政府公信力的影響機制及提升對策研究
——以重要公共危機事件應對為例

吳晶妹 武芳芳

政府公信力建設是社會信用體系建設的重要內容。中國經濟的快速發展、經濟總量增加、社會治理難度增大對政府執政能力和政府公信力的需求更加迫切。黨的十九大報告提出:“轉變政府職能,創新監管方式,增強政府公信力和執行力,建設服務型政府。”增強政府公信力有助于解決各種社會矛盾,促進社會和諧穩定。同時,信用是市場經濟的基礎和靈魂,通過出臺信用政策和措施,有助于緩解信息不對稱的問題,彌補市場經濟本身的不足。

多年來,學者從政府公信力的內涵、影響因素、評價指標以及重大危機事件的政府應對等方面進行了深刻的研究,成果頗多。經廣泛閱讀研究文獻,結合實踐情況,本文認為政府公信力涉及內容廣泛而深刻,雖然表現在一些影響因素和評價指標上,但更多的是機制的作用。政府的運作機制,例如職能部門之間的協同與配合等對政府公信力的影響更大、程度更深,更加難以改變,為提升公信力,政府需進行管理體制改革。

本文擬從政府管理體制與機制視角出發,探索尋找來自政府內部的、影響政府公信力的主要運行機制。

一、政府公信力影響機制的理論思考

通過對學者研究成果的反復梳理,本文認為有以下五大機制影響政府的公信力:

(一)政府職能部門之間分工協作機制

這部分內容研究文獻較為豐富,涉獵廣泛,主要涉及政府主體行為和政府架構。

林尚立指出中國政府間關系包括縱向關系和橫向關系。隨著社會進步又衍生出斜向政府關系,政府間關系的協調影響行政效率。①林尚立:《國內政府間關系》,浙江人民出版社1998年版,第91—99頁。隨著經濟發展、技術進步,勞動、資本、實物、技術等資源要素跨區域流動加速,公共服務跨區域需求增加。中國政府適時進行政府機構改革,承擔越來越多的社會服務職責,需要在軟硬件基礎設施建設、環保、產業結構調整、醫療、教育、公共衛生、社會保障、應急管理、信息服務、科技、金融、文化等領域進行跨地域合作,以提高公共服務供給質量。所以,縱向及橫向政府關系、政府協調治理在經濟、社會進步中的作用越來越重要。

但目前政府之間協調機制不暢,地方短期利益偏好等主客觀因素的存在使得地方政府之間、不同政府部門之間的沖突時有發生,如從改革開放初期的“金融中心建設”,到近期的“高鐵之爭”“機場之爭”,再到2020年新冠肺炎爆發之后醫療物資配送、疫情防控不及時,等等。在現行的經濟運行機制下,單一的地方政府無法解決跨區域、跨國別的資源流動。政府治理機制不健全,會增加多邊協商成本,刺激部分社會主體“搭便車”的行為,提高行政管理難度。

經濟發展和社會治理的經驗表明,政府治理機制的協調關系到政府的執行力和行政效率。地方政府間、政府部門間分工協作機制不合理會影響居民對政府的評價,影響地方政府公信力建設。中國很多學者也研究了政府治理組織結構與政府公信力、政府誠信建設的關系。陳小鋼探討了中國政府公信力建設中的問題,提出應轉變政府職能,從政務公開、規范行政手段、提高行政效率、注重廉政建設等方面來提高政府公信力②陳小鋼:《電子政府:如何提高政府公信力》,《廣州政報》2001年第18期。。汪水波、何顯明認為提高政府公信力有助于降低行政成本。要采取措施不斷增強政府信用,提高政府行政效率,增強公民信任,降低行政成本③汪水波、何顯明:《地方政府公信力與政府運作成本相關性的制度分析》,《國家行政學院學報》2002年專刊。。陳洪生、龔培興分析了政府理念、行為和效率對公信力的影響,認為三者與政府公信力都呈正相關的關系,政府行為和效率的提高、管理理念的創新是政府管理改革的重點。④陳洪生、龔培興:《政府公信力:理念、行為與效率的研究視角——以“非典型性肺炎”防治為例》,《中共中央黨校學報》2003年第3期。唐鐵漢分析了政府失信的原因和表現,提出了建設信用政府的對策:樹立政府法制理念,加快政府職能轉變,推進行政決策科學化。⑤唐鐵漢:《提高政府公信力建設信用政府》,《中國行政管理》2005年第3期。

張維迎指出:政府和其他行為主體一樣,也是在一定的制度環境之中存在和運行的,其行為的選擇和實施同樣受到制度環境的約束。⑥張維迎:《信息、信任與法律》,生活·讀書·新知三聯書店2006年版,第200—205頁。

2007年的政府工作報告提出需從完善行政權力實施、改進組織結構和管理方式、推動政務公開、建立電子政務等方面提升政府公信力,為構建良好的政府公信力明確了方向。

毛偉等提出提升政府執行力和公信力的對策,包括加強法制建設,加強政務公開;加強政府決策民主化和科學性;完善政府職能部門責任制,強化政策執行的公眾監督等。⑦毛偉、賈凌民、胡仙芝:《馬上就辦:提高政府執行力和公信力的有力“抓手”——“提高政府執行力和公信力”研討會綜述》,《中國行政管理》2007年第11期。李志強認為可以通過加強政府廉政建設,加強政務公開力度,鼓勵、支持社會組織發展等提高政府公信力。①李志強:《政府公信力與地方政府能力建設研究》,《四川行政學院學報》2009年第5期。程璇、崔旭認為政府、公眾、溝通系統構成了地方政府公信力的要素,并由此提出增強政府公信力的建議。②程璇、崔旭:《突發事件中政府面向公眾的信息溝通機制》,《圖書館學刊》2012年第9期。

石亞軍、施正文分析了中國政府公信力建設過程中存在的問題:政府部門間職責劃分不清;政府職能轉變不到位;行政立法體制不完善,執法基礎欠缺;權力分工制約不夠等;并提出改進建議。③石亞軍、施正文:《我國行政管理體制改革中的“部門利益”問題》,《中國行政管理》2011年第5期。李金龍、余鴻達認為公信力建設的不足有:決策體制科學性不足,存在政府部門主義傾向;政府部門職能缺乏界限,導致職責交叉重疊、權責不對稱、公共權力部門分散化;社會治理中存在多頭決策、公共服務供給不足等。④李金龍、余鴻達:《區域公共服務中的政府部門主義問題研究》,《中國行政管理》2010年第5期。

高月、張鑫和認為目前政府部門存在職能錯位、職責交叉、權責脫節等問題,在未來的改革中要建立健全部門間協調配合機制,構建政府公信力建設體系。⑤高月、張鑫和:《政府公信力的內涵與提升路徑》,《光明日版》2014年10月6日第6版。米鵬舉研究區域治理和地方政府橫向治理體制之間的關系,認為擴展地方政府橫向治理機制,有助于提高區域開發效率,提高政府誠信。⑥米鵬舉:《我國區域治理與地方政府橫向府際關系:現實困境與調整策略》,《內蒙古大學學報》(哲學社會科學版)2018年第6期。

(二)多主體參與橫向聯合機制

許多學者研究認為政府要轉變職能、提高社會治理效果僅憑政府自身是困難的,要充分發揮其他社會主體的作用,建設完善多元主體參與的政府協調治理機制,提高社會治理能力,完善社會治理體系。

Gerr Stoker認為社會治理主體是不限于政府的社會公共機構和行為者,要形成多主體協調參與的自主治理機制。⑦Gerr Stoker,The Relevance of Political Science,Red Globe Press,2015.袁建軍以危機事件的應對為研究對象,認為應該建立起包括政府、企業等多元主體多種合作的機制,提高公共危機應對的效率和政府公信力。⑧袁建軍:《應對突發公共事件中政府和企業互動研究》,蘇州大學2012年博士學位論文,第171—176頁。趙軍鋒認為政府協調治理機制應包括“中心節點”——政府、“伙伴節點”——社會組織、“互補節點”——市場機制、“差異節點”——群眾,構建企業、社會組織、媒體和公眾等多主體參與的協調治理系統,才能提高危機應對效率,提高政府的執行力和公信力。⑨趙軍鋒:《重大突發公共事件的政府協調治理研究》,蘇州大學2014年博士學位論文,第46—50頁。

王國紅、馬瑞認為地方政府公信力缺失主要表現為公眾對政府“不信任感”增強。因此,要理清政府、市場、民間組織和公眾的關系,建立多元協同治理的模式,重塑地方政府公信力。[10]王國紅、馬瑞:《地方政府公信力的流失與重塑——多元協同治理的視角》,《湖南師范大學社會科學學報》2013年第2期。張志安等研究了互聯網背景下提升政府公信力的途徑,認為政府進行互聯網治理,營造良好的網絡輿論環境,有助于提升政府公信力。[11]張志安主編:《互聯網與國家治理發展報告2017》,社會科學文獻出版社2018年版,第1頁。

(三)全流程的政府管理機制

從政府管理流程角度討論影響政府公信力的文獻相對略少,但流程管理作為政府運行機制的重要組成部分是非常重要的。信用管理行業一直有全流程信用管理的理念。最近幾年,隨著社會信用體系建設的深入推進,全流程信用管理越來越得到重視,部分信用監管文件中已專門提出要建立事前、事中、事后的全流程信用監管體系,落實信用聯合懲戒制度,提升政府公信力。

政府進行社會管理要考慮政策的制定、執行、反饋和完善。政府的危機應對,要包括事前的監測預警、事中的應對處置和事后的恢復階段,它們構成一個完整的處理流程。僅重視應對,不重視預警,會給政府危機應對帶來不利影響。

吳晶妹分析了政府失信的現狀:政出多門,政策的可執行性差;政策模糊、經常更改,持久性和連續性差;政策存在“一刀切”等現象,沒有結合地方實際情況;政府行政凌駕于法律和公眾利益之上,損害了社會公共利益;政府誠信意識差,支持或無視企業弄虛作假;部分政府為了自身利益,掩蓋不利事實,追求政績,夸大經濟數據和社會管理結果。這些失信現象涉及政府管理的事前、事中、事后的整個流程,因此要建立涵蓋政府全過程管理的守信監督機制,在社會治理的全流程開展不同形式的守信承諾,以緩解和消除政府失信,提升政府公信力。①吳晶妹:《論政府守信監督機制》,《求實》2004年第3期。

(四)現代智能信息體系機制

這部分內容研究文獻較新,近幾年研究成果豐富,主要涉及大數據技術、互聯網發展與應用、政府現代職能變革體系與運行機制。

學者研究了大數據技術的發展對政府誠信建設的影響,認為大數據時代的到來不僅僅影響政府行政的手段和方式,還引導和創新政府治理的理念。

吳晶妹認為信用是獲得信任的資本,信用是由誠信度、合規度、踐約度三個維度構成的,因此,信用度量需要利用大數據技術對多維度、多層次的信用數據進行抓取,通過數據共享、信用評價,確定信用價值,促進信用交易的實現。通過信用資產的使用、流通、交易,政府可以提高社會治理效率,提升政府公信力。②吳晶妹:《現代信用學》,中國人民大學出版社2009年版,第3—5頁。

竹立家等指出大數據技術應用可以加快政府職能轉變,促進政府行政體制和決策機制的創新,提高政府社會管理和協調的能力。③竹立家:《重塑政府:“互聯網+政務服務行動路線圖”》,中信出版社2016年版,第85—86頁。劉水認為大數據和新媒體的發展放大了政府的制度缺陷,政務信息公開透明程度不夠、公眾非理性參與社會管理、社會信任感降低等因素降低了政府公信力水平,因而要加強政府危機預警機制建設、規范政務公開機制建設、加強網絡倫理建設以增強政府公信力。④劉水:《新媒體時代地方政府公信力建設分析》,《傳媒論壇》2019第17期。

(五)網絡輿情機制

2010年以來,網絡自媒體爆炸式發展,信息傳播途徑和方式發生重大改變。信息傳播速度大大增加,傳播渠道更加豐富,傳播源和受眾界限更加模糊,受眾變成傳播媒介,以自身為中心進行信息傳播。學者通過研究認為網絡輿情對政府公信力的影響日益增加,若形成負面輿情,會大大削弱政府誠信,從而削弱政府的執行力和公信力,因此,政府要加強對輿情的監測和引導。

劉建華、斯琴格日樂認為網絡輿情對政府權力使用、資源配置、形象塑造等提出挑戰。政府應建立健全輿情預警和處置機制;增強資源配置能力,提高政府公信力。⑤劉建華、斯琴格日樂:《網絡輿情視角下的地方政府公信力的政治考量》,《寧夏社會科學》2012年第3期。盧漢橋、鄭潔認為網絡時代的到來使政府面臨嚴峻的挑戰,但也面臨突破治理困境的新契機,政府對輿情的不當應對可能會陷入“塔西佗陷阱”,政府公信力失效,因此要在新媒體時代加強建設政府誠信。⑥盧漢橋、鄭潔:《廉潔生態論》,社會科學文獻出版社2015年版,第8頁。刁生富、陳思琪從大數據技術創新、應用,大數據思維更新等方面,綜探討應用大數據技術以增強政府執行力和公信力的路徑。⑦刁生富、陳思琪:《大數據思維與地方政府治理創新》,《領導科學論壇》2018年第3期。Hong Yuxiang等研究認為媒體可以幫助人們了解政府行為、活動和績效,從而增加他們對政府的信任。⑧Hong Yuxiang,Lee Taesam,Kim Jong-Suk.Serial Multiple Mediation Analyses:How to Enhance Individual Public Health Emergency Preparedness and Response to Environmental Disasters,International journal of environmental research and public health,2019,16(2).

總之,通過對這些文獻的梳理,我們發現,現在政府越來越重視職能轉變,重視提升公信力。學者大多是從某一個角度(如大數據時代、網絡輿論壓力)出發,研究影響政府公信力的因素和條件,對整體機制層面上的研究較少。但是,地方政府公信力建設中存在的一些不足,例如政府管理忽視事前和事后監管;政府部門行政“碎片化”嚴重;政府部門之間職能劃分不清,不同部門之間存在職能交叉,存在多頭行政現象;中國行政制度以政府主管為主,社會組織、媒體、公眾參與感不強,多元協調治理機制尚未建立;大數據時代和新媒體的發展,網絡輿情影響力增加對政府公信力建設提出更大的挑戰;等等。這些都與機制有關,需要我們從整體機制建設出發,夯實基礎、加強宣傳引導,提升政府公信力。

二、政府公信力影響機制的實踐思考

(一)政府部門協作機制的影響

政府負責公共服務供給,承擔促進社會進步的責任,但是中國政府部門間的內部行政協調機制缺乏強制性的約束和規范。行政部門各自為政、相互扯皮、互相推諉、政令難行、政策朝令夕改、政策規定主觀性大、實施困難等現象和行為時有發生,屢禁不止。協調機制的不暢導致政府對社會的綜合治理能力不足、行政權限割裂、效率低下,對社會組織和個人的合理訴求政府無法及時跟進。

行政過程中出現問題主要是由于中國行政體制不健全、政府體制改革不徹底,具體來看:

第一,政府各部門職能分割、協調性不足。中國按照縱向的層級結構與橫向的職能結構建立了職能專業化的政府行政體系,包括民政、工商、海關、稅務等部門在日常行政中能夠較好地進行社會治理,但是在重大危機事件(如疫情)發生時應對不足。

第二,政府部門職責同構,存在條塊分割現象。中國上下級的縱向組織體系中存在嚴重的“條塊分割”和“職責同構”問題,“上下對口、左右對齊”,政府部門的設置沒有因地制宜,上級同系統部門對下級部門實施垂直管理,管得過嚴過死。中國政策決策者和執行者之間存在分割,會導致政策執行效果大打折扣,政府內部各部門之間工作難以協調。

第三,政府決策機制不完善,反饋機制不健全。中國政府各部門尚未形成科學、合理、有效的溝通機制,政府各個部門基于自己的職能和行政要求、政策偏好制定本部門的政策、措施,政策制定過程中各級政府之間、各部門間信息公開、共享不足,導致信息割裂和“信息不對稱”,形成了“信息孤島”,也導致不同部門政策之間存在沖突。例如中國食藥監管、環境污染治理等領域長期存在“九龍治水”現象,環保部門針對環境污染問題“有問題治不了”;針對PPP的監管,國家發改委和財政部分別公布項目合同指南,提請立法,導致法案草案內容沖突,影響了政府公信力建設;在2020年年初新冠疫情的應對中,大理市私自征用并扣押重慶市、黃石市采購的醫療物資,嚴重影響了社會公眾對政府的信任。①靳文輝、王星云:《地方政府組織結構的優化進路》,《理論探索》2020年第2期。

第四,政府組織機制的碎片化、行政程序的繁瑣會降低政府行政效率并對居民、企業的生產、生活造成不利影響,不利于地方營商環境的改善。區域間政府溝通不足、政府部門之間的信息割裂,會降低公眾對政府的信任感,削弱政府公信力。

所以,建立健全政府部門之間的協調機制,實現部門之間互聯互通、信息共享,對提高行政效率和政府公信力具有重要意義。②鄭新業、王宇澄、張力:《政府部門間政策協調的理論和經驗證據》,《經濟研究》2019年第10期。政府各部門之間的聯結與協調要依靠組織和職能兩方面的紐帶。職能紐帶指政府各部門包括功能運轉與權力分配和合作,組織紐帶是指上下級政府之間、各地方(基層)政府之間的關系處理。③祝哲、彭宗超:《突發公共衛生事件中的政府角色厘定:挑戰和對策》,《東南學術》2020年第2期。要充分發揮政府職能,建立政府各部門分工協作的高效機制,要充分發揮中國政府的職能紐帶和組織紐帶作用。職能紐帶貫穿于疫情等危機事件處理的全流程,將政府作用發揮貫穿于全過程。

組織紐帶要求處理好中央與地方政府的關系以及各地方(基層)政府之間的關系。中國各政府部門包括環保、交通、衛生、公安、消防等,缺乏有效的溝通渠道,信息流通不暢,會造成行政效率較低,平級政府(職能部門)之間或缺乏協作,可能出現相互推諉、“分工不合作”等現象,政策執行不力。所以,要加強上下級政府之間、地方政府、各部門之間的協調溝通,建立起快速高效的決策、執行體系。①趙軍鋒:《重大突發公共事件的政府協調治理研究》,蘇州大學2014年博士學位論文,第62—64頁。

圖1 中國政府運行機制碎片化現象示意圖②李燕、高慧、尚虎平:《整合性視角下公共政策沖突研究:基于多案例的比較分析》,《中國行政管理》2020年第2期。

(二)多元主體橫向聯合機制的影響

政府與社會是相互影響、相互制約的。政府不能脫離社會單獨存在:一方面,社會的生產力水平和生產關系決定了政府治理模式、行政方式和執政能力水平;另一方面,政府治理模式、方式和水平也影響經濟發展和社會治理水平。政府與社會間的相互影響要求把政府職能轉變與社會組織、公眾、媒體等作用的發揮相結合。

國家和政府雖然掌握著大量資源和應對突發事件的應急動員能力,但是在短時間內很難全面整合資源,地方政府之間可能發生各種推諉和爭執,影響行政效率,產生“政府失靈”等現象,不僅會損害管理的效果和效率,影響政府公信力建設,還會造成資源浪費。③崔珂、沈文偉:《基層政府自然災害應急管理與社會工作介入》,社會科學文獻出版社2015年版,第12頁。中國目前的橫向組織聯合機制中還存在一些不足和缺陷,主要表現為:

第一,政府缺乏統一規劃和完整的制度安排。社會組織、行業協會、媒體等機構和組織在危機事件管理中不能與政府充分溝通,形成合力,導致其工作受到限制,阻礙了自身作用的發揮,影響服務效果。

第二,中國總體背景是“強政府,弱社會”,在社會的權力格局中,政府依然處于主導地位,負責資源配置。社會組織、NGO等與政府之間缺乏互信機制,相互之間協同工作經驗較少,容易出現兩者相互制約、配合不當的現象,反而會降低應對效率。

第三,非政府組織和社會組織參與度較低。它們介于政府與市場之間,可以彌補政府在疫情應對等危機管理中的“不足”。首先,疫情等危機事件帶來的巨大損失和難以預測性使應對需要大量物力、財力、機制支持,僅僅依靠政府的力量難以快速反應和應對,需要最大可能地吸納社會組織的力量;其次,非政府組織具有管理靈活中專業性強、與社會聯系密切等優勢,可以協助政府高效應對疫情等危機事件。但是,中國目前還沒有形成橫向聯動機制。

所以,為提高政府公信力和危機應對能力,政府應充分發揮其他社會主體的作用,建立多元主體協調應對的橫向聯動機制,相關主體包括政府、非政府組織(NGO)、以企業為主的市場組織、媒體和居民等,以承擔政府職能轉變中讓渡出來的服務職能,發揮多元主體的能動性和積極性。

圖2 多元主體的橫向聯合機制構成示意圖

(三)全流程管理機制的影響

中國目前將公共危機事件應對視為短期的救助,更注重事中處置和應對,對事前預警、防范和事后的恢復和重建重視不足,缺乏長期規劃、恢復機制。這導致政府政策的決策機制不完善,政策的執行反饋機制存在缺陷和不足,特別是在危機事件的應對過程中,存在以下問題:第一,應對政策的制定、頒布和執行相對于危機事件的發展具有滯后性;第二,物資統籌、調配與物資需求相比不及時、渠道不暢;第三,沒有充分調動社會組織的力量參與應對,社會主動性發揮不足等。要通過機制建設、統一政策、調配物資,激發社會力量等理順應對執行過程的難點,更好地對公共危機事件進行應對和管理,從而提升政府部門自身的公信力。

在2020年年初的新冠疫情應對中,部分地方政府的事前預警不足,致病信息沒有引起地方政府足夠的重視,前期樂觀的估計和“可防可控”的宣傳,燈會、“萬家宴”等聚集活動的照常舉行,宣布“封城”之后的大批居民撤離,使得病毒迅速傳播;由于預警不足,準備不充分,大量疑似病例進入醫院,醫療系統物資嚴重不足:醫用物資短缺、醫護人員不足、后勤供給脫節,為前期疫情的防控應對工作帶來極大的壓力和隱患;部分地方政府對生產生活的恢復不夠重視,政策激勵措施遲遲未出臺,影響了經濟的恢復和發展。

重大危機事件時間跨度長,政府應該建立預警、應對和恢復的完整流程體系,包括事前預警、事中應對和事后恢復。事前預警階段,要對信息進行搜集、分析、評估和預測,完善防控預警機制;處置應對階段,主要是決策、協調和執行,明確各組織機構的職責權限,統籌協調、合理配置人、財、物等資源,保證資源能夠及時調配、發放;恢復階段主要包括完善制度體系,構建智能技術平臺,實現信息公開、共享、創新。這樣,政府各職能部門之間得以構建包括預警、決策、執行和反饋等職能的完整機制。通過將風險防范、應對準備與事件響應、處理應對能力建設有機結合,著力構建政府應對的全過程管理模式,這是加強政府公信力建設的重要舉措和落腳點。這需要政府在以下三個方面著力:

第一,大力推動社會治理、風險應對的“風口前移”,持續完善政府公共安全風險治理體系,不斷加大對自然災害、社會風險等各類風險事件的防控監測,結合實際制定風險辨識、風險評估以及風險緩解方案,做到針對危機事件和風險的早發現、早化解,①龔維斌、趙秋雁主編:《社會體制藍皮書中國社會體制改革報告No.6(2018)》,社會科學文獻出版社2019年版,第1頁。減少危機等事件的發生頻率,從而減小各類風險事件對經濟發展和社會治理的沖擊。具體來說,在事前防控階段應更注重頂層設計,建立預警防控機制,及時發現控制公共突發事件;做好風險和危險事件的應急預案,包括戰略規劃、通信計劃等;建設政府各部門之間的信息共享平臺,確保各部門之間信息能夠及時共享,方便進行物資籌備和調撥;建設面向社會的信息發布公示平臺,方便進行信息發布,一方面可以消除公眾的恐慌,另一方面可以防范風險大范圍擴散,減少經濟損失;由政府成立指揮處置小組,包括醫療、公安、交通、專業協會、媒體等多方面力量可以形成合力,提高應對效率。

第二,在做好風險防控監測的基礎上,做好風險應對準備工作。對于屬于不可抗力的自然災害和突發的社會事件,制定有針對性的監測預警和應急準備措施,全面提升地方政府應對風險的能力,以便在危機發生時快速反應和應對,提高應對能力和效率,提升公眾對政府的信任。

第三,做好事后處置和應對工作。在危機事件發生之后,要做好應對工作,包括政策的出臺、執行、溝通與反饋等。重大危機事件的發生會對經濟發展和社會秩序帶來巨大沖擊。2020年新冠疫情在世界范圍內蔓延,嚴重沖擊了世界經濟,上半年中國經濟同比增長1.9%,為1976年以來最低水平;7月,世界經合組織發布報告稱,2020年全球經濟陷入深度衰退中,經濟會出現5%—6%的萎縮。這需要政府能夠提前制定、出臺經濟刺激措施,防止危機事件后經濟和社會的衰退。

(四)現代化、智能化、信息化建設與應用的影響

大數據、高新技術的發展等有助于政府決策制度的科學化、民主化,有助于提高政府治理能力和水平,還有助于創新政府治理理念,推動和保障政府科學有效治理,從而提高政府公信力。因此,大數據時代智能化、信息化建設是提高政府公信力的有效依托,為提高政府公信力提供了手段,創新了思想和理念。

目前,中國統一的信用公示、共享平臺還未完全建立,部分部門或企業將信息“私有化”,不愿意共享,因此信息收集的時間長,信息垂直層級報送會出現單個的“信息煙囪”,影響政府統一決策的出臺和實施,影響危機事件的應對。

從危機事件決策的約束條件即對公共危機反應時間的周期上看,大數據時代要求政府依據科學數據做出快速反應,而當前政府公共危機決策的時間跨度依然過長。從對危機事件的回應上看,互聯網是大數據生產、運行的承載平臺,但現有決策機制仍然難以及時回應網民和媒體的關切。從決策的體制上看,現有的決策體制極大地影響了決策的時間和效率。

大數據技術的發展改變了政府的決策、政策的執行。一方面,數據收集渠道更加全面、廣泛,“數據爬蟲”等技術不僅可以收集信息主體更多維的數據,還可以收集更多主體的數據;數據整理更統一規范;數據格式更加明確有序,方便對數據進行高效、精確的分類,有助于科學決策,提升效能。

地方政府的信息共享平臺建設與應用均不足,信息收集不上來,報不出去,信息“碎片化”嚴重,區域收集分析的信息不能及時、有效共享和傳遞給上級、其他部門和社會,影響政府及時了解情況并有效決策,甚至導致有些決策缺乏準確性和針對性,這不但影響危機事件的控制與治理,也影響了公眾對地方政府治理能力和公信力的認可程度。借助現代大數據技術實現各級政府的信息搜集、管理、公布,收集盡可能準確的信息,對信息進行甄別、剔除錯誤信息,有助于政府科學決策。

運用大數據技術可以優化事件應對和管理的全流程。第一,大數據聯網可以更快速、及時、準確地采集包括交通、人口、醫療、文化、地域等各方面的數據,豐富、優化數據信息,更有效地開展危機事件擴散分析,找出影響傳播的關鍵因素,采取措施進行防控。第二,通過數據采集、分析,可以追蹤人員活動軌跡、明晰事件和相關當事人的傳播路徑,防控風險大范圍擴散。如在本次新冠肺炎疫情中,通過大數據分析了解鄭州市民的活動軌跡和路線,盡早對其工作地點進行摸排、檢測,有效地遏制了疫情傳播。第三,大數據技術的應用有利于資源調配。如在疫情應對期間,物資需求量較大,各醫院通過各自網站、社交平臺發布短缺物資清單。但公布渠道的分散化,會出現捐贈不足或重復捐贈等問題,不利于資源有效調配及使用。通過“數據爬蟲”“區塊鏈”等大數據系統、技術的應用,建立信息發布、交流平臺,可以有效解決這一問題。如“湖北醫療物資需求信息平臺”“珞櫻善聯”等平臺,將資源需求按照城市、類別等維度分別呈現,對物資進行追蹤溯源、物流管控,并實時更新數據,可以有效連接醫院、門診等物資需求方與愛心企業、公益基金等物資捐贈方,通過信息的完全公開、透明、充分流通實現資源的精準對接,既節省了資源尋找、匹配的行政成本,又可以提高應對效率,節約時間。①李傳軍:《運用大數據技術提升公共危機應對能力——以抗擊新冠肺炎疫情為例》,《戰略視野》2020年第3期。

(五)輿情監測機制的影響

中國媒體環境發生了巨大變化。21世紀初期中國居民獲取信息的途徑是電視、報紙等傳統媒體。2010年以來,社交媒體、自媒體等新興媒體快速發展,網絡開始取代電視、報紙等成為主要的信息獲取渠道。騰訊2019年年報指出,微信及WeChat的合并月活躍賬戶數11.65億,同比增長6.1%。

根據《中國互聯網發展狀況統計報告》,截至2019年6月,中國搜索引擎用戶規模達6.95億,比2018年年底增長1388萬,占網民整體的81.3%;中國網絡新聞用戶規模達到6.86億,較2018年年底增長1114萬,占網民整體的80.3%。

圖3 中國網民規模與網絡普及率發展情況示意圖

表1 中國部分互聯網應用用戶規模及使用率②中共中央網絡安全與信息化委員會辦公室、中華人民共和國國家互聯網信息辦公室:《第44次中國互聯網絡發展狀況統計報告》,國家互聯網絡信息中心2019版。

新媒體信息傳播便捷、及時、內容豐富,其發展一方面擴大了網民的活躍度,網民更容易獲得參與感和認同感;另一方面,因為新媒體從業人員素質良莠不齊,對信息的甄別能力不強,這也為謠言傳播提供了便利條件,加大了輿論引導的難度。在新冠肺炎疫情的應對中,“丁香醫生”等醫學類自媒體以及微博、知乎等社交媒體起到重要作用。它們獲得官方數據,進行整合,借助平臺的力量傳遞給公眾,影響力巨大。

圖4 中國政府網站(包括政府門戶網站和部門網站)數量示意圖①中共中央網絡安全與信息化委員會辦公室、中華人民共和國國家互聯網信息辦公室:《第44次中國互聯網絡發展狀況統計報告》,國家互聯網絡信息中心2019版。

新媒體時代,傳播方式的改變和信息受眾的改變要求政府開展“電子政務”“網絡行政”。中國政府早在21世紀初就開始“網絡政務”實踐,開通政府網站、網絡留言等溝通反饋渠道,開通微信公眾號進行政務公開,接受社會媒體和公眾的監督。截至2019年6月,中國政府網站共15143個,各行政級別政府網站共開通欄目數量25.5萬個,主要包括信息公開、網上辦事和政務動態三種類別。在線政務服務用戶規模5.09億,占網民總數的59.6%;經新浪官方平臺認證的政府微博數量共13.9萬個,各級政府部門共開通政務頭條賬號81168個,中國31個省區市(不含港澳臺)全部開通政務微博和政務頭條賬號。這說明政府部門充分跟隨社會變革和技術創新,積極推進政務信息公開。但是中國的輿情監測系統還不完善,主要問題是對信息的辨別不足、部分媒體誤傳信息、信息傳送時滯過長、信息對社會公開不足、信息不透明等。由于疫情等公共危機事件從暴發到結束持續時間較長,對社會生產和人民生活會產生持續的負面沖擊,容易滋生負面輿情,所以對輿情管理要求更高。由于政府缺乏與公眾之間的良性交流互動渠道,更多地需要媒體充當媒介,部分媒體發布未經證實的不實信息,導致公眾偏信謠言。

在此次疫情防控過程中,對內,由于防控初期信息公開不及時,大量傳言、流言和謠言興起,經過網絡傳播影響不斷疊加,引發了一波“次生災害”和輿情危機;對外,由于中國媒體對外宣傳不足,即使政府已經盡可能以最快的速度將新冠肺炎的抗疫經驗與國際衛生組織及其他國家共享,仍無法避免在國際輿論中處于劣勢的地位,以致不斷被攻擊、污蔑。

在大數據海量存在、網絡通信技術高速發展的背景下,網絡平臺中充斥著虛假信息,而政府的輿情監控、應對的不足,不但加大了處理應對危機事件的難度,還引起公眾對政府行政效果的質疑,降低了居民對政府公信力的評價。為加強公共危機中的輿情管控,政府要建立大數據輿情管理平臺,建立對內、對外兩個模塊,及時追蹤各類謠言的源頭,逐個調查、逐個擊破,并和各大社交媒體合作,專版播放辟謠內容。另外,還需要推動中國官方媒體在疫情防控中積極作為,加大辟謠力度,加大外宣力度,強化民眾對各類辟謠信息的可觸達度,不斷增強政府話語的公信力,促進危機事件的正面轉化,提升政府公信力。

三、維護與提升政府公信力的對策思考

社會治理包括疫情等突發事件的管理和應對考驗政府的應急管理能力和執政水平,尤其是現代社會網絡高度發達,政府的應對被更多的人及時關注和監督,如果監測、應對不當,信息不公開、不透明,就會嚴重影響政府的公信力,且政府事后補救的成本很高,因此,建議在社會治理、防控與管理的過程中加強政務誠信建設,維護并提升政府的公信力,建立完善全面協調管理體制。

(一)建立政府事前、事中、事后的全流程管理體系

應該樹立預防管理理念并建立防治的全流程管理體系。如借鑒美國和日本的經驗,結合中國2003年的SARS和這次的新冠肺炎疫情,在全流程中更要重視事前預防和事中緊急應對,特別是事前預防。在初始階段,要重視群眾、醫護工作者的反映和建議,充分發揮政府、專業機構、社會組織和廣大群眾的作用,形成防治疫情的工作合力;在疫情防治的事中階段,制定精確的應急、防控方案,協調成立應急管理指揮中心等機構,全面做好人員、技術、物資等準備工作,建立聯防聯控工作機制,及時調整完善應對策略措施;在事后階段,應借鑒德國經驗,建立全程溯源的追蹤管理機制,對食品、畜牧養殖等進行全方位管理,確保食品安全,降低疫情發生可能性。

完善突發危機事件的應急管理體制。建立覆蓋國家和地方各個層級、各個部門的管理機制,按事件危機程度授予不同級別以職能權限,使得各級部門、各種機構都能積極主動發揮作用,防止都等待上級指令和局部混亂的情況出現,形成各司其職、全方位、多層次、全覆蓋、上下層級聯動的應急管理機制;建立完善的遍布全國的全天候急救醫療體系,遇到突發事件時,隨時可以啟動,快速反應并持續應對,這可以極大地提升人們對政府的信任,樹立和提高政府公信力。

建立政府事前、事中、事后的全流程管理體系,要更新政府自身的行政理念,完善政府決策機制,完善政府執行、信息反饋機制,提高政策決策的科學性、民主化,提高政策執行能力,提高政府各部門之間、政府部門與社會主體之間的溝通協調機制,進行政策執行的溝通、反饋,及時對政策進行調整、修正,提高政策對本地實際的適應性和針對性,從而提升政府公信力。

(二)建立多元主體的橫向聯合機制

隨著經濟總量和社會主體類型的增加,社會治理難度不斷提升,綜合性、跨區域的社會公共問題日益增多。但是,由于部門職權交叉、部門職責不清以及機構設置不合理,在公共政策的制定、行政監管、行政執法等行政事務的實施過程中容易產生政府部門間的沖突,從而影響公眾評價和政府誠信,需要建立橫向溝通協調機制。因此,需要建立政府、市場和社會組織、媒體、公眾等多元主體共同參與的協作機制,發揮各類社會組織的專業優勢,實現合理分工及政府外部關系協調化。

專業機構和組織是組織協調資源和生活資源的重要力量,一方面可以迅速組織各方面力量參與,開展協調,另一方面有利于開展社會動員,激發更多社會力量共同參與。如此次疫情防控中,社會性慈善組織利用自身宣傳和影響力,可以在短時間內集中社會財力、物力,向受疫情影響嚴重區域捐贈物資,彌補政府調撥資源的不足。媒體等組織可以加強宣傳,向公眾和居民傳播正確的預防措施和準確的事件信息,有助于穩定社會情緒,縮小事件輻射范圍。企業在應對中,通過價格競爭等機制發揮效率優勢,能夠迅速實現對人、財、物、信息等的優化配置。如本次新冠肺炎疫情中多個醫藥集團充分運用其醫藥流通運作的成熟經驗,迅速實現了捐助物資的高效調配;加強基層社區社會組織建設,加強志愿者的培訓,一方面可以提供社區的便民服務,減少交叉感染,穩定社會秩序,另一方面可以激發居民積極性和貢獻力。在疫情應對過程中,各類社會主體通過“政府搭平臺——公益組織提高效率——公眾貢獻力量——企業貢獻機制”,提高治理效能。

世界發達國家已建立了以政府為核心,金融機構、非政府組織等社會力量共同參與的聯合機制。針對疫情等公共突發事件對經濟和社會的不良沖擊,一方面綜合采用財政補貼、減稅降費、減免利息、信貸擔保、增加貨幣流通性等手段促進消費、投資;另一方面通過社會基金會等組織協助政府進行物資調配,提高應對的及時性和市場供求的平衡。如日本醫療機構與地方政府、警察、消防、衛生研究所等建立了協調關系,建立起各部門共同協作的廣域疫情預警管理體系,具有職責明確、應急管理扁平化、應急處置快速、組織保障全面等特點;美國建立應急處置組織體系,成立了聯邦應急管理局(FEMA),建立了包括衛生管理部門、醫療機構、地方政府、民間救難組織、消防及其他部門的一體化機構,實現社會力量協作,按照疫情的嚴重程度確定應對措施,進行應對。①周芳檢:《大數據時代城市公共危機跨部門協同治理研究》,湘潭大學2018年博士學位論文,第93—96頁。

(三)重視與完善政府職能部門之間分工協作機制

重視與完善政府組織機構體系,不僅要處理好政府縱向結構,即上下級政府之間的關系,打破“條塊分割”“職責同構”,也需要建立政府部門間協作和不同區域間政府及其部門協作,實現政府內部組織結構整體化。

第一,加強部門之間協作,優化政府橫向結構,加強政府部門間溝通和協作。中國地方政府部門間已經以部門聯席會議、一站式窗口等形式開展合作實踐,但還未形成長效合作機制,需要從流程、資源配合等方面進行溝通協作。

第二,加強不同區域政府部門之間的協作。中國地方政府已經探索了多種跨區域、跨部門的政府統籌合作形式,例如跨區域城市開發、基礎設施共建、環保治理等。但是,由于缺乏長效機制和價值目標,協調機構多是臨時性的,接下來要建立、健全政府間區域合作機制,實現利益共享。

針對類似疫情的公共危機事件,各國都重視組織機制的建設完善。日本采取政府集中應對,實行中央、州、市的縱向三級防救災組織管理體制,政府各部門之間、各州市之間緊密聯系、分工合作,應對效率較高;美國實行縱橫聯動的應對管理體系,建立了聯邦——州——地方三級管理體系,涵蓋了疫情、應急管理、醫療服務、執法等多領域,可以實現跨部門、跨領域協作互動,快速整合各種資源,及時應對;英國設立國民緊急事務秘書處(CCS),負責協調跨部門、跨機構的應急管理工作,方便政府各部門之間的緊密協作。

中國要完善分工協作機制,建立起:(1)統一的應對指揮體系,迅速對危機和風險做出反應,進行應對。(2)支援與保障體系,包括:完備的法律法規和計劃安排;有效的實施機構,實現資源、物資的快速調配;快速反應應急小組,迅速處置應對公共衛生等應急事件;教育、培訓、財政及其他保障機制。(3)共建共享的信息共享平臺和信息公示管理體系,為公安、醫療、交通、各級政府等上傳、整合、分析、輸出、共享數據提供便利,既可以消除“信息孤島”,提高信息的透明度,加強各職能部門之間的溝通、協作,提高決策的準確性,又可以消除居民的恐慌情緒,穩定社會秩序,還可以宣傳防控知識,提高公眾的參與感和積極性。

(四)加強現代化、智能化、信息化的統籌機制建設

從生命周期視角看,大數據應用包括以下幾個階段:數據采集,數據篩選和甄別,剔除錯誤、不實數據,數據分析,數據輸出,數據共享,數據存儲與應用。以公共危機事件的應對過程為例,加強現代化、智能化、信息化的統籌機制建設主要包括大數據分析、危機預警、政府決策處置和應對、危機解除與學習,形成一個可持續、循環的應用閉環。

第一,必須有“數據”可依可循,一方面鼓勵各部門上傳信息,另一方面利用大型“爬蟲”軟件和系統,獲取有關數據和信息,這可以提高風險感知的敏感度,在危機事件的先兆階段控制事件發展。

第二,搭建數據共享和智能決策平臺,提高決策的科學化和針對性。例如面對疫情的沖擊,中國政府根據大數據分析結果先后出臺并落實了財政資金撥款、發放消費券、減費減稅、退稅等政策,以穩定內需,增加消費,減少疫情對經濟的沖擊。

第三,搭建資源調撥平臺體系。在危機事件應對中,醫療設備、生活物資等資源的調撥、匹配是應對處理中重要的一環,采用數據挖掘、機器學習可以建模計算物資需求,幫助了解受災地區的災情發展,精準地將物資和服務匹配到相應區域和人群,提高應對效率。

第四,大數據技術可以縮短決策流程,實現決策應對的扁平化。事實證明,危機事件應對的政策出臺需要時間,實施過程中還存在時滯性,這主要是因為組織分歧和體制障礙。大數據技術的應用可以整合、優化決策流程,通過將危害程度進行分級,將低等級危機交于地方政府決策應對,上級政府進行備案、批復即可,對于高等級危機,中央政府可以成立處置小組,對資源進行統一調配,統一組織、指揮各方面力量,有利于各級政府的權責匹配,減小體制障礙影響;

第五,加強對數據分析的教育培訓,增強領導者對大數據的認識和理解,減少 “技術”層面和“決策”層面的沖突。

(五)建立公開透明的輿情監測機制

建立完善輿情監測、引導機制。現代網絡時代,自媒體平臺、抖音、快手等短視頻平臺等新網絡媒體快速發展。如在疫情應對中,人們的關注點容易集中,交流與評論更加聚焦,信息傳播速度更快,若政府處置不當,負面的輿論會更快速傳播,影響更大,會嚴重損害公眾對政府的信任,損害政府誠信,破壞政府公信力。因此,我們更要加強對網絡輿情的監測分析。

首先,建立民意觀察分析機制。主要做法是:要求各級政府和職能機構依靠信息系統對引起民眾不滿的事件進行抓取,列出主要事件,分析民意,找到民意的關鍵點和訴求。

其次,根據民意觀察數據,分析原因,及時采取措施,建立合規信用檢查機制。可以由上級主管部門向下級或基層派出事件調查工作組,深入到民眾中開展溝通、對話、交流、調查、疏解工作,并向民眾公布進程與結果,平復民眾情緒,一方面可以提高社會治理水平,另一方面可以提高政府誠信和公信力。

政府公信力水平關系到公眾對政府的信任,在危機事件應對中不斷提高政府公信力水平是轉變中國政府職能、提高社會治理水平的重要要求。中國各級政府在過去十多年間的政府公信力和社會信用體系建設已經取得很好的進展,積累了豐富的經驗,但是由于中國政府計劃經濟尚存的組織結構缺陷,新媒體、自媒體的大發展,大數據技術的發展與進步,這些都對新時代提高政府公信力提出了更高的要求和挑戰。

新時期新形勢要求我們應該完善橫向、縱向組織結構體制,完善頂層機制設計,加快大數據技術應用,加強對輿論的引導,采取更加科學的措施和手段,提升政府公信力水平,以更好地進行社會治理和應對突發公共事件,為民造福。