公共圖書館法人治理模式構建與實現路徑研究

吳玥虹

摘 要：公共圖書館所做的很多重大改革中，法人治理結構是一項重要的改革，法人治理結構在公共圖書館發揮著重要的作用。公共圖書館的管理模式并不是一成不變的，而是在不斷地創新，公共的圖書館通過不斷的嘗試和實驗，對傳統的管理方式進行改革，找到適合現代潮流的一種管理方式。本課題擬根據各地公共圖書館法人治理結構試點的實踐經驗，結合國外公共服務機構開展法人治理的成功經驗，對公共圖書館法人治理結構模式構建與實現路徑進行探索研究，希望能為我國公共圖書館體制改革研究提供一定的借鑒作用，豐富和深化現有的公共文化服務體系理論研究。

關鍵詞：公共圖書館;法人治理;模式

一、研究的背景及意義

在2013年出臺的《文化部“十二五”時期公共文化服務體系建設實施綱要》中明確指出要“深化公益性文化事業單位改革。按照黨的十八大關于推進事業單位分類改革的要求，科學界定公益性文化事業單位的性質和功能，全面推進人事、收入分配和社會保障制度改革，增強活力。積極推動文化館（站）、博物館、公共圖書館等公益性文化單位創新公共文化設施運行機制，探索建立事業單位法人治理結構，吸納有代表性的社會人士、專業人士、基層群眾參與管理。”緊接著2014年，文化部為貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，加快轉變政府職能，深化文化事業單位改革，創新文化管理體制機制，推動公共圖書館等公共文化機構建立法人治理結構，提升服務效能，在全國公共文化機構開展了法人治理結構試點工作。“文化事業單位法人治理結構是指公共圖書館、文化館、博物館等提供公益服務的文化事業單位，以實現服務宗旨為目標，由利益相關方共同參與治理的組織架構和運行機制。其組織架構一般由決策層和管理層構成。”在成熟、完善的法人治理結構環境下，公共圖書館能清晰地行駛自主權，把行政主管部門對公共圖書館的具體管理職責交給決策層，從而激發公共圖書館的活力;同時還可以擴大參與決策和監督的人員范圍，通過吸收公共圖書館以外的社會各層面有識之士進入決策層，集思廣益，科學決策;此外，通過明確決策層和管理層的職責權限和運行規則，還可以完善公共圖書館的激勵及內部控制機制，提高運行效率，確保公共圖書館公益文化服務目標的高效實現。這確實是推動我國公共圖書館體制機制創新的重要舉措，但同時我們也要清楚的認識到，文化事業單位法人治理結構在我國還處于起步階段，外部環境與內部環境都尚未完善、穩定，特別在現行的行政管理框架下，要真正做到“政事分離、管辦分離”，去除公共圖書館行政趨同性與附屬性還需要進行更深層面理論考察和實踐研究。因此，加強對公共圖書館法人治理模式構建以及實現的路徑進行研究具有十分重要的理論價值和實踐意義。它一方面有助于我們理清公共圖書館事業發展過程中的權責，另一方面也有助于推動公共圖書館事業管理理論創新，從而進一步推動我國公共圖書館運行機制體制的變革，體現公共圖書館在構建社會主義核心價值體系的積極作用。

二、國內外公共圖書館法人治理現狀概述及案例列舉

1.現狀概述

公共圖書館法人治理試點工作在我國部分省市鋪開，從實施情況可以看到各項相關工作進展較為順利，且初見成效。首先，公共圖書館法人治理建設思路基本成型，制度建設逐步規范化，明確了法人治理試點時期的主要工作任務。試點初期，為建立完善的法人治理結構體系、制訂和完善法人治理規則;創新管理廣式，逐步實現自主管理;推行圖書館內部管理機制改革，讓專業的人辦專業的事：建立圖書館監事會，對圖書館理事會及管理層的運作情況進行監督，圖書館事業咨詢委員會（智庫），為圖書館理事會對圖書館業務性決策提供專業性建議;有條件的圖書館可逐步籌建成立圖書館事業發展基金會。其次，隨著試點圖書館增多，法人治理模式定位呈多樣化趨勢：有議事決策型、議事監督型、咨詢型等形態，涌現出如廣州、深圳、溫州等具有不同代表性的公共圖書館。最后， 社會力量參與公共圖書館法人治理的積極性較高。在試點圖書館理事會理事成員均有社會人士參與其中，且所占比重較大。

此外，我們還要看到，公共圖書館法人治理工作在我國還處于起步階段，在開展的過程中同時也遇到很多的困難，比如，整體缺乏頂層設計、相關部門間的協調不夠、人事權與財務權沒法突破、社會榮譽機制尚未形成、理事會如何發揮作用、理事會由誰來監督、權利邊界如何界定、內在動力不足等問題。

2.案例列舉

（1）國外案例列舉——美國公共圖書館法人治理案例

在美國，大部分公共圖書館理事會的起步時間較早且規模相對較小，屬于決策、議事、監督型法人治理機構模式。理事會是服務于公眾利益的機構，通過圖書館內部工種細分及崗位制衡，以及獨立于圖書館的第三方力量有效監督及控制約束，保障了圖書館業務及管理的規范化開展，集中提現了“主權在民”，充分體現了這個國家的民主進程。理事會的權利主要包括：制定圖書館各項制度、館長人選的確定和聘用、審核各項支出、監督財務狀況等。比較有代表性的有紐約公共圖書館理事會、波士頓市圖書館理事會、伯克利市公共圖書館理事會等。

（2）國內案例列舉——溫州市圖書館法人治理案例

溫州市圖書館的治理結構包括理事會、監事會、管理層，其中理事會模式是決策議事機構，有13名理事（主管局委派1名、圖書館2名、社會公眾10名）;監事會為監督機構，有5名監事（主管局1名、財政1名、圖書館1名、社會公眾2名）;圖書館管理層為執行機構，設館長1名，副館長3名。溫州市圖書館理事會理事面向社會公開招募。國內大部分理事會成員都由舉辦單位及理事單位推薦產生。而溫州市圖書館為了真正吸納社會人士參與圖書館管理，采取面向社會公開招募的方式吸引各階層市民代表加入理事隊伍。確保理事會成員結構的“多元性”、來源的“廣泛性”、身份的“公開性”和公眾的“參與性”。

理事會的監管約束制度主要包括以下幾項：一是工作報告制度。理事會負責每年以書面形式向市文廣新局報告工作。若涉及溫州市圖書館建設發展規劃、重大建設項目和其他突出問題等應及時報告。二是決策失誤追究制度。市文廣新局協同監事會查明原因，對違背原則、有主觀惡意的理事追究相應責任。三是信息披露制度。理事會要將年度工作報告、圖書館服務內容、服務標準、運作狀況、發展規劃等內容及變化，及時向公眾公開。四是履職評價制度。市文廣新局在監事會的配合下，每年對理事履職情況進行考評，考評內容包括理事出席理事會議的出勤率、對圖書館活動和相關會議的參與度、理事認真決策、遵守會議決議情況等。此外，溫州市圖書館法人治理工作明確了理事會參與人、財管理權限主要包括：一是干部人事權利。參與溫州市圖書館“三定”方案編制;參與對溫州市圖書館領導班子的工作評議;參與溫州市圖書館館長、副館長的任免;參與溫州市圖書館中層干部的競崗工作。二是財務預決算方面的權利。審議溫州市圖書館的財務預算;審議上年度財政決算，負責年底財政資金的績效評估;審議本年度的財政投資執行情況;圖書館實施50萬元以上的物資采購、100萬以上的工程項目，需經理事會審議通過后方可按規定程序進行。三是工作管理方面的權利。審議核準溫州市圖書館章程修訂、事業發展規劃、空間布局調整等重大活動;審議核準年度圖書館文獻采購條例，對文獻的采購種類及構成提出合理化建議;審議溫州市圖書館重要的規章制度，與職工利益直接相關的福利、分配實施方案以及相應的職工聘任、考核、獎懲辦法，經職工（代表）大會討論通過后，提交理事會審議批準;審議、批準實施針對讀者的服務項目，服務內容和服務方式調整。

三、針對當前各種模式的利弊進行分析研究，提出解決路徑構想

第一，從政府層面來看，目前公共圖書館理事會全部是按照政府要求成立的，要成立一個理事會很容易，社會各界也有很高的積極性，問題的關鍵是我們的理事會成立了以后怎么運作。規范的法人治理結構建立起來后，文化行政管理部門如何真正的轉變職能、轉變角色，改善我們的管理，不斷的提高我們領導的管理水平，這是當前要認真思考的一個最主要的環節。現在關鍵的問題是理事會怎么運行、怎么參與，我們講理事會要參與決策、參與管理，這個決策怎么參與，運行的管理理事會怎么樣行使監督的職能，這需要我們很好的研究、探索。針對目前國內公共圖書館理事會理事長由主管局分管領導兼任的做法，個人覺得是弊大于利的，原因如下：法人治理工作的初衷就是要政事分開、管辦分離，讓專業的人干專業的事。理事長由主管局分管領導擔任，其一，從角色認定的本質上就是行政的角色參與事務性決策，試想一位行政部門的管理者如何能完全從本職工作中抽離出來扮演一位獨立于政府指令外的決策官;其二，由此類型理事長主持召開的理事會會議很容易變成“一言堂”， 往往只是從管理者的角度而不是從使用者的角度去思考決策，公共圖書館管理層威懾于主管局直接分管領導的行政權利，很難跳出行政管理的條條框框進行獨立決策。因此，政府力量過多的介入理事會事務只會把理事會變成另一個政府的“政策宣講辦”，這樣的法人治理更加流于形式。如廣州圖書館理事會，政府官員、社會人士、館內職工的比例為1：1：1，而這5名政府官員身份的理事中全部由文廣新局、財政局、人資局等主管局有一定級別的干部組成。單從這份重量級的理事名單就可以看出廣州市政府以及廣州圖書館在開展法人治理上是下了很大的決心的，把提問題的人跟解決問題的人集中在一起，省略掉中間環節，將可能涉及到的信息渠道縮短、打通，這是廣州市法人治理試點工作的一項創舉。但從另一個層面來看，這樣的理事會等于是政府聯合辦公會，問題繼續是由政府來解決，決策權利還是沒有下放，換湯不換藥。只能作為法人治理初級階段試點時期的過渡性舉措，但長期以往可以說將與法人治理結構初衷背道而馳。

政府層面在放權的同時要注意優化政府職能，不能忽略政府的監管職能，同時要進一步加強被改革圖書館的競爭機制，避免公共圖書館過度偏離公益性組織的性質。

第二，從公共圖書館層面來看，理事會成立后，如何定位自身的角色。公共圖書館進行法人治理，從根本上說就是分清權責，讓專業的人干專業的事情。在理想的法人治理框架下，圖書館發展中涉及的專業技術性問題、組織架構管理問題、資金籌集及使用問題都應該由專業的團隊進行可行性分析，組織相關材料，由理事會以表決的方式實施。例如，專業性決策應該交給圖書館事業咨詢委員會進行可行性研究;管理性決策應該交由圖書館管理層進行可行性研究;資金籌集及使用決策應該交由圖書館事業發展基金會進行可行性研究。

第三，從公眾層面來看，規矩定下來了，就得按規矩來辦，還得辦的大家心服口服。首先，公共圖書館屬于國有資產，運作資金歸根結底來源于廣大納稅人，承擔著相應的社會公共職責跟職能，必須重視大眾的相關利益，接受來自于社會的監督，因此大眾參與法人治理結構是必要也是必須的。從組織架構的構建開始，小到各類活動策劃設計，大到理事會、監事會、基金會的成員的遴選，都要按照程序執行，并且要實現相關信息公開。其次，法人治理結構對公共圖書館是件新鮮事物，對普通老百姓同樣也是。如何將法人治理改革的成果福澤百姓，百姓通過什么渠道進行了解、參與。公共圖書館作為公共文化服務窗口單位，面對廣大的讀者，我們常說要以用戶需求為業務發展導向，所以我們在做圖書館發展規劃時要深入了解廣大用戶的實際需求，不能閉門造車，讓用戶們了解開展法人治理結構工作是跟自己切身利益相關，從而調動他們參與的積極性、打通參與的渠道。通過多種媒體進行立體式宣傳、開展用戶互動活動、定期公開法人治理工作情況及成效等等。

對于法人治理結構模式構建選擇，筆者認為應該就各館所處的外部環境跟發展速度、趨勢來決定。這是一個由淺入深、由狹義到廣義的漫長過程，每個階段的理論實踐都應該是大膽設想小心論證。在建設的初期試點階段，理論研究百家爭鳴但外部環境與內部環境還不成熟，太激進或太保守都可能使公共圖書館法人治理試點工作陷入混亂和無序或無為的境地，最終導致功虧一簣。在這個階段，我們應該客觀分析所處環境與實施的細則，法人治理模式應該定位為咨詢型或議事型理事會模式。這階段法人治理結構的工作重點應該放在：制度建立和建全，在理論上明確政府、管理層、理事會權利的范圍和邊界。

當理論建設已趨于成熟，并積累了一定的實踐經驗后，我們的法人治理模式應該逐步轉入決策型或監督、決策型理事會模式，法人治理結構的工作重點應該放在：逐步建立完善的問責管理體系，形成以問責為導向的績效評估機制，在決策權逐步下放的同時，加強政府部門監管手段和監管能力，確保公共圖書館公益性組織的性質，不斷提高服務質量、降低服務成本。在這一階段，應該建立起圖書館監事會，對圖書館理事會及管理層的運作情況進行監督;建立圖書館事業咨詢委員會（智庫），為圖書館理事會對圖書館業務性決策提供專業性建議;有條件的圖書館可逐步籌建成立圖書館事業發展基金會，吸引優質的社會力量參與到公共圖書館的建設中來，讓公共圖書館真正成為百姓身邊的圖書館、百姓來辦的圖書館。

參考文獻：

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（作者單位：廣東省東莞圖書館）