新時代普法工作轉(zhuǎn)型問題探析

王勇

摘 要： 通過普法讓普通公民了解需要專門學習才能掌握的知識，切實增強法律意識，從而信任司法、信仰法治，是具有中國特色的一項創(chuàng)舉。通過反思行政訴訟案件的現(xiàn)象及特點，在新時代社會主要矛盾發(fā)生變化的條件下，普法工作必須轉(zhuǎn)變理念、升級方法、強化責任實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，才能更好地為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮基礎性作用。

關(guān)鍵詞：普法工作 轉(zhuǎn)型 行政訴訟案件

普法是我國建設社會主義法治國家的基礎性工作。2021年6月，中共中央、國務院轉(zhuǎn)發(fā)了《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021—2025年）》（以下簡稱“‘八五普法規(guī)劃”）。自1986年開始的“一五”普法到“八五”普法，我國持續(xù)三十余年以政府為主導的普法工作為法治建設及社會治理轉(zhuǎn)型提供了助力。進入新時代，我國社會主要矛盾發(fā)生變化，普法工作應如何轉(zhuǎn)型發(fā)展，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化更好地發(fā)揮基礎性作用，是我國法治建設進程中需要關(guān)注的課題。行政訴訟是觀察普法工作效果的重要窗口之一。通過考察行政訴訟案件的變化，可以進一步反思普法經(jīng)驗及其理念、方法、責任機制。

一、問題的提出

根據(jù)最高人民法院司法統(tǒng)計公報，自立案登記制實施以來，全國法院行政訴訟案件收案數(shù)逐年遞增。2016年至2019年期間，每年平均約48%的案件進入二審程序，且該比重總體逐年遞增。[1]從局部情況來看，亦是如此。陜西省自2016年開啟行政案件跨區(qū)劃集中管轄改革探索，將西安、安康兩市的行政訴訟案件交由西安鐵路運輸中級法院及其下轄基層法院集中管轄。根據(jù)西安鐵路運輸中級法院近三年發(fā)布的行政司法審查報告，其行政案件受案數(shù)、行政機關(guān)敗訴數(shù)和敗訴率均逐年遞增。從司法實踐角度看，行政訴訟上訴率高、申請再審率高、申訴信訪率高、程序空轉(zhuǎn)率高、申請檢察監(jiān)督率高等“五高”現(xiàn)象長期存在。

行政訴訟案件的上述現(xiàn)象反映出法治建設三方面特點。一是糾紛解決法治化成為趨勢。經(jīng)過長期普法，我國公民總體上具備法律意識，并且擁有一定的法律知識。特別是相較民事訴訟、刑事訴訟，行政訴訟起步較晚，但至今也已初步形成通過訴訟方式解決行政糾紛，維護自身權(quán)利的自覺。隨著立案登記制的實施，越來越多的行政糾紛將能夠進入法治軌道進行化解。二是公職人員法治素養(yǎng)值得重視。行政機關(guān)敗訴率呈現(xiàn)逐年遞增現(xiàn)象，反映出行政機關(guān)履職合法性方面仍存在較多問題，針對國家機關(guān)及其公職人員的普法工作仍應是重點。三是提高司法公信力與培養(yǎng)維權(quán)理性應同步進行。行政訴訟上訴率高、申請再審率高、申訴信訪率高、申請檢察監(jiān)督率高。一方面，映照出司法公信力不足，距離習近平總書記“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的要求有差距。另一方面，相當數(shù)量的不理性訴訟行為依然存在，公民運用法律手段維權(quán)的證據(jù)意識和法律思維欠缺，權(quán)利意識覺醒與維權(quán)理性之間存在錯位。

二、經(jīng)驗與反思

我國有“以吏為師”的普法傳統(tǒng)。[2]行政訴訟是“民”與“官”行政糾紛，也是依法行政、法治政府建設和普法效果的“晴雨表”。我國的普法工作以政府為主導，實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制。如果采用將普法參與者分為普法者與普法對象的二分法，行政機關(guān)既是普法者之一，也是行政行為作出者;既是普法對象，也是行政訴訟參加人。因而基于行政訴訟案件特點反思普法工作具有特殊意義。

（一）普法工作的中國特色

由政府主導，以提高民眾守法水平、法律素質(zhì)為目標，以法律宣傳和法律教育為主要方式，在全社會范圍內(nèi)有計劃、有重點地開展普法，是與我國政治體制相契合、具有中國特色的一項工作。

我國古代有著幾千年的人治傳統(tǒng)，社會價值模式偏向義務本位、權(quán)力本位，法律從屬于權(quán)力，是統(tǒng)治者管理、懲戒被統(tǒng)治者的工具。[3]我國現(xiàn)代法律制度、法律體系通過移植借鑒西方制度體系建立，雖經(jīng)本土化改造，仍與傳統(tǒng)文化觀念有較大差異，法治意識的普遍形成還有較長的路要走。改革開放以來，經(jīng)歷了四十余年的快速發(fā)展，現(xiàn)代化建設加速推進，“中國所面臨的是前現(xiàn)代、現(xiàn)代、后現(xiàn)代同時并存的狀況”[4]。要在與西方異質(zhì)的文化土壤上，建設與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的中國特色社會主義法治體系，由政府主導，有計劃、有組織、大規(guī)模地進行普法，是快捷、實用的途徑。因此，我國自1986年起，以“五年規(guī)劃”的形式開展全民普法教育，可以說是中國特色社會主義法治體系建設過程中的一大創(chuàng)舉，展現(xiàn)了令人矚目的成效。

（二）普法工作的發(fā)展脈絡

我國的普法工作大致可分為四個階段：第一個階段是1986年至1995年的“一五”“二五”普法時期。該階段普法工作的重點是開展對憲法、刑法等“十法一條例”和專業(yè)法律法規(guī)的宣傳教育，其目的在于配合撥亂反正后法制建設，通過普及法律常識，增強公民法制觀念，重建法律秩序。第二階段是1996年至2000年的“三五”普法時期。該階段普法工作的重點是普及社會主義市場經(jīng)濟法律知識，其目的在于強調(diào)法律對經(jīng)濟發(fā)展的保障作用，增強公民法律意識。第三階段是2001年至2020年的“四五”至“七五”普法時期。該階段進一步形成了依法治國基本方略，社會主義法治建設取得重大成就，提高公民的法律素質(zhì)是這一階段普法工作的重點和目標。[5]該階段提出實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制。第四階段是從2021年開始的“八五”普法時期。我國進入新發(fā)展階段，普法工作以公民法治素養(yǎng)和社會治理法治化水平顯著提升，全民普法工作體系更加健全為目標。

（三）普法工作的轉(zhuǎn)型必要

縱觀已經(jīng)完成的七個五年普法工作，其始終隨國家政策、社會經(jīng)濟形勢以及對法治觀念認知的加深不斷調(diào)整深化，在提升公民法律意識與法律素質(zhì)、增強全社會法治觀念、提高法治化水平等方面取得了明顯成效。從司法制度供給的角度觀察，隨著我國法治建設的發(fā)展進步，“有沒有”的問題已基本得到解決。長期以來，普法工作配合立法工作普及法律常識、宣講法律知識、教育公民守法的功能已基本實現(xiàn)。但從社會治理的角度觀察，在司法領域要解決“好不好”的問題仍然任重道遠。推動普法工作轉(zhuǎn)型是提高社會治理法治化水平，解決“好不好”問題的必要條件。

1.普法理念存在誤區(qū)。從上述行政訴訟案件現(xiàn)象可以看出，公眾對法律的認同度、對司法的信任度仍然有待提高。我國普法工作由政府主導，以促進公民知法、守法為導向，距離落實全面推進依法治國要求，滿足人民群眾對法治更高需求還有差距。普法工作長期處于從屬地位，尚未形成自主的發(fā)展邏輯。具體表現(xiàn)在重視對法律知識的宣講，對法治信仰的培養(yǎng)不足;重視對守法義務的宣傳，對法治建設不可或缺的權(quán)利本位理念普及不足;重視將公民作為普法對象，發(fā)揮公民在普法工作中的主體作用不足。電影《秋菊打官司》中討“說法”的秋菊對“把人給抓了”困惑不解，既說明了制度供給的問題，[6]也是對普法理念誤區(qū)的文藝注腳。上述理念誤區(qū)有些已經(jīng)或正在被糾正，但其影響慣性還在持續(xù)。

2.普法形式缺少創(chuàng)新。從“一五”普法到“七五”普法，我國普法工作積累了豐富經(jīng)驗，但在普法形式上也形成了一定的路徑依賴。例如，普法活動仍然以單向度的宣傳教育為主，針對普法對象實際需求開展主動調(diào)研較少，導致普法活動存在形式主義和“劇場化”問題。又如，傳統(tǒng)媒體有影響力的普法欄目、節(jié)目仍相對不足，法治公益廣告數(shù)量和比重較低，優(yōu)秀的法治文藝作品仍屬于稀缺事物。

3.普法責任機制不健全。雖然我國形成了基本的普法工作機制，并實行“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制，但普法工作效果欠缺相應的反饋機制，普法責任未能建立科學、完備的評價機制。例如，從中央到地方均設有負責普法工作的專門機構(gòu)（一般簡稱“普法辦”），普法辦的日常工作通常由司法行政機關(guān)的法制宣傳機構(gòu)承擔。但司法行政機關(guān)的法制宣傳機構(gòu)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨委政府宣傳、文化部門的普法工作，并對其普法工作進行效果評價和責任追究存在實際困難。[7]普法責任虛化和普法機制不完備，催生普法工作形式主義，影響普法工作實效。

三、轉(zhuǎn)型的路徑

法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。進入新時代，我國社會主要矛盾發(fā)生變化，在法治化進程中具有基礎性作用的普法工作也應與時俱進，同步進行調(diào)整和轉(zhuǎn)型。

（一）轉(zhuǎn)變理念

我國由政府主導的普法工作要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，需要首先在理念上進行轉(zhuǎn)變。

1.功能上要實現(xiàn)從服務向引領與服務并重的轉(zhuǎn)變。普法工作要主動適應法治成為社會治理模式這一新的現(xiàn)實，從注重發(fā)揮服務經(jīng)濟社會發(fā)展功能，向致力于引領經(jīng)濟社會發(fā)展拓展，通過將普法工作融入發(fā)展甚至成為高質(zhì)量發(fā)展要素，形成自身自主發(fā)展邏輯，從而在社會主義法治國家建設中發(fā)揮能動作用。

2.內(nèi)容上要實現(xiàn)由表層向深層的轉(zhuǎn)變。逐漸將法律文化結(jié)構(gòu)層次中較深層次的內(nèi)容，例如法律理據(jù)、法律思維、法律價值觀念、法治信仰等作為普法工作的重點內(nèi)容，強化對法律所代表的理性精神及其價值觀的普及，致力于促進形成全社會對法律的認同和信仰、對司法的尊重和信任。

3.重點對象上要從公民向政府轉(zhuǎn)變。隨著我國深化改革、擴大開放持續(xù)推進，以政府為主力軍的國家機關(guān)將面臨許多法治新課題，行政訴訟案件數(shù)短時期內(nèi)仍將處在增長期。作為普法責任制下的普法者，行政機關(guān)、司法機關(guān)依法行政、公正司法對法治建設具有引領作用。

4.方式上要從推銷向營銷轉(zhuǎn)變。要改變單向度、漫灌式的宣講方式，轉(zhuǎn)為通過主動的觀察和社會調(diào)查，更多地了解受眾一方的需求，從需求出發(fā)增強普法工作的針對性和互動性，提升普法工作的有效性。

（二）升級方法

1.方法要從大眾傳播向精確傳播升級。普法工作本質(zhì)上是一種法律信息的傳播。[8]在利益主體日益多元化的趨勢下，采用“分眾式”[9]，針對不同對象群體進行精確普法更為有效。“八五”普法規(guī)劃提出“分層分類開展法治教育”，即是通過精確傳播強化普法效果的可行措施。例如，針對執(zhí)法、司法人員，應持續(xù)加強深層次的普法教育和職業(yè)道德教育。

2.載體要從線下向線上升級。進入網(wǎng)絡時代，“公眾接受普法信息的渠道正在發(fā)生根本性變化，傳統(tǒng)普法傳播渠道的影響力急劇衰減。”[10]新形勢下，要以互聯(lián)網(wǎng)思維和全媒體視角，注重發(fā)揮新媒體覆蓋范圍廣、傳播速度快、交互性強等特點，以公眾喜聞樂見的形式開展線上普法，利用網(wǎng)絡進行辦公、辦案、答疑和宣傳，使普法工作始終“在線”。要加強對網(wǎng)絡空間法治信息研究，及時對網(wǎng)絡熱點進行權(quán)威的法律分析和解讀，提高網(wǎng)絡空間法治信息供給質(zhì)量。要加強對網(wǎng)絡空間法治大數(shù)據(jù)挖掘和分析，準確把握社會的普法需求和民眾法治意識變化，識別研究普遍性和趨勢性問題。

3.層次要從認知向意愿升級。普法工作雖是一種法律信息傳播工作，但普法工作效果的衡量不僅是傳播效果的衡量。習近平總書記指出，要“培育全社會辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。”[11]因此，普法工作必須突破認知層次的信息提供，轉(zhuǎn)為注重作用于情感和意愿層次。一方面，依法行政、公正司法本身就是最好的普法，也是作用于情感和意愿層次最好的方式。另一方面，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，影視作品是最受公眾歡迎的普法形式。[12]要高度重視通過藝術(shù)化的表達開展普法工作，樹立法治觀念，培養(yǎng)法治信仰。

（三）強化責任

2017年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見》（以下簡稱《意見》），明確了“國家機關(guān)是國家法律的制定和執(zhí)行主體，同時肩負著普法的重要職責”，提出要把普法責任制“納入國家機關(guān)工作目標考核和領導干部政績考核”，“努力形成黨委統(tǒng)一領導，部門分工負責、各司其職、齊抓共管的工作格局”。立法機關(guān)制定法律、行政機關(guān)執(zhí)行法律、司法機關(guān)適用法律，相對掌握更豐富的法律信息，因而要肩負更重要的普法責任。

1.要全面強化普法責任。在“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制下，注重將普法與法治實踐相結(jié)合，注重“參與式普法”。近年來，產(chǎn)生了諸多富有價值的普法實踐。例如，立法機關(guān)網(wǎng)上征求意見，鼓勵公眾參與立法;執(zhí)法機關(guān)及時回應公眾對執(zhí)法事件的關(guān)注，公開行政處罰理據(jù)及內(nèi)容;司法機關(guān)推動庭審直播、裁判文書公開、公開聽證等。互動過程本身即為生動典型的法治公開課，是增強公眾對法律的理解和認同的過程。