新安江流域生態補償機制路徑優化探究

盛俞鑫

關鍵詞：新安江流域;生態補償機制;路徑優化

中圖分類號：F062.2 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2021）31-0050-03

一、研究背景

改革開放以來，我國經濟發展水平始終保持較快速度、較高質量的提高，一定程度上也提高了人民的生活質量。但同時，由于我國有時過分注重經濟發展，帶來了嚴重的環境污染問題，尤其是江河和湖泊水污染造成的生態惡化。自從1997年我國將可持續發展戰略作為經濟發展戰略以來，有關部門相應地發布了一系列有關流域生態和環境保護的政策文件。同時，地方政府已經執行了相應的計劃，人民普遍加強了生態環境保護觀念。但是，江湖的時空分布特征多樣化，使我國的水資源經常呈現跨行政區域分布的狀態，涉及跨區域流域生態問題時，出現了更為復雜的多元利益沖突。此時，建立完整有效的流域生態補償機制已成為消除經濟發展與生態保護矛盾，緩解流域利益沖突的良藥。2012年，我國將跨省流域生態補償機制的首個試點定在新安江流域。在進行新安江流域生態補償機制的具體實施過程中，堅持保護生態環境的原則，緩解區域間利益沖突，創建了促進區域經濟協調發展的新模式。但是，在實施新安江流域生態補償機制的過程中，還存在著一系列問題。

二、新安江流域生態補償機制構建

（一）生態補償機制的制度規劃

中國共產黨第十九次全國代表大會指出：“中華民族可持續發展的千年計劃就是要建設生態文明。”要堅持深化改革，督促生態補償機制和治理模式具有合法化、社會化、多元化、市場化的特點。在十九屆四中全會中，重點強調要對生態環境監測評估體系進行深度完善，對體制和制度進行創新，將生態補償制度落實到實踐中，以提高生態治理制度和治理能力的現代化程度。十九屆五中全會要求深入實施可持續發展戰略，改善生態文明領域的整體協調機制，建設生態文明體系，促進全面綠色發展，加快經濟和社會發展的轉型，建立人與自然和諧共存的現代化關系。

（二）系統化生態補償機制

建立生態保護補償機制。中共中央、國務院下發了《關于加快生態文明建設的意見》（簡稱《意見》），為了進一步使頂層設計具體化，所以明確要求建立和落實完善生態補償運行機制，從各級財政轉移支付制度，區域間橫向生態系統以及保護和補償機制三個方面建立和完善了生態保護和補償的新機制。

完善生態補償制度。關于如何進行體制機制改革以及完善生態保護補償制度的具體要求都在《生態文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》）有明確闡述。新安江流域跨省生態補償機制實驗在中央有關部委的具體指導下取得了一定成效，具有良好的系統示范效果。因此，明顯擴大了該試點的結果，并在京津冀水利保護區，廣西和廣東的九洲江流域，跨流域生態補償也在漢江、福建和廣東的汀江進行試點。可以看出，關于新安江流域生態補償制度創新取得的成效，中央政府表示肯定，而且將其推廣應用到全國。

目前，我國的生態補償機制已經進入市場化、社會化、制度化、法制化的道路。浙江省、安徽省一定要放眼全局，率先嘗試，將“綠水青山就是金山銀山”的理念落實到實踐中，推動該理念在新安江的生態環境和生態補償綜合治理作用。

（三）新安江流域生態補償機制的演進

該機制對于我國來說有重要的政治意義，體現了新時代的生態文明建設的主要思想，是我國首個跨越多個省市建立的生態保護區。新安江的源頭在安徽省黃山市，是錢塘江的發源地，橫跨安徽省和浙江省，新安江還是千島湖的重要水源。除此之外，新安江水質優良，是浙江省重要的儲備水源之一，同時還肩負著維護長江三角洲地區生態環境的重任。新安江流域的保護正式上升到國家層面是在2003年，《千島湖及新安江上游流域水資源與生態環境保護綜合計劃》（國函〔2013〕135號）（以下簡稱《綜合規劃》）的實施。在《綜合規劃》中，新安江的國家生態文明建設地位得到提升，在國家戰略地位方面也具有重要意義。自此，新安江流域綜合治理等措施，為全國跨省流域河流的治理起到帶頭作用，也提供了一個很好的示范。這個制度最初是由全國人大代表和政協委員的調查和建議，在財政部、生態環境部的大力幫助下，由浙皖兩省統籌規劃，并進行系統激活、系統實踐和系統開發，具體見圖1。

在第二輪制度實踐中，兩省就改善水體質量和增加補貼資金的“雙重改善”達成一致。鼓勵和限制生態保護的“三個轉變”，從端點管理到源保護，從項目推廣到機構保護，從生態資源到生態資本。在進行三輪試點時，將提升水質評估標準，形成更加嚴格的制度，探索基于貨幣補償的多元化，社會化，長期補償方式，逐步擴大補償資金的使用范圍，制度上的激勵和約束更加規范、全面、具體，這進一步增強了勞動者的積極性、主動性和創新性。

三、新安江流域生態補償機制發展困境

補償資金不足，資金使用分散。這項資金是指中央、省、各級政府專門安排的資金，其用途是保證在改造階段流域內的經濟水平發展，保證流域居民的生活。同時也是保證整個治理階段能夠穩定進行的基礎。通過兩省的協商談判，完成整個補償模型的建設。根據數據統計，從第二輪治理開始到現在，共計投資126億元，補償資金僅為35.8億元。二者對比得知，補償資金嚴重不足，這將對接下來治理的發展產生影響。此外，賠償基金的使用范圍太廣、不合理。例如，社會應承擔的學校和文化站有時不得不使用部分補償資金，這將降低補償資金在使用過程中所產生的效果。

補償方法是單一的，市場機制的作用還沒有真正發揮出來。雖然補償資金來源穩定，但體現了補償方式的統一性，市場機制未能體現出其價值。在“新安江模式”中，補償資金直接來源于中央和政府和省政府，中央財政轉移支付18億元，浙江和安徽兩省各轉移9億元。它以市場為導向的手段，例如價格，財政和稅收。嚴重缺乏諸如金融，金融和貿易等應用程序，并且諸如社會組織和公眾之類的其他主題的參與度相對較低。

治理成本與共享利益之間的不匹配影響了環保主義者參與的熱情。從開始進行流域治理時，上游地區為關閉水污染企業，嚴格控制船舶水污染，努力防止水污染下降等水質改善做出了巨大犧牲。但是，試點補償方式單一，僅是傳統的資金補償，而且從第三輪試點開始，中央政府不再提供資金，導致總資本只有2億元，不能有效地補償環保主義者的資金付出。在改善水質的同時，將會提升居民的收入水平，但是也會導致與民生發展之間產生一定的沖突，這必然影響到環境保護主義者的參與熱情。

四、新安江流域生態補償機制優化路徑

（一）法規的健全與完善

新安江流域的生態補償是一項系統工程。盡管它在國內率先進行了示范，并在制度和機制上進行了創新和實踐，但面對上游生態環境資金，保護和發展的多重制約，還需要提高生態補償的標準。針對核心內容，采取多樣化的方法，進行監管有效性和有效性評估，制定了全面而深入的體制結構安排。《關于完善生態保護補償機制的意見》是治理過程中的總指導，制定了整體的規劃，為我國的生態保護和補償提供了目標指導。在對整個補償機制進行總結時，根據獲得的經驗，應盡早出臺《生態保護與補償條例》，為《生態保護與補償法》等法律的建立奠定基礎，以便系統可以在變更過程中進行引導和影響。利用法律的約束效應，加強約束管理，并通過法律思想和法律手段支持多種支付方式，從而降低區域生態成本。總體的成本和整個生態環境能夠產生的價值由社會科學地評估和實現，從而可以有效地體現生態保護者和受益者各自的權利、責任和利益，利用分類補償取代之前統一補償的形式，多種補償方式相互影響。補償性生態保護制度的建立有利于治理與發展的有效協調，在治理時不僅要考慮整個流域的綠色環保發展，同時相關企業也要進行轉型，進行產業升級，整個上下游地區共同努力，享受成果。

（二）生態補償機制多元化、多層次

共同建設以市場為導向的多方面的治理基金。在新安江流域治理的過程當中，便建立了“新安江綠色發展基金”，通過市場機制引導社會基金發展，“種子效應”得以體現。除此之外，資金還有一種名為“杠桿效應”的作用。在2018年，將基金改變為不同的基金模塊，每個基金模塊各有6億元的資金。建立新安江社會化，多元化，長期集資，保護和保護的資金基金，積極探索發展模式，雖然建立了“新安江綠色發展基金”，但是該基金的整體規模不大，杠桿作用弱，項目支持少。安徽省和浙江省有必要在財政部、生態環境部的支持下，合作建立能夠引起較強“杠桿效應”的生態補償資金，或者基于國家環保基金，設立專門用于新安江流域治理及可持續發展的儲備資金。

開拓市場渠道，增加融資選擇。在建立多種交易方式的基礎上，增加資金來源，提高整個治理過程中的資金支持，幫助產業進行產業結構的綠色轉變，增添利益社區模塊，統籌發展命運與責任，價值文化共同體，實現互利共贏。根據分水嶺保護和水價合理分配的責任原則，建立制度和機制，隨著水質評價標準的提高，隨著經濟發展和保護壓力的增加，增加補償資金。關于綠色貸款，可以在亞洲銀行借貸1億美元左右，以及德國的貸款銀行貸款5 000萬歐元左右，而這些資金都將用于新安江流域的可持續發展。除了貸款，還需要在所有綠色金融方面進行擴展。

（三）生態工業化和產業生態化

鼓勵和支持杭州市下游與黃山市上游地區在園區建設、產業聯盟、醫療服務等方面的合作，使“新安江—千島湖—富春河”成為中國乃至世界文化旅游勝地中最美麗的風景名勝。將文化與旅游結合起來，實現需要其他方向補償到自身產出發展轉換，實現共同建設，共同治理，共同發展，互利共贏。上游和下游地區通過建立“合作治理，成本分擔，利益共享”的模式，形成流域內可持續發展，治理成功后，將為全世界提供一個很好的范例。

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