突發公共衛生事件下應急物資儲備及配送研究

楊桂霞 魏麟蘇

關鍵詞：突發公共衛生事件;應急物資;儲備;配送

中圖分類號：D630 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2021）31-0026-03

引言

充足的應急物資是應對嚴重自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件等突發公共事件所必需的物資保障。2020年初，武漢暴發重大公共衛生事件——新型冠狀病毒，事件的嚴重和緊急直接導致2020年1月23日武漢“封城”，同一天根據《國家突發公共事件總體應急預案》，大部分省市地區啟動重大突發公共衛生事件一級響應。突如其來的災難給人民生命健康，國家經濟發展帶來了極大沖擊，同時也是對社會管理體系和治理能力的重大考驗。隨著時間推移，新型冠狀病毒已在全球約210個國家傳播，累計確診人數超過1億，病亡人數超過70萬，而且感染人數還在呈指數增長。這些數字的背后也暴露出一些應急物資的儲備和配送的相關問題。

一、應急物資的運輸特點

籌運應急物資的前提是準確了解應急物資的相關特殊性。對應急物資的特點需求、地理分布等信息了解，才能保證在發生突發公共衛生事件時，能夠迅速、準確地籌措相應的應急物資。與普通物資不同，應急物資及儲運有以下特征。

第一，不確定性。突發公共衛生事件發生時間、強度具有不可預測性，這就決定了應急物資的數量、運輸方式等難以確定。

第二，時效性。應急物資只有在規定時間內送達才能發揮其最大價值，超時其應急的價值和意義就會大打折扣。

第三，滯后性。應急物資需根據突發公共衛生事件的強度、涉及范圍確定使用種類及數量，時間上滯后于公共衛生事件發生時點。

第四，不可替代性。應急物資是在特殊時刻才啟用的特殊物資，比如救援過程中的試劑、血液都無法用其他物品取代。

二、突發公共衛生事件對應急物資配送提出的特殊要求

矛盾的特殊性表現在同一事物的矛盾在不同發展階段各有不同的特點。參考矛盾的特殊性原理，說明了應急物資在突發公共衛生事件下也有新要求。基于突發事件的不確定性、高危險性特點，對應急物資的物流體系建設提出了以下五大要求。

第一，安全性。應急物品配送面對的是突發的、不確定的事件，其風險不可預估。應急物資安全不僅是指物品安全到達不受損傷，更要確保使用者免受二次傷害。比如新型冠狀病毒可通過呼吸道飛沫、氣溶膠和接觸等方式傳播，為保證安全和健康，同時阻止疫情更大范圍擴散，運輸過程中絕不可存在感染病毒的風險，因此需要提高應急物資運輸的安全系數。

第二，及時性。應急物資配送最大特點就是及時性，突發公共衛生事件通常在早期具有較大傷害力，而應急物資及時送達是阻止突發公共事件破壞力上升的重要因素。時間就是生命，效率就是金錢，高時效性是應急物資配送的最高要求。

第三，智能性。突發公共衛生事件信息不對稱和更新不及時，導致物資調控十分困難，而且需求點對應急物資的需求也是多樣性的，這就會造成應急物資可能周轉好幾次才能到達，這在很大程度上浪費了時間，加大了成本。

第四，科學性。對突發衛生公共事件快速反應是應急管理的基本屬性，但在信息化時代，不僅需要抗災能力，同時應更重視預防和恢復能力。因此，應急物資要加強前向、后向一體化的發展，做到科學合理、協調統一。

第五，中心化。在這次新型冠狀病毒疫情中，黨中央統一領導部署，最終取得了階段性勝利，可看出統籌全局的重要性。中心化是指以中央統一指導為核心，加強黨和政府對應急物資儲備和配送干預的能力。這樣才能合理調控應急物資，最大程度上優化分配應急物資的使用。

三、目前中國的管理體系現狀

經歷過2003年非典之后，我國逐步建立起以“一案三制”為基礎框架的突發事件應急管理體系。2006年國務院頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》（以下簡稱《應急預案》）規定，在應急管理方面，國家衛生管理部門擔任組織調控全國突發公共衛生事件應急處理職責，地方各級人民政府衛生行政部門負責組織和調控地方的應急處理工作，建立應急物資儲能和提高生產能力，并依據應急處理工作進度隨時調整應急物資的儲備。在應急救援物資保障方面，衛生行政部門提出醫療救援物品、醫療器械、試劑等應急物資的儲備建議，發展改革部門負責應急物資的生產、儲備和配送，食品藥品監管部門負責醫療救援物品、醫療器械、試劑的監管，海關保證應急救援需要的進口特殊試劑、醫療機械優先通過，紅十字會則接受國內外組織和個人捐贈，交通運輸部門保障運輸應急物資車輛優先通行、優先調度，保證運輸道路通暢。2007年全國人大通過《中華人民共和國突發事件應對法》，以此為起點，中國應急管理進入“一案三制”時代。

四、當前應急管理體系存在的突出問題

第一，應急資源缺乏。重點表現在應急物資的保障方面。在本次新型冠狀病毒救治中，大部分地區出現了應急物資數量不足、儲存形式單一的情況，一些地區更是出現嚴重需求缺口，供應配送困難等問題。雖然一些如醫藥品等應急物資采用了企業代儲模式作為補充，但受到招標采購制度、市場價格等的影響，數量相當有限，很容易造成儲備鏈斷裂。同時，一些醫療物資需要一系列的制作程序才能使用，為保證質量，生產周期長達1—2周甚至更長。比如醫用口罩生產后還需要解析14天才能使用，更加劇了應急物資的短缺問題。

第二，缺乏統一的平臺，導致秩序紊亂和信息不對稱。大量的應急物資被送入災區時，在供應點缺少統一的規劃布局和指揮平臺，導致應急物資運輸秩序紊亂。應急物資存貯轉運、分揀配送所需要的應急物流場地、運輸的設備的缺失，導致應急物資不能及時配送，影響了應急物資運輸時限和保障作用。同時缺少一個網絡平臺可實時反映各個地方對應急物資的供需要求，各級之間傳遞信息的時間效率比較低甚至信息不對稱，造成了應急物資之間的供需不能匹配。醫院和應急物資的供應點不能實現實時信息共享，比如物資大部分堆積在供應點里，而醫院等需求點的物資嚴重匱乏。

第三，初期的應急物資供應鏈混亂無序。新冠疫情發生后，雖然中央第一時間迅速做出反應讓各省市馳援武漢，但各支援隊伍組建起來需要時間，而且還需要時間與武漢當地應急體系進行有效對接。爆發出了醫療應急物資短缺、供應鏈供給量不足、道路封閉配送緩慢等問題，應急物資供應鏈出現了相當程度的混亂。應急物資配送過程中，相關部門缺乏對全國范圍內物資配送組織方案的頂層設計及對各層級配送系統的統籌規劃，導致各地方層級不能在有效時間內齊心合力，形成強大生產配送保障能力。并且缺少統一指揮、統一調動、統一配合系統，各地方單獨行動，難以及時了解到需求動態變化和配送狀態，車輛和貨物信息不匹配等，配送環節也出現了一定混亂無序。此外，配送應急物資時的車輛與當地防疫的部門發生矛盾，運輸應急物資的車輛通行受阻，進一步妨礙了應急物資的配送效率。

第四，應急預案操作性不強。應急預案是應急管理的基礎。1974年英國首次提出“應急預案”概念，它是指面對突發事件如自然災害、重特大事故、環境公害及人為破壞的應急管理、指揮、救援計劃等。雖然《應急預案》制定了相關應急預案，許多地方政府也把其加入年度工作中，目的是加強應急預案管理。但在這次疫情防控中，應急方案同質化問題嚴重，大部分人照搬以前的預案，應急預案的實用性和操作性低。

五、完善應急物資儲備配送的建議

第一，提升儲備效能。物資數量、質量和品類合理分布是確保應急物資保障能力發揮作用的基礎。首先，在遇到突發公共衛生事件時，國家和相關的政府部門應該積極采取相應措施，組織企業提高生產效率，調配員工轉戰到應急物資產線上，擴大應急物資產能。監管部門則保證原材料供應和負責查處惡意抬高價格的商家，穩定相應供應鏈。其次，建立統一的應急物資儲備制度。增加儲備企業和儲備種類多樣性，把儲備物資種類延伸到各種突發公共衛生事件應急物資上，以備不時之需。并且按時間周期來測算需求，合理調整應急物資數量、質量、結構和規模，提升儲備效能。最后，建立多維度、多層次和綜合性儲備體系。構建以政府儲備為核心、社會補給為補充、生產企業代儲的多維度、多層次和綜合性儲備體系。同時由政府負責重要且專業的物資儲備，社會負責小部分生活物資和大部分救援物資儲備，家庭則儲備相應自我救助和應急防護物資。

第二，建立應急響應平臺。目前，大數據技術已非常成熟且在各行業領域得到了廣泛應用，能有效提高工作效率。有關部門同樣可運用互聯網、大數據技術建立充分透明、快捷高效的應急響應平臺，它是應急管理體系的重要物質技術基礎。首先，既方便相關方實時溝通，提高應急物資的信息上報和數據更新及時性，同時還可以讓各醫院在平臺上發布實時需求內容，以便得到迅速響應。這次疫情中，各級政府要求居民每日上報健康衛生狀況，無形中建立了居民健康檔案大數據，不僅有利于這次疫情防控和救治，而且為日后的健康檔案建設打下了基礎。其次，相關互聯網公司可利用大數據和應急關系情報體等相關信息建立一個信息平臺，進行實時播報、辟謠和宣傳健康防護知識等。在新型冠狀肺炎疫情暴發初期，人民日報聯合丁香醫生推出了新型冠狀肺炎疫情實時動態網頁、實時播報、提供疫情地圖等功能。最后，綜合性信息平臺可讓各部門之間消除信息障礙，實現信息資源共享。

第三，科學策劃指揮點并且建立協同機制。建立上下級聯動、部門間協同的應急物資協調機制。急性中毒、自然災害、暴發疫情或不明原因疾病流行等突發衛生公共事件所需要應急物資的種類和數量是不同的，應急物資保障部門也各不相同。根據不同突發事件，確定組織機構和明確各單位職能和責任，規范應急物資儲備、配送制度和運行流程，建立日常信息通報、應急信息聯絡制度。同時，建立省、市、縣、鄉四級應急物資保障協調聯動制度，實行應急物資分級儲備，有無相通目標。在應急物資配送方面，中央和政府協同合作，充分發揮跨地區、跨產業協作指揮功能，帶領更多社會力量參與儲備和配送。同時發揚大型應急物資運輸企業網絡覆蓋面廣、專業性強、服務能力高的優勢，增強儲備配送能力。

第四，科學止損，制定應急預案。本次新型冠狀病毒防控中，更多暴露出“重救輕防”的陳舊防控觀念。事實上只有建立完整的應急預案，同時定期修改和優化相關的應急預案，規范應急管理流程，才能真正大幅降低損失。其一，應立法明確表明應急管理中中央和地方之間的權責關系，賦予地方政府更大權力，在應急管理且沒有上級政府指揮時，能夠隨機應變，及時發布預警，有效控制突發事件蔓延。其二，完善法律對應急管理預案的規范。突出應急預案應按因時制宜、因地制宜。禁止照搬上級或其他地區的預案。其三，完整的應急管理流程包括事前、事中、事后。從法律層面規范基層應急管理工作，應加強政府事前預測調度工作。分析總結既往事件的經驗教訓，并結合當地的實際情況，做出行之有效的預案。其四，相關部門還應定期開展預案宣傳、培訓和預演活動，提升整體防控意識和能力。

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