基于多源流理論的我國基礎(chǔ)教育課外補(bǔ)習(xí)治理政策分析

薛海平 刁 龍

一、引言

2018年8月國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》①國務(wù)院辦公廳:《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》,http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/22/content_5315668.htm,2018年8月6日。,以此文件為標(biāo)志在全國范圍內(nèi)開始了對(duì)課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的整體治理。課外補(bǔ)習(xí)是當(dāng)下教育競(jìng)爭(zhēng)“劇場(chǎng)效應(yīng)”愈演愈烈、學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)沉重和固化階層代際間不平等的重要原因,課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)作為其客觀載體理應(yīng)是減負(fù)政策的重點(diǎn)關(guān)照對(duì)象之一。在此文件之前,各地方政府乃至中央政府都出臺(tái)過關(guān)于學(xué)生減負(fù)的指導(dǎo)性文件,但為什么從這份文件開始全國才展開了針對(duì)課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的整體治理?并且標(biāo)準(zhǔn)之嚴(yán)格、要求之細(xì)致,以及執(zhí)行效率、達(dá)成效果都是以往指導(dǎo)性文件所不能比的。其中,“課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)治理”政策議程的設(shè)置是理解該文件效力緣由的關(guān)鍵之處。課外補(bǔ)習(xí)治理問題是如何被發(fā)現(xiàn)并從問題發(fā)展到議程再到進(jìn)入決策視野的?推動(dòng)課外補(bǔ)習(xí)治理進(jìn)入政策議程的關(guān)鍵力量有哪些?課外補(bǔ)習(xí)治理的政策議程是如何呈現(xiàn)的?課外補(bǔ)習(xí)治理的政策備選方案從哪里來?研究上述問題有助于理解國務(wù)院課外補(bǔ)習(xí)治理政策出臺(tái)的邏輯和原因。本文基于約翰·W.金登(John W.Kingdon)提出的多源流理論,①約翰·W.金登:《議程、備選方案與公共政策》,丁煌等譯,中國人民大學(xué)出版社2004年版,第185頁。嘗試揭示課外補(bǔ)習(xí)治理政策的政策議程設(shè)置邏輯,以期為其他教育問題進(jìn)入政策議程提供有益啟示。

二、多源流理論及其在中國的發(fā)展

自哈羅德·拉斯維爾(Harold Lasswell)和伊斯頓(David Easton)等早期政治理論家提出“政策科學(xué)”概念以來,“問題—方案—決策”的政策形成機(jī)制理論及其科學(xué)性也被學(xué)術(shù)界和實(shí)踐不斷證實(shí),因此我們得以打開政策制定的“黑箱”,關(guān)注并討論公共政策制定的整體環(huán)節(jié)。金登提出的多源流理論針對(duì)政策過程第一階段即議程設(shè)置和備選方案的選擇展開分析,試圖通過對(duì)問題是如何引起官員關(guān)注的、決策的備選方案是如何產(chǎn)生的、政府議程是如何建立的以及為什么一種思想會(huì)適時(shí)出現(xiàn)等一系列問題的回答來解釋一項(xiàng)政策是如何從問題進(jìn)入政府決策視野并成為一項(xiàng)具體可行的政策的。在其著作《議程、備選方案與公共政策》中,其提出了著名的“多源流理論”。所謂“多源流”,就是以問題源流、政策源流、政治源流三種信息流為基礎(chǔ)分析政策議程形成的動(dòng)力機(jī)制的一套理論模型。其中問題源流研究的,是某些問題是如何從社會(huì)中存在的眾多問題中脫穎而出并進(jìn)入政府部門決策視野的,各種常規(guī)性的指標(biāo)檢測(cè)、現(xiàn)有情況的反饋信息、突發(fā)事件等都極有可能將一個(gè)社會(huì)問題帶入政府決策部門的視野。政策源流關(guān)注的,是由官僚、研究人員、國會(huì)辦事人員、規(guī)劃與預(yù)算人員、專家學(xué)者和利益集團(tuán)分析人員等專業(yè)人員組成一個(gè)政策共同體,共同形成政策建議和政策方案的過程。政治源流闡述的,是推動(dòng)社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的社會(huì)事件或政治活動(dòng),包括國民情緒和公眾輿論的變化、政權(quán)及執(zhí)政黨執(zhí)政理念的變化及利益集團(tuán)的行動(dòng)等多種因素。三種信息流原本各自按照自己的固有流動(dòng)路徑流動(dòng)并發(fā)揮著影響,但當(dāng)這三種信息流在特定時(shí)間點(diǎn)匯集到一起的時(shí)候,就會(huì)促成“政策之窗”的打開,一個(gè)社會(huì)問題因此得以進(jìn)入政府決策議程(見圖1)。

圖1 多源流政策議程分析結(jié)構(gòu)

金登提出的多源流模型,立即在西方引起了對(duì)政策分析的新一輪研究熱潮。美國的杜蘭特和迭爾(Robert F.Durant and Paul F.Diehl)首先基于多源流模型針對(duì)本國外交政策的政策議程設(shè)置過程展開了研究。②Robert F.Durant and Paul F.Diehl,“Agendas,Alternative,and Public Policy:Lessons from the U.S.Foreign Policy Arena,”Journal of Public Policy,vol.9,no.2,1989,pp.179-180.阿爾坎特拉和羅伊(C.Alcantara and J.Roy)則針對(duì)加拿大的傳統(tǒng)固定選舉日期立法過程的變化展開了基于多源流理論的分析。③C.Alcantara and J.Roy,“Reforming Election Dates in Canada:Towards an Explanatory Framework,”Canadian Public Administration,vol.57,no.2,2014,pp.256-274.另外,扎哈里爾迪斯(N.Zaharildis)根據(jù)自己的研究提出多源流理論模型適用于整體政策議程設(shè)置和制定過程以及與其他政策的比較研究,從而擴(kuò)展了多源流理論框架的研究適用范圍。④保羅·A.薩巴蒂爾:《政策過程理論》,彭宗超、鐘開斌等譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店2004年版,第102-103頁。隨著政策科學(xué)自身的完善與發(fā)展、其在中國傳播的擴(kuò)大以及我國學(xué)者對(duì)政策議程研究的關(guān)注度不斷上升,我國研究學(xué)者也不斷在政策科學(xué)領(lǐng)域運(yùn)用多源流理論展開對(duì)中國政策設(shè)置過程的解釋與理論本土化研究。我國學(xué)者對(duì)于多源流理論的理論與實(shí)踐研究貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在對(duì)多源流理論本體的研究及其在中國的本土化研究、運(yùn)用多源流理論解釋我國公共政策議程的制定和設(shè)置過程研究、運(yùn)用多源流理論分析我國公共政策終結(jié)的研究和運(yùn)用多源流理論分析我國公共政策變遷過程的研究等四個(gè)方面。⑤姜艷華、李兆友:《多源流理論在我國公共政策研究中的應(yīng)用述論》,《江蘇社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。陳敬德、王婷琳等人的研究認(rèn)為多源流理論本土化研究需要重視特殊的黨政體系在政策議程設(shè)置中的作用。⑥陳敬德:《“多源流”分析:解讀政策制定的新途徑》,《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期。⑦王婷琳:《社會(huì)問題緣何走向政策議程——小析“多源流”理論對(duì)政策制定的影響》,《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》2008年第1期。而李建華、謝敏和文宏、崔鐵等人通過對(duì)中國特色的社會(huì)環(huán)境與決策方式的觀察,提出對(duì)多源流理論在中國的本土化研究還需要考慮對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化、制度等宏觀因素的影響以及特殊情況下的臨時(shí)決策行為。①李建華、謝敏:《金登多源流模式理論及其啟示——評(píng)述多源流模式理論》,《湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2010年第5期。②文宏、崔鐵:《中國決策情境下的多源流模型及其優(yōu)化研究》,《電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第5期。更多學(xué)者對(duì)于多源流理論的研究體現(xiàn)在運(yùn)用多源流理論模型結(jié)合具體案例分析并嘗試解構(gòu)我國公共政策的議程設(shè)置過程。其中,周超和顏學(xué)勇著眼于乞討人員救助辦法的政策文件出臺(tái),他們運(yùn)用多源流理論框架分析得出該理論框架對(duì)于我國的政策議程設(shè)置過程分析有很好的解釋力。③周超、顏學(xué)勇:《從強(qiáng)制收容到無償救助——基于多源流理論的政策分析》,《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2005年第6期。畢亮亮和王世靚則關(guān)注城鎮(zhèn)水污染治理問題,他們運(yùn)用多源流理論分析得出多源流理論框架對(duì)于公共政策的政策演變過程具有一定的解釋力,但仍有未考慮政治和管理體制等的理論局限性。④畢亮亮:《“多源流框架”對(duì)中國政策過程的解釋力——以江浙跨行政區(qū)水污染防治合作的政策過程為例》,《公共管理學(xué)報(bào)》2007年第2期。⑤王世靚:《多源流理論視野中我國城市內(nèi)澇防治政策議程形成分析——以〈城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例〉為例》,《前沿》2014年第353、354期。還有諸多學(xué)者分別從我國生源地助學(xué)貸款政策、個(gè)人所得稅法、突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、異地高考政策、高考加分政策以及食品安全條例和校車安全條例的出臺(tái)等方面展開基于多源流理論的研究分析,研究結(jié)果均驗(yàn)證了多源流理論框架對(duì)于中國的政策議程設(shè)置具有比較強(qiáng)的解釋力。

現(xiàn)有研究證明通過運(yùn)用多源流理論框架分析教育領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)政策議程設(shè)置的研究成果仍有待發(fā)展。課外補(bǔ)習(xí)已經(jīng)成為校外培訓(xùn)的最重要組成部分,因此本文中的校外培訓(xùn)概念等同于課外補(bǔ)習(xí)。課外補(bǔ)習(xí),是發(fā)生在校外,依賴于校內(nèi)教學(xué)體制而有別于校內(nèi)體制,旨在提高參加學(xué)生的應(yīng)試成績和升學(xué)表現(xiàn)的校外培訓(xùn)活動(dòng),⑥Stevenson B.L.and Baker D.P.,“Shadow Education and Allocation in Formal Schooling:Transition to University in Japan,”American Journal of Sociology,vol.97,no.6,1992,pp.1639-1657.因其在學(xué)生教育獲得中起到了重要的中介作用而備受社會(huì)追捧,成為社會(huì)再生產(chǎn)的重要途徑,影響著教育公平的質(zhì)量。①薛海平:《家庭資本與教育獲得——基于影子教育中介效應(yīng)分析》,《教育與經(jīng)濟(jì)》2018年第4期。已有實(shí)證研究表明,課外補(bǔ)習(xí)對(duì)于學(xué)生成績及教育機(jī)會(huì)獲得有著顯著的影響,加上課外補(bǔ)習(xí)企業(yè)盲目追逐利益,一味迎合市場(chǎng)需求,導(dǎo)致出現(xiàn)了如“超前學(xué)習(xí)”“亂收費(fèi)”等一系列社會(huì)問題,嚴(yán)重影響了學(xué)校正常教學(xué)秩序,并且這種影響還在持續(xù),急需教育決策部門出臺(tái)治理政策整頓混亂局面。雖然各地在進(jìn)入新世紀(jì)以來陸續(xù)出臺(tái)過類似的規(guī)范性文件,但大都以地方問題為導(dǎo)向,看待問題不夠全面,缺乏中央層面的宏觀性指導(dǎo),直到2018年8月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》的出臺(tái),才在全國范圍內(nèi)展開了針對(duì)課外補(bǔ)習(xí)的整體治理。課外補(bǔ)習(xí)是當(dāng)下基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題與難點(diǎn)問題,運(yùn)用多源流理論框架分析課外補(bǔ)習(xí)治理政策的政策議程設(shè)置具有較為重要的理論與實(shí)踐價(jià)值。

三、我國課外補(bǔ)習(xí)治理的政策演變

課外補(bǔ)習(xí)出現(xiàn)的初衷是為了幫助跟不上校內(nèi)正常教學(xué)進(jìn)度或?qū)W業(yè)表現(xiàn)差的學(xué)生,通過課外補(bǔ)習(xí)強(qiáng)化校內(nèi)學(xué)習(xí)內(nèi)容以趕上校內(nèi)正常教學(xué)進(jìn)度,或提高學(xué)業(yè)成績。但由于優(yōu)質(zhì)教育資源的匱乏和分配不均,必然導(dǎo)致對(duì)于優(yōu)質(zhì)教育資源的競(jìng)爭(zhēng),而課外補(bǔ)習(xí)自然就越來越成為培優(yōu)而非補(bǔ)差的重要陣地,并形成了教育的“劇場(chǎng)效應(yīng)”,即有能力讓自己孩子參與課外補(bǔ)習(xí)的家長開始讓自己的孩子參與課外補(bǔ)習(xí),從而擾亂了正常的校內(nèi)教學(xué)秩序。而隨著線上教育和大型補(bǔ)習(xí)公司的出現(xiàn),課外補(bǔ)習(xí)亦越來越成為一個(gè)需求龐大的市場(chǎng),進(jìn)一步影響著正常的校內(nèi)教學(xué)秩序的發(fā)展。我國政府對(duì)課外補(bǔ)習(xí)問題一直都十分重視,并積極出臺(tái)政策試圖通過治理課外補(bǔ)習(xí)活動(dòng)以達(dá)到維持正常校內(nèi)教學(xué)秩序的效果。通過梳理十幾年來中央政府及地方政府出臺(tái)的關(guān)于課外補(bǔ)習(xí)治理的政策法規(guī)及工作文件數(shù)量(見圖2)可以發(fā)現(xiàn),我國課外補(bǔ)習(xí)治理政策經(jīng)歷了一個(gè)由稀缺、片面到豐富、全面的過程,而我國政府對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)及對(duì)其治理的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了一個(gè)由淺入深的過程。

圖2 中央及地方政府課外補(bǔ)習(xí)治理政策法規(guī)及工作文件數(shù)量歷年變化情況(單位:件)

在十幾年的課外補(bǔ)習(xí)政策發(fā)展中,以2012年為分界線,在2012年之前,無論是中央政府還是地方政府都沒有針對(duì)課外補(bǔ)習(xí)現(xiàn)象進(jìn)行大量規(guī)范化的治理活動(dòng),其中地方政府可能對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的課外補(bǔ)習(xí)治理活動(dòng)有針對(duì)性的規(guī)范措施,但未上升成為政策文本或工作文件;而在2012年之后,中央和地方政府紛紛開始加大對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)活動(dòng)的關(guān)注,并出臺(tái)了大量針對(duì)性的課外補(bǔ)習(xí)治理政策,2012年之后的每一年中央政府及地方政府課外補(bǔ)習(xí)治理政策數(shù)量都超過2012年之前任意年份甚至若干年政策數(shù)量之和。對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)問題及其治理的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了由淺入深的過程:在2014年之前,對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的治理僅僅關(guān)注到了最淺顯的課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)亂收費(fèi)問題,意識(shí)到了課外補(bǔ)習(xí)對(duì)于學(xué)生負(fù)擔(dān)會(huì)有一定影響,但并沒有形成具體可操作可評(píng)價(jià)的政策;而從2014年及2015年出臺(tái)的對(duì)于在職教師課外兼職的專項(xiàng)治理,到2018年對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的整體治理政策的出臺(tái)等都說明政府對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的認(rèn)識(shí)已經(jīng)不再僅僅局限于“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)表面問題的直接處理,而是開始深入了解課外補(bǔ)習(xí)問題的本質(zhì)及其對(duì)于教育制度乃至社會(huì)制度的影響。所以無論是從政策文件的數(shù)量上還是政策制定者的認(rèn)知程度上都體現(xiàn)出政府對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)問題的關(guān)注在不斷加深。但課外補(bǔ)習(xí)問題為何能從眾多教育問題乃至眾多民生問題中脫穎而出,不斷獲得政策制定者的重視,需要進(jìn)行進(jìn)一步的分析。

四、基于多源流理論的政策分析

僅從宏觀角度分析一個(gè)政策出臺(tái)前的社會(huì)整體動(dòng)向是不細(xì)致的,結(jié)論也是不夠科學(xué)的。因此,本文基于多源流理論,從問題源流、政策源流、政治源流及政策之窗的開啟展開對(duì)課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)治理政策出臺(tái)的議程設(shè)置過程進(jìn)行分析,以探究良好的課外補(bǔ)習(xí)治理效果為何會(huì)在特定的時(shí)間達(dá)成。

(一)問題源流:課外補(bǔ)習(xí)火爆加劇“劇場(chǎng)效應(yīng)”

根據(jù)金登在《議程、備選方案與公共政策》中對(duì)于問題源流的闡述,社會(huì)中的各種問題都可能是政策議程的來源,因此問題源流的本質(zhì)就是政策議程的一個(gè)觸發(fā)機(jī)制。而這個(gè)觸發(fā)機(jī)制一般來說包括常規(guī)重要指標(biāo)的監(jiān)控、突發(fā)事件的發(fā)生以及現(xiàn)有政策或項(xiàng)目執(zhí)行中的反饋。①魏淑艷、孫峰:《“多源流理論”視閾下網(wǎng)絡(luò)社會(huì)政策議程設(shè)置現(xiàn)代化——以出租車改革為例》,《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第1期。在課外補(bǔ)習(xí)治理政策分析中,由于缺乏重大課外補(bǔ)習(xí)突發(fā)事件,因此常規(guī)重要指標(biāo)的監(jiān)控以及先前和現(xiàn)有政策項(xiàng)目執(zhí)行中的反饋共同組成了問題源流。

在課外補(bǔ)習(xí)治理政策出臺(tái)之前,大型上市教育公司的年收入發(fā)展?fàn)顩r、輔導(dǎo)市場(chǎng)整體規(guī)模變化以及參與課外輔導(dǎo)的在職教師人數(shù)等課外補(bǔ)習(xí)重要指標(biāo),相較于其他課外補(bǔ)習(xí)監(jiān)測(cè)指標(biāo)來說更容易被量化,因此也更容易被觀察到。因此,這些指標(biāo)的變化往往能引起有關(guān)部門的關(guān)注,從而形成問題源流誘發(fā)政策的出臺(tái)。通過匯總大型上市教育公司兩大領(lǐng)導(dǎo)者(新東方和好未來)的年收入變化圖(見圖3)可以發(fā)現(xiàn),自2015年以來兩大上市公司的年收入增長進(jìn)入加速期,并保持了一個(gè)穩(wěn)定增長的態(tài)勢(shì),這一方面說明我國課外補(bǔ)習(xí)需求在不斷擴(kuò)大,教育市場(chǎng)在不斷成熟,家庭也越來越重視教育;另一方面則說明市場(chǎng)對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)產(chǎn)業(yè)是看好的,大量的社會(huì)資金正在源源不斷地注入教育市場(chǎng),導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展存在“過熱”等許多不穩(wěn)定因素。

圖3 大型上市教育公司年收入變化折線圖(單位:億美元)

通過匯總我國K12課后輔導(dǎo)市場(chǎng)規(guī)模信息圖(見圖4)可以發(fā)現(xiàn),我國基礎(chǔ)教育課后輔導(dǎo)市場(chǎng)龐大,增速穩(wěn)定且呈高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。在2015年后保持著每年近400億元的增長,并在短短6年內(nèi),就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了巨大市場(chǎng)體量上的翻一番,這對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)來說是難以想象的。況且這些還都只是在市場(chǎng)監(jiān)管部門注冊(cè)的課外補(bǔ)習(xí)組織,根據(jù)楊東平教授等人的研究發(fā)現(xiàn),我國課外補(bǔ)習(xí)整體市場(chǎng)情況大致符合“冰山理論”,即在市場(chǎng)監(jiān)管部門注冊(cè)的課外補(bǔ)習(xí)組織僅約占整體課外補(bǔ)習(xí)市場(chǎng)的30%左右,還有70%存在于教師私下組織的課外補(bǔ)習(xí)活動(dòng)中。基礎(chǔ)教育階段參與課外補(bǔ)習(xí)活動(dòng)的教師約有700萬～850萬,而參與課外補(bǔ)習(xí)活動(dòng)的學(xué)生則逾1.37億人次。②楊東平:《警惕新一輪的“教育產(chǎn)業(yè)化”》,《中國教育三十人論壇》,2018年。

圖4 我國K12課后輔導(dǎo)市場(chǎng)規(guī)模信息圖(單位:億元)

在一個(gè)高速發(fā)展且面臨各種復(fù)雜社會(huì)問題的轉(zhuǎn)型社會(huì)中,各領(lǐng)域各方面各產(chǎn)業(yè)的利益、價(jià)值和觀念之間并不能充分兼容,問題并不能夠得到兼顧,許多問題都被社會(huì)放大呈現(xiàn)在政府決策部門面前。然而,政府的精力與能力是有限的,因此在一定時(shí)期內(nèi),能夠進(jìn)入到政府政策議程的社會(huì)問題也是極其有限的。這些受不同群體關(guān)注的社會(huì)問題之間相互競(jìng)爭(zhēng),以尋求獲得政府關(guān)注的機(jī)會(huì),進(jìn)而得到解決。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化的影響下,我國社會(huì)階層結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)跨階層流動(dòng)困難、階層代際固化等問題。①李春玲:《社會(huì)政治變遷與教育機(jī)會(huì)不平等——家庭背景及制度因素對(duì)于教育獲得的影響(1940-2001)》,《中國社會(huì)科學(xué)》2003年第3期。而教育作為代際流動(dòng)的重要途徑,課外補(bǔ)習(xí)又在其中扮演著中介者的角色,課外補(bǔ)習(xí)問題若處理不好則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)再生產(chǎn)的不公平。②薛海平:《課外補(bǔ)習(xí)、學(xué)習(xí)成績與社會(huì)再生產(chǎn)》,《教育與經(jīng)濟(jì)》2016年第2期。因此,在課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)重視培優(yōu)、加劇“劇場(chǎng)效應(yīng)”的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下,課外補(bǔ)習(xí)產(chǎn)業(yè)火爆,課外補(bǔ)習(xí)參與人數(shù)不斷增加,參與課外補(bǔ)習(xí)的在職教師人數(shù)眾多,嚴(yán)重影響著學(xué)校正常教學(xué)秩序,不斷挑戰(zhàn)教育公平和社會(huì)公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外,民生作為考核官員的重要指標(biāo)導(dǎo)致政府必須高度關(guān)注民生問題,而減輕學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)作為普遍且群眾反映巨大的民生問題,便成為政府不可推卸的責(zé)任。課外補(bǔ)習(xí)作為當(dāng)下學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的重要來源,課外補(bǔ)習(xí)的火熱發(fā)展必然不利于政府實(shí)現(xiàn)學(xué)生學(xué)業(yè)減負(fù)的目標(biāo),因此對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的治理還存在著政府的內(nèi)生性需求。課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的高速發(fā)展和課外補(bǔ)習(xí)市場(chǎng)的火熱必然會(huì)引起政策制定者的關(guān)注,2015年以來的課外補(bǔ)習(xí)產(chǎn)業(yè)加速增長以及隨之而來的教育公平問題和民眾對(duì)其的不滿便成為政府出臺(tái)課外補(bǔ)習(xí)綜合治理的重要問題源流。

(二)政策源流:不同的政策備選方案之爭(zhēng)

在一個(gè)社會(huì)問題最終被確定成為一項(xiàng)政府部門政策議程之前,往往會(huì)被一些研究學(xué)者、官僚及利益直接相關(guān)者所關(guān)注所討論,并得出許多具有技術(shù)可行性和價(jià)值觀念可接受性的政策建議。在金登提出的多源流理論中,將確定的政策議程比作“原始的政策原湯”,在“政策原湯”周圍“漂浮”著許許多多的意見及政策建議,而這些意見和建議的提出者則是一個(gè)由學(xué)者專家、官僚、國會(huì)辦事人員、規(guī)劃與預(yù)算人員和利益集團(tuán)分析人員等共同組成的政策公共體。雖然政策共同體中的主體代表著不同的利益,分布在不同的領(lǐng)域,但是都會(huì)不約而同地圍繞著共同的政策主題發(fā)出自己的聲音并希望自己的意見或建議可以得到政策制定部門的重視。為了方便觀察課外補(bǔ)習(xí)政策出臺(tái)前的政策共同體的組成與對(duì)應(yīng)的意見或建議,筆者將其歸納成表(見表1)。

續(xù)表

從表中不同人員對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)本質(zhì)認(rèn)識(shí)及治理政策意見的描述可以發(fā)現(xiàn),不同的背景、不同的利益地位、不同的研究視角決定了政策共同體內(nèi)的不同成員之間對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)必然存在著不同的看法。學(xué)術(shù)界顯然對(duì)課外補(bǔ)習(xí)問題對(duì)社會(huì)的不良影響更為敏感。進(jìn)入21世紀(jì)以來,課外補(bǔ)習(xí)就早早地成為教育領(lǐng)域內(nèi)的熱門問題并且相關(guān)討論也已經(jīng)涉及課外補(bǔ)習(xí)背后的社會(huì)資源分配不公等本質(zhì)問題,各位專家學(xué)者也都利用或量化或質(zhì)性的研究方法對(duì)課外補(bǔ)習(xí)進(jìn)行了長期的觀察、調(diào)研與分析并提出了具體的政策建議,對(duì)于政策備選方案的擴(kuò)充與科學(xué)化提供了有力的支撐,加速了課外補(bǔ)習(xí)政策的推進(jìn)與落地。專家學(xué)者普遍認(rèn)為,課外補(bǔ)習(xí)加劇了社會(huì)的教育焦慮感,加劇了教育的“劇場(chǎng)效應(yīng)”,某種程度上加劇了社會(huì)不公平的代際傳遞與固化,應(yīng)當(dāng)受到政府部門的監(jiān)管;另外,政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更加積極的社會(huì)責(zé)任,在教育資源分配不公的現(xiàn)實(shí)情況下加大對(duì)于貧困地區(qū)的教育財(cái)政支持。但課外補(bǔ)習(xí)在當(dāng)下有其自身獨(dú)特的社會(huì)價(jià)值,并不應(yīng)該一棍子打死,而應(yīng)該結(jié)合校內(nèi)教育系統(tǒng)、城鄉(xiāng)教育系統(tǒng)乃至整個(gè)社會(huì)分配與再生產(chǎn)機(jī)制進(jìn)行整體治理,并幫助社會(huì)樹立正確的教育價(jià)值觀念。

從教育企業(yè)家角度來看,他們顯然更愿意為自己的企業(yè)利益發(fā)聲。從表述中可以看出,企業(yè)家們支持對(duì)于無證無照、低質(zhì)量的課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的懲罰處理,這樣可以憑借自己的正規(guī)化優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)作用,拓展市場(chǎng)占有份額。但對(duì)于國家想要整治課外補(bǔ)習(xí)行業(yè)的意圖,教育企業(yè)家們又在為課外補(bǔ)習(xí)行業(yè)“喊冤”。教育企業(yè)家們將課外補(bǔ)習(xí)的問題轉(zhuǎn)嫁到了問題的本質(zhì)認(rèn)識(shí)上,也就是說企業(yè)家們聲稱學(xué)生學(xué)習(xí)壓力大、學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)重、學(xué)生家長經(jīng)濟(jì)壓力大的原因根植于社會(huì)資源分配不均、政府監(jiān)管不力以及浮躁功利的社會(huì)氛圍,而教育問題只是社會(huì)問題在教育領(lǐng)域的投射,并不是教育自身的問題,并以此試圖為課外補(bǔ)習(xí)開脫。其提出的應(yīng)結(jié)合教育考試系統(tǒng)與社會(huì)問題整體治理,加大改革的力度,剝離政府與社會(huì)對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的關(guān)注也符合保護(hù)課外補(bǔ)習(xí)產(chǎn)業(yè)利益的企業(yè)家形象。因此,為了維護(hù)自身的利益,企業(yè)家們也在政策源流中積極發(fā)聲,希望自己的意見與政策建議能被政策制定機(jī)關(guān)重視,獲取社會(huì)的支持。

從政治官僚的政策建議看,他們更看重的是社會(huì)對(duì)于某一問題的重視與反應(yīng)程度,也就是當(dāng)一個(gè)問題越被社會(huì)討論、社會(huì)反應(yīng)越激烈,就越容易被政治官僚所關(guān)注,越容易促成對(duì)于該問題解決方案的形成。另外,政治官僚緊跟上級(jí)政府的指示,深刻理解上級(jí)意見并積極形成自己的相應(yīng)對(duì)策。自2016年和2017年以來,課外補(bǔ)習(xí)成為民生的熱門問題,課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)亂收費(fèi)、野蠻生長式的發(fā)展不斷加大學(xué)生和家長的負(fù)擔(dān),也不斷催生社會(huì)焦慮。人們對(duì)教育的不滿在近幾年很大程度上體現(xiàn)在課外補(bǔ)習(xí)上,因此對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的治理順理成章地就成為政治官僚發(fā)聲的重要對(duì)象。而在2017年底中共中央與國務(wù)院共同發(fā)布的《關(guān)于深化教育體制改革的意見》中明確規(guī)定要“規(guī)范校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu),嚴(yán)格辦學(xué)資質(zhì)審查,規(guī)范培訓(xùn)范圍與內(nèi)容”,更在2018年將“著力解決中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)問題”寫進(jìn)了政府工作報(bào)告,說明中央十分重視通過整治課外補(bǔ)習(xí)來達(dá)到學(xué)生減負(fù)的效果,因此也可以發(fā)現(xiàn),2018年“兩會(huì)”期間政治官僚也紛紛形成關(guān)于課外補(bǔ)習(xí)的明確政策建議,而非以往那樣抽象化、模糊化地討論,以期自己的政策建議能夠得到重視。

這些來自于不同領(lǐng)域的思想、意見與政策建議在政策共同體中相遇、碰撞,最終形成或分裂或整合的局面,并通過形成操作可行、價(jià)值可接受的政策建議呈現(xiàn)在政策決策者的眼前而在2018年被最終采取成為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》。這也說明了政策源流是政策出臺(tái)的最重要源流之一,而其主要功能則體現(xiàn)在政策備選方案的形成上。政策源流為政策制定者提供了較為充分、科學(xué)與成熟的備選方案,也正因?yàn)槿绱?課外補(bǔ)習(xí)治理政策才會(huì)從眾多競(jìng)爭(zhēng)性政策方案中脫穎而出。

(三)政治源流:國民情緒與執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變

金登多源流理論框架內(nèi)第三種重要的源流就是政治源流。有別于問題源流與政策源流之間存在的緊密關(guān)系,政治源流往往獨(dú)立于問題源流和政策源流而存在。①周超、顏學(xué)勇:《從強(qiáng)制收容到無償救助——基于多源流理論的政策分析》,《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2005年第6期。金登認(rèn)為政治源流由公眾情緒、壓力集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)、選舉結(jié)果、政黨或者意識(shí)形態(tài)在國會(huì)中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成,但由于語境和現(xiàn)實(shí)情況間的差距,將政治源流運(yùn)用于我國政策分析還需要將政治源流概念本土化。在參考部分學(xué)者對(duì)于多源流理論本土化成果的基礎(chǔ)上,可以得知政治源流在中國的語境中應(yīng)該包含國民情緒、執(zhí)政黨的執(zhí)政理念或政府的行政理念轉(zhuǎn)變、具體問題的管理權(quán)限歸屬、壓力集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)等因素。在本文中,由于課外補(bǔ)習(xí)的特殊性,故選取國民情緒與執(zhí)政黨的執(zhí)政理念或政府的行政理念的轉(zhuǎn)變兩因素作為政治源流的分析對(duì)象。

作為一個(gè)內(nèi)涵豐富的學(xué)術(shù)概念,國民情緒在多源流理論中被描述為在確定的國家范圍內(nèi),相當(dāng)數(shù)量的具有共同社會(huì)價(jià)值與文化傳統(tǒng)的公民個(gè)體,共同選擇統(tǒng)一的方向進(jìn)行思考的狀態(tài),并且這種情緒或狀態(tài)會(huì)隨著時(shí)間的變化而發(fā)生一定的變化。國民情緒作為政策制定的外部因素,需要通過爭(zhēng)取政策決策者的感知與重視,從而使自身利益訴求得到政策上的回應(yīng)與滿足。而對(duì)國民情緒變化感知力強(qiáng)、重視對(duì)國民訴求回應(yīng)的政治精英往往能得到政治上的晉升機(jī)會(huì),因此,政治精英面對(duì)強(qiáng)烈的國民情緒也往往會(huì)選擇在政策議程上增加某些選項(xiàng)以回應(yīng)國民訴求。一個(gè)社會(huì)問題為廣大人民群眾所接受與討論的程度,往往影響到該問題是否能被政策決策者所感知與重視并上升成為一項(xiàng)政策議程。從當(dāng)下的社會(huì)討論狀況來看,國民對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的情緒是激烈的,對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)整改的態(tài)度是支持的,但對(duì)于目前課外補(bǔ)習(xí)整改政策的看法是多元的,對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)問題的本質(zhì)認(rèn)識(shí)是不足的。課外補(bǔ)習(xí)的國民情緒反映在國民對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的關(guān)注程度的變化波動(dòng)和對(duì)于重大課外補(bǔ)習(xí)新聞的傳播范圍與討論深度上。本文選取百度指數(shù)對(duì)于“補(bǔ)課”“補(bǔ)習(xí)”“課外輔導(dǎo)”“輔導(dǎo)班”“補(bǔ)習(xí)班”等主題詞搜索量的統(tǒng)計(jì)來反映國民對(duì)課外補(bǔ)習(xí)的關(guān)注程度波動(dòng),試圖通過這一具體指標(biāo)來量化國民情緒這一抽象概念以論證和分析課外補(bǔ)習(xí)領(lǐng)域國民情緒對(duì)于政策制定者政策議程設(shè)置的影響。

從國民對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的關(guān)注程度變化波動(dòng)情況看來(見圖5),人們對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的搜索量最高峰出現(xiàn)在2015年7月中旬、2016年7月中旬至2017年底、2018年2月底及2018年11月底,說明在這四個(gè)時(shí)間段人們展現(xiàn)出了對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的強(qiáng)烈關(guān)注。而對(duì)應(yīng)這四個(gè)特殊的時(shí)間段,可以發(fā)現(xiàn)都存在著對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)治理政策的出臺(tái),如2015年7月的搜索高峰對(duì)應(yīng)2015年6月底教育部出臺(tái)的《嚴(yán)禁中小學(xué)校和在職中小學(xué)教師有償補(bǔ)課的規(guī)定》,2016年7月中旬到2017年的搜索高峰對(duì)應(yīng)于2016年7月14日教育部頒布的《教育部辦公廳關(guān)于開展治理中小學(xué)有償補(bǔ)課和教師違規(guī)收受禮品禮金問題自查工作的通知》,2018年2月底的搜索高峰對(duì)應(yīng)2018年2月底教育部辦公廳等四部委聯(lián)合公布的《關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》,而2018年11月底的搜索高峰對(duì)應(yīng)的特殊時(shí)間段內(nèi)并未出臺(tái)關(guān)于課外補(bǔ)習(xí)治理的政策文件,但在2018年11月底出現(xiàn)了一篇名為《瘋狂的黃莊》的朋友圈爆文,一時(shí)間許多人都開始關(guān)注課外補(bǔ)習(xí),掀起了一股關(guān)于“課外補(bǔ)習(xí)”的討論熱潮,另外這也與2018年8月初國務(wù)院辦公廳公布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》在群眾關(guān)注中延遲作用發(fā)揮有關(guān)。通過分析四次關(guān)于課外補(bǔ)習(xí)的搜索峰值與其背后的政策變化關(guān)系,可以得知,國民情緒在課外補(bǔ)習(xí)這樣的特殊領(lǐng)域中很難激化為群體性事件而增大其政治影響力以引起政策制定者的關(guān)注與回應(yīng),更多的是政府在出臺(tái)某項(xiàng)關(guān)于課外補(bǔ)習(xí)的政策之后,國民情緒才被積極調(diào)動(dòng)起來關(guān)注政策、討論政策。與預(yù)期假設(shè)和書中描述的國民情緒給政策制定施加的壓力不同,關(guān)于課外補(bǔ)習(xí)問題的國民情緒顯得更為“被動(dòng)”,這可能是因?yàn)檎n外補(bǔ)習(xí)作為一個(gè)特殊的民生問題,經(jīng)常被利益相關(guān)群體不斷地討論,同時(shí)也難以吸引其他利益無關(guān)者來參與討論,因此出現(xiàn)的國民情緒波動(dòng)狀況可能更為穩(wěn)定,而只在重大政策出臺(tái)時(shí)才會(huì)吸引其他群體對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的關(guān)注,從而形成關(guān)注峰值。因此,難以根據(jù)國民情緒變化來判斷政治源流是否形成以及國民情緒在課外補(bǔ)習(xí)問題上對(duì)于政策制定施加壓力的大小。但不可否認(rèn)的是,對(duì)比課外補(bǔ)習(xí)和其他民生問題的搜索量峰值,可以發(fā)現(xiàn)課外補(bǔ)習(xí)相較于其他民生問題對(duì)于政策出臺(tái)的敏感性更高。每當(dāng)有重要的針對(duì)課外補(bǔ)習(xí)治理的政策出臺(tái),便會(huì)引發(fā)全社會(huì)廣泛的關(guān)注和深刻的討論,其廣度與深度是其他大多數(shù)民生問題所不可比擬的。所以,本文推測(cè)國民情緒對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)問題的政治源流形成和發(fā)展的影響可能更體現(xiàn)在國民情緒對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)政策的關(guān)注,促進(jìn)政府對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)問題的認(rèn)識(shí)不斷加深,從而推動(dòng)下一次針對(duì)課外補(bǔ)習(xí)治理政策的出臺(tái)。

圖5 課外補(bǔ)習(xí)關(guān)鍵詞的百度搜索量時(shí)間變化圖

執(zhí)政黨執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變或中央政府行政理念的變化,對(duì)于政策議程安排的影響是不言而喻的。2017年9月24日中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》,首次將“規(guī)范校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu),嚴(yán)格辦學(xué)資質(zhì)審查,規(guī)范培訓(xùn)范圍和內(nèi)容”等課外補(bǔ)習(xí)專項(xiàng)治理內(nèi)容以中央紅頭文件形式確定下來,直接奠定了2018年課外補(bǔ)習(xí)專項(xiàng)治理成為政策制定的重中之重。2018年2月22日教育部辦公廳等四部門共同出臺(tái)的《關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》以及2018年3月5日公布的政府工作報(bào)告明確將“著力解決中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)重問題”首次寫入報(bào)告,都說明上級(jí)政府將課外補(bǔ)習(xí)治理視作學(xué)生減負(fù)的破局之舉,在2018年必然會(huì)針對(duì)課外補(bǔ)習(xí)產(chǎn)生具體且明確的政策并堅(jiān)決執(zhí)行。于是,8月份國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》這一標(biāo)志性政策便順理成章地出臺(tái)并被迅速且全面地執(zhí)行,在短期內(nèi)就取得了巨大的治理效果。通過分析執(zhí)政黨執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變或中央政府行政理念的變化,不難發(fā)現(xiàn)在中國語境下黨和中央政府的權(quán)威極大地影響著政策議程的設(shè)置,也即政治源流獨(dú)立于問題源流和政策源流而對(duì)政策議程產(chǎn)生著巨大的影響。雖然從這一角度來看,政治源流是最明確的并且與政策議程出臺(tái)之間邏輯最清晰,但執(zhí)政黨的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變或中央政府的行政理念的變化作為政治源流的重要因素,并不總是及時(shí)明確地表達(dá)自己的看法,它的表達(dá)往往是模棱兩可的,所以也導(dǎo)致了政策議程設(shè)置時(shí)間上的不確定性。但一旦明確表達(dá),社會(huì)問題進(jìn)入政策議程設(shè)置也就指日可待了。

同問題源流與政策源流相似,政治源流在政策議程設(shè)置過程中也扮演著不可或缺的角色,是三源流能夠匯合并最終能在特定時(shí)間打開政策之窗的重要組成部分。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展,教育資源分配調(diào)整跟不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源分配的調(diào)整,因此,在這樣的社會(huì)背景下課外補(bǔ)習(xí)活動(dòng)只會(huì)越來越火熱,對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的關(guān)注與討論也會(huì)越來越多、越來越深入,執(zhí)政黨與中央政府對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的關(guān)注度也會(huì)越來越高。課外補(bǔ)習(xí)的政治源流可能在最開始不及問題源流和政策源流那樣能夠快速地形成,但隨著時(shí)間的推移,政治源流會(huì)慢慢形成,并發(fā)揮著自己獨(dú)特且重要的作用。

(四)政策之窗的開啟:全國兩會(huì)的召開

從前文分析看來,關(guān)于課外補(bǔ)習(xí)的問題源流、政策源流和政治源流都已形成并在各自影響域內(nèi)對(duì)政策議程設(shè)置起著不同程度的作用。然而根據(jù)多源流理論的描述,三大源流的產(chǎn)生并不意味著政策議程設(shè)置會(huì)隨之被提上議程,而且三大源流之間也是相對(duì)獨(dú)立的,它們不會(huì)自發(fā)地實(shí)現(xiàn)匯合,因此需要特定的時(shí)間和特定的平臺(tái)讓三大源流匯合。這樣的特殊時(shí)間和特定平臺(tái)的確定,被多源流理論描述為政策之窗的開啟。政策之窗是政策建議倡導(dǎo)者提出其最得意的解決方案的機(jī)會(huì),或者是讓他們所關(guān)注的特殊社會(huì)問題受到政策制定者關(guān)注的機(jī)會(huì)。①約翰·W.金登:《議程、備選方案與公共政策》,丁煌等譯,中國人民大學(xué)出版社2004年版,第209頁。政策之窗的開啟,往往表示政策制定者想要了解該社會(huì)問題并做出回應(yīng),而回應(yīng)常常以政策的形式確定下來。按照多源流理論自身的描述和我國學(xué)者對(duì)其的本土化改造,我國政策之窗開啟的動(dòng)力來源有兩種:一個(gè)是突發(fā)的重大社會(huì)事件促使政策之窗的打開,另一個(gè)則是常規(guī)的重要政策議程集中討論并能夠得到回應(yīng)的重要時(shí)間點(diǎn)即全國人民代表大會(huì)和中國人民政治協(xié)商會(huì)議的召開。由于課外補(bǔ)習(xí)難以形成突發(fā)事件,因此課外補(bǔ)習(xí)政策要獲得政策制定者的關(guān)注應(yīng)更多地把握住全國兩會(huì)召開這樣重要的政策之窗開啟的機(jī)會(huì)。

如前文所述,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源分配不均使課外補(bǔ)習(xí)成為獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的“快車道”而引起社會(huì)各界廣泛的討論,專家學(xué)者、政治官僚、學(xué)生家長與網(wǎng)絡(luò)媒體等無不圍繞對(duì)課外補(bǔ)習(xí)的認(rèn)識(shí)與治理在積極地討論與發(fā)聲,課外補(bǔ)習(xí)的影響范圍和影響程度都超過之前,課外補(bǔ)習(xí)治理成為教育民生中最重要最需要得到回應(yīng)的問題之一。盡管每年全國人大或全國政協(xié)的提案、議案或與之相關(guān)的新聞報(bào)道會(huì)涉及課外補(bǔ)習(xí),但數(shù)量發(fā)生巨大增長、關(guān)注度迅速提升則是在2015年以后。另外,在原來的議案、提案中,政策制定者也未能充分把握住議程設(shè)置機(jī)會(huì)而進(jìn)行進(jìn)一步的政策推動(dòng),所以在2015年之前關(guān)于課外補(bǔ)習(xí)問題治理的政策之窗并沒有能夠被完全打開。而相比之下,2015年至2018年,關(guān)于課外補(bǔ)習(xí)的三大源流發(fā)展基本成熟,因此,在兩會(huì)開啟政策之窗提出關(guān)于課外補(bǔ)習(xí)治理的方案,受到?jīng)Q策者青睞、進(jìn)入決策議程的可能性就更大。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》《教育部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理工作的通知》《嚴(yán)禁中小學(xué)校和在職中小學(xué)教師有償補(bǔ)課的規(guī)定》等系列重要文件出臺(tái)和各地方政府課外補(bǔ)習(xí)治理文件的密集發(fā)布也證明了這一點(diǎn)(見表2)。

表2 各地方政府課外補(bǔ)習(xí)治理文件數(shù)量表

續(xù)表

通過整理十幾年來課外補(bǔ)習(xí)治理政策,對(duì)照“多源流框架”涉及要素進(jìn)行分析,能夠進(jìn)一步看清多源流的發(fā)展與政策之窗開啟的動(dòng)態(tài)過程(見表3)。至此,課外補(bǔ)習(xí)三源流得以匯合并完全打開了政策之窗。隨著2018年這一輪課外補(bǔ)習(xí)綜合治理的深入,以后對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)治理的關(guān)注應(yīng)該會(huì)只增不減,直到問題得到有效的解決。

表3 自2009年來課外補(bǔ)習(xí)治理“多源流框架”涉及要素歸納表

五、結(jié)論與建議

(一)研究結(jié)論

多源流理論對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)政策出臺(tái)有著較強(qiáng)的解釋力與預(yù)測(cè)力,而不同源流對(duì)于政策的出臺(tái)又在不同階段起著不同的作用。仔細(xì)觀察中央和地方政府出臺(tái)的課外補(bǔ)習(xí)治理政策法規(guī)及工作文件內(nèi)容和治理對(duì)象之后不難發(fā)現(xiàn),中央及地方政府對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的治理認(rèn)識(shí)還經(jīng)歷了較大的轉(zhuǎn)變,呈現(xiàn)為三個(gè)重要階段(見表4)。

表4 不同階段課外補(bǔ)習(xí)政策出臺(tái)的多源流解釋

以2014年出臺(tái)的《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》和2018年出臺(tái)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》為兩個(gè)重要政策轉(zhuǎn)變節(jié)點(diǎn),可以看到在2014年之前中央及地方政府都已意識(shí)到課外補(bǔ)習(xí)對(duì)于校內(nèi)正常教學(xué)秩序的沖擊和對(duì)教育市場(chǎng)的影響,試圖改變這一現(xiàn)狀以防止“劇場(chǎng)效應(yīng)”的持續(xù)加深。但在2014年《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》出臺(tái)之前對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)治理的認(rèn)識(shí)仍處在表面階段,著力解決群眾反映最大的課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)亂收費(fèi)問題,未能夠發(fā)現(xiàn)問題的本質(zhì)在于教育市場(chǎng)的供需不平衡導(dǎo)致的補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的逆向選擇。因而第一階段以《教育部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等五部門關(guān)于2013年規(guī)范教育收費(fèi)治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見》為據(jù),我國嚴(yán)厲整治了一批以亂收費(fèi)擾亂正常市場(chǎng)秩序的課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu),但對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的特殊性以及治理的特殊意義還沒有深刻的把握。因此,草草整治完一批亂收費(fèi)機(jī)構(gòu),暫時(shí)撫平了大眾對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的強(qiáng)烈質(zhì)疑之后就沒有繼續(xù)跟進(jìn)治理,呈現(xiàn)出“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的治理特點(diǎn)。該階段政策出臺(tái)的特征明顯地反映出問題源流對(duì)于政策出臺(tái)推動(dòng)的主導(dǎo)作用,但由于政策源流和政治源流未發(fā)展完善,決定了這一階段的改革難以做到深刻、科學(xué),也難以做到全面展開與整體把握。

第二階段以教育部2014年出臺(tái)的《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》和2015年出臺(tái)的《嚴(yán)禁中小學(xué)校和在職中小學(xué)教師有償補(bǔ)課的規(guī)定》為標(biāo)志,開始以在外兼職的在職教師為治理對(duì)象,針對(duì)課外補(bǔ)習(xí)的特殊性進(jìn)行整體性治理并取得了良好的治理效果。這說明政府對(duì)課外補(bǔ)習(xí)的認(rèn)識(shí)不斷加深,經(jīng)歷了從“管事”到“管人”的治理意識(shí)轉(zhuǎn)變,意識(shí)到了在職教師參與課外補(bǔ)習(xí)對(duì)正常校內(nèi)教學(xué)秩序的巨大沖擊,這是治理轉(zhuǎn)變的重要一步。雖然嚴(yán)厲整治了一大批在外兼職教師,但由于監(jiān)管成本巨大和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不明確,當(dāng)兼職老師紛紛退出補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)、自己通過租借教室辦學(xué)甚至在家辦學(xué)等隱秘方式后,補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的治理和兼職教師的治理便都無法繼續(xù)下去,結(jié)果也只能不了了之。通過觀察大型補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)表可知第二輪治理并未沖擊到整體補(bǔ)習(xí)市場(chǎng)的命脈,而第二階段治理之所以沒能取得全面治理效果,就是因?yàn)閷?duì)于課外補(bǔ)習(xí)的認(rèn)識(shí)還不夠深刻,只意識(shí)到了教師的重要性,未能從宏觀教育制度層面考察課外補(bǔ)習(xí)的意義,所以難免顧此失彼。另外,治理政策未能出臺(tái)全面而明確的治理標(biāo)準(zhǔn),因此加大了地方治理難度,也讓許多治理活動(dòng)最后難以為繼。第二階段的政策文件內(nèi)容和后續(xù)的問題治理情況,反映出政府對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)治理的認(rèn)識(shí)較第一階段更為深刻,認(rèn)識(shí)到了光解決表面問題沒用,必須把握住行為主體,于是政策聚焦于在職教師的課外兼職行為,并且這一階段的政策內(nèi)容更為具體翔實(shí),這都說明了政策源流,特別是專家學(xué)者對(duì)于政策備選方案的積極貢獻(xiàn)對(duì)推動(dòng)第二階段政策出臺(tái)起到了主導(dǎo)的作用,但學(xué)者的研究也有其不可避免的局限性:一方面與現(xiàn)實(shí)情況保持著一定的間距,另一方面也無法整體把握全國范圍內(nèi)的整體情況。

面對(duì)基于課外補(bǔ)習(xí)反映出的越來越嚴(yán)重的教育資源競(jìng)爭(zhēng)問題,面對(duì)教育市場(chǎng)不均衡導(dǎo)致的補(bǔ)習(xí)亂象頻頻發(fā)生,面對(duì)強(qiáng)烈要求課外補(bǔ)習(xí)治理的群眾呼聲,中央及地方政府急需對(duì)課外補(bǔ)習(xí)治理進(jìn)行全面而深刻的改革。在這樣的政策背景下,政治源流逐漸形成并開始發(fā)揮其主導(dǎo)作用,以2018年國務(wù)院出臺(tái)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》為標(biāo)志,我國政府開始進(jìn)入到了對(duì)課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面治理的新階段。對(duì)比三個(gè)階段的政策特征,政府對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)治理的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)由淺入深的過程,說明在不同階段各個(gè)源流對(duì)政策出臺(tái)起到了不同程度的影響,不同源流在不同階段的主導(dǎo)作用決定了這一階段政策治理的特征、對(duì)象與方法。通過比較最后的治理效果,政治源流尤其是執(zhí)政黨的執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變相較于問題源流和政策源流,對(duì)于政策的出臺(tái)起到了最重要的作用。

(二)政策建議

通過前文分析,在三條源流中對(duì)于最終課外補(bǔ)習(xí)治理政策的出臺(tái)起到最重要作用的是政治源流中執(zhí)政黨的執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變和中央政府行政理念的變化,這很大程度上是因?yàn)槲覈厥獾膰楹驼蝹鹘y(tǒng)。但在政治源流發(fā)展成熟,并對(duì)政策出臺(tái)起著巨大作用的同時(shí),政府急于將指示轉(zhuǎn)化為政策文件以及時(shí)回應(yīng)上級(jí)要求,雖然可以及時(shí)做到對(duì)于問題的宏觀回應(yīng),但這也意味著在政治源流洶涌的情況下,政府難以全面細(xì)致地考察問題源流和政策源流,也就是說政府會(huì)為了及時(shí)回應(yīng)上級(jí)指示而忽略對(duì)于民眾的回應(yīng)、對(duì)問題深入的考察以及對(duì)學(xué)者研究建議的比較與采納。當(dāng)前我國政府正處于轉(zhuǎn)型期,打造“服務(wù)型政府”以達(dá)成良好的治理效果必然要求達(dá)到“回應(yīng)性”標(biāo)準(zhǔn),即對(duì)于問題源流和政策源流的要求與建議做出及時(shí)且負(fù)責(zé)的反應(yīng)。①俞可平:《全球治理引論》,《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第1期。政治源流能量巨大,不是短時(shí)間就能形成的,也不是短時(shí)間就會(huì)消散的。因此,在課外補(bǔ)習(xí)強(qiáng)政治源流的現(xiàn)實(shí)情況下,政府一方面應(yīng)積極做到對(duì)于上級(jí)指示的回應(yīng),及時(shí)出臺(tái)針對(duì)性政策,另一方面還需要做到對(duì)問題源流和政策源流的回應(yīng),全面深刻地考察問題,科學(xué)民主地制定政策。

通過梳理我國課外補(bǔ)習(xí)政策的發(fā)展歷程并進(jìn)行多源流分析后,可以發(fā)現(xiàn)我國政府對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)治理的認(rèn)識(shí)是基于“減負(fù)”問題下的對(duì)策選擇,即我國政府目前對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)治理的動(dòng)力和對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)治理的本質(zhì)認(rèn)識(shí)是基于減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)而產(chǎn)生的。課外補(bǔ)習(xí)火熱確實(shí)會(huì)加重學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān),但這并不是課外補(bǔ)習(xí)對(duì)于教育體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)最大的破壞。根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者研究,課外補(bǔ)習(xí)對(duì)于固化社會(huì)階層、合理化社會(huì)不平等、促進(jìn)社會(huì)再生產(chǎn)有著巨大的作用。②薛海平:《課外補(bǔ)習(xí)、學(xué)習(xí)成績與社會(huì)再生產(chǎn)》,《教育與經(jīng)濟(jì)》2016年第2期。當(dāng)下對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)造成的不平等和進(jìn)一步限制階層代際流動(dòng)的現(xiàn)象已經(jīng)形成了一定的國民情緒(近年來國民對(duì)于教育與平等話題的諸多關(guān)注與討論),產(chǎn)生了如“補(bǔ)習(xí)券”等諸多具體可執(zhí)行的科學(xué)政策建議,但由于執(zhí)政理論尚未從“減負(fù)”轉(zhuǎn)移到“促進(jìn)教育公平”上來,因此對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的治理政策也必將難以涉及維護(hù)教育公平的具體措施。正是因?yàn)檎卧戳髦袌?zhí)政理念的轉(zhuǎn)變對(duì)于政策的推動(dòng)起著巨大的作用,所以為了引起黨中央和中央政府的理念轉(zhuǎn)變,深刻把握課外補(bǔ)習(xí)治理對(duì)于維護(hù)教育公平、打破階層固化的作用,人大代表、政協(xié)委員應(yīng)積極建言獻(xiàn)策,將課外補(bǔ)習(xí)的社會(huì)再生產(chǎn)作用,以及治理課外補(bǔ)習(xí)對(duì)于維護(hù)公平的社會(huì)價(jià)值及時(shí)反映給中央政府,以促成其執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變,優(yōu)化資源配置,達(dá)成良好的政策效果。