿意，因為農民說不行就不行，因為留用地還沒有兌現，我們還沒有分錢。現在留用地已經辦好了，他說沒分錢，所以不給用。他們的意思是把留用地賣掉分錢之后才給修路。我們也想強制動工，但是政府怕引起更大的社會穩定問題，因為后續還有不少項目要推進，所以也不敢強制。其實政府已經一讓再讓了，忍得不得了了，忍得我們的問責亮紅燈都一排紅燈過了。兩年了，2017年1月20日要進場動工，我們的領導都因此換了兩撥。我昨天跟股份社理事長下了最后通牒，如果再不同意，我們就把留用地卡住，沒辦法，你不跟我兌現，我政府也不跟你兌現啊，后來他同意了。農民還說原來選的留用地不夠好，想要調換另一塊地，我說不行，他們說不是可以任意選擇嗎，我說為什么征你們的地，就是為了建學校，我不能把學校的建設用地給你做留用地，那就亂套了。他們說不是啊，你們可以把學校搬到那邊去啊，反正你還沒建。還有說我當時沒有投票同意這個方案，那你按份額把我的土地分給我吧。②順德區容桂街道土地發展中心C先生訪談筆記，2018年7月13日。

可以認為，如何改造村級工業園區，提升土地利用效率，實現產業轉型升級，是順德及整個珠三角地區實現經濟高質量發展所面臨的一大挑戰。目前，順德政府已經將村級工業園區改造列為“頭號工程”，通過各種模式實現土地再開發。由于既有的租地模式牽涉眾多利益主體，政府不可能簡單通過征地就攻克這一難題。因此，在順德的村級工業園改造過程中，除了采取征地、掛賬收儲的方式將集體土地國有化之外，還出現了“企業長租自管型”“政府統租統管型”以及“企業自主改造型”等改造模式。特別是“企業長租自管型”和“政府統租統管型”，實際上是在原有的租地模式基礎上引入政府的土地規劃權，并沒有改變租地模式中的集體產權屬性。

五、結論

在農村工業化進程中，各地的土地開發模式不盡相同。為何會形成不同的土地開發模式？雖然初始產業的經濟形態在很大程度上塑造了土地開發模式，例如三來一補產業主導的經濟形態往往形成以租地為基礎的土地開發模式（珠三角模式），而鄉鎮企業主導的經濟形態往往形成以征地為基礎的土地開發模式（蘇南模式）。但是，地方社會結構會嵌入既有的經濟形態，重塑土地開發模式。因此，雖然初始產業形態都是鄉鎮企業，但是相城最終走向統一的征地模式，而順德則走向征地模式與租地模式并重且征地模式日益受制于租地模式的土地開發模式。

因為強有力的宗族社會結構，順德及其所在的珠三角農村地區具有顯著的村莊向心力和集體行動能力。這種向心力和集體行動能力面向村莊社會，很容易與政府形成對立甚至對抗。租地模式因為有利于提高村集體收入，符合宗族社會保護子孫利益的文化，因此得到了村民的認可和堅持，即使當租地模式產生的問題日益增多，村民作為利益既得者也不愿意輕易放棄。從這個意義上講，順德本質上還是珠三角的發展模式，只是多了一些政府征地的色彩，而這些政府色彩隨著土地的增值、可開發土地的減少和宗族社會結構的激活，變得日益淡化。可以認為，珠三角本身的宗族社會結構深深嵌入到順德的土地開發行為之中，進而在很大程度上形塑了順德經濟的發展模式。而蘇南地區因為不具有強勢的社會結構以及農民“土地公有”的地權意識，孕育了相對強勢的政府能力和國家認同，政府控制了大量的資源從而擁有絕對的權力，[36](p92-124)使得相城最終放棄了租地模式，并不斷提高土地開發的統籌層級，弱化村集體的經濟發展功能。實際上，蘇州在前幾年就將村集體的經濟發展功能全部上收到鎮里，村集體的功能就是基層治理和公共服務。可見，雖然相城和順德共享著早期的土地開發形態（征地模式與租地模式并行），但是因為社會結構的差異，最終走上了完全不同的發展道路。

值得注意的是，形塑土地開發模式的力量，除了初始產業形態這一經濟要素、村莊社會結構這一社會要素，還有行政法律這一政治要素。最近幾年，由中央主導的土地規劃權日益強化，要求所有的土地開發行為都必須符合政府對土地的規劃管控，包括租地模式也不例外。政府對土地的規劃權，至少包括功能設置、容積率、產業類型、納稅要求、環保要求等等，有助于提升土地的利用效率、推動產業的轉型升級。土地規劃權是一組超越于土地所有權和土地開發權的政府權力，一旦這組權力切實得到運用，那么無論是征地模式還是租地模式的土地開發形態，最后都將在政府的統籌之下逐漸趨同。也就是說，無論是租地模式主導的東莞、租地模式與征地模式并行的順德，還是征地模式主導的相城，他們都必須符合政府對于土地的統籌規劃，只是在土地增值收益的分配比例方面會有所區別，即征地模式主導程度越高的地區，政府分享的土地增值收益往往越高。

從根本上講，我們討論農村工業化進程中的土地開發模式，是為了探究如何實現土地利用效率的提升和落后產業的轉型升級。本文嘗試解釋土地開發模式的生成機制，論證村莊社會結構對于土地開發行為的嵌入作用。實際上，無論是初始產業形態還是村莊社會結構都具有先賦性，很難改變，這就使得土地開發形態具有很強的結構化色彩（甚至是宿命色彩）。然而，隨著政府規劃統籌力量的強勢介入，土地開發形態的先賦結構開始被打破，政府的統籌規劃能夠在很大程度上重塑土地開發形態，重新調整土地增值收益的分配。