國有土地使用權出讓行政公益訴訟辦案難題與對策

盧義穎 姜廷松

摘 要： 國有土地使用權出讓領域作為檢察公益訴訟辦案領域，在線索、證據、實體等環節面臨不少實踐困境，有待逐一突破。線索方面，可構建線上線下多元化線索發現機制;證據方面，應對舉證責任進行合理分配;實體法方面，應以民法典為指引破解監督界限不清、辦案領域交叉時監督精準性不足的困境。

關鍵詞：國有土地使用權出讓 行政公益訴訟 證據規則

國有土地使用權出讓領域是自2015年7月檢察公益訴訟試點工作開始就明確的辦案領域，一直以來案件占比較小、起訴率較低，辦案實踐面臨不少難題。近期，最高人民檢察院對公益訴訟辦案提出明確要求，優化國有土地使用權出讓領域和國有財產保護領域的辦案結構，進一步提高辦案量，提升辦案質效。要實現這一工作要求，需在分析實踐困境的基礎上提出相應對策。

一、國有土地使用權出讓行政公益訴訟辦案數據分析

（一）全國基本數據情況

公益訴訟全面開展以來，2017年7月至2019年9月全國檢察機關立案國有土地使用權出讓領域公益訴訟案件4826件，占案件總數2.25%，督促追繳國有土地出讓金29.2億元。[1]2020年，全國檢察機關共立案辦理國有土地使用權出讓領域公益訴訟案件1569件，占比僅為1%，較上年度同比減少0.2%。[2]

（二）Y省基本數據情況

Y省作為13個試點省份之一，2015年7月至2020年6月辦案數據情況如下：

1.訴前情況。受理國有土地使用權出讓領域案件線索284件，占線索總數1.58%。在全省公益訴訟線索總數呈總體上升趨勢的情況下，國有土地使用權出讓領域線索數反呈總體下降趨勢。試點第2年受理國有土地使用權出讓領域線索129件，達5年最高峰，占線索總數15.3%，此后每年均呈下降趨勢。立案、發出訴前檢察建議的趨勢與線索受理大體一致，立案267件，占總數1.6%;發出訴前檢察建議275份，占總數1.9%。

2.起訴及裁判結果。國有土地使用權出讓領域提起訴訟40件，占起訴總數8.7%，領域內起訴率為15%。試點第1年和全面開展公益訴訟第2年均無起訴案件;起訴高峰期為試點第2年，達到31件;全面開展公益訴訟第1年和第3年分別為6件和3件。裁判方面，因訴訟請求實現撤訴5件，法院判決支持35件，無一駁回。

3.辦案效果。共督促收回國有土地1215畝、追繳土地出讓金134486萬元。收回國有土地高峰期為全面開展第2年，收回640畝，次年跌落;追繳土地出讓金在試點第1年僅111萬元，其余每年在4000萬元左右，較平穩。

從以上數據分析來看，國有土地使用權出讓領域辦案體量總體不大，但在保護國有土地資源、追繳出讓金等國家利益的辦案效果上取得一定成效。

二、國有土地使用權出讓行政公益訴訟辦案難題及成因

檢察公益訴訟起步至今僅6年，大量的理論與實踐問題都是在實踐中邊探索邊解決邊提升，每個實際辦理的案件都能為后續工作發展和制度完善提供珍貴的實踐樣本。基于以上辦案現狀數據分析，需進一步對實踐問題及成因進行研判，以形成對策。

（一）線索來源渠道狹窄

改革開放以來，我國以土地擴張為主要特征的城市化經歷了近30年的高速發展期，城市用地和規劃規模曾一度失控，可謂亂象頻出。[3]城市化現已進入相對穩定期，伴隨以嚴為基調的耕地保護政策的實施、爛尾樓與違建清理等系列專項行動的開展，國有土地征收與使用權出讓頻率逐漸趨于平緩且不斷步入法治軌道，相關違法情形逐漸減少，從源頭上決定了該領域行政公益訴訟案件總體體量較小。但線索來源渠道狹窄，仍是案件體量較小的主要原因。主觀方面，檢察機關在探索多元化線索發現路徑等方面還未形成整體合力，如發動全社會參與的深度和廣度不足、應用現代科技手段拓寬線索發現路徑的能力還有待提高。客觀方面，國有土地使用權出讓領域主要有收入流失類、土地閑置類、違法使用土地類、違法審批許可類案件，行政機關違法履職或怠于履職的情形較易整改，公益受損問題多可在訴前解決，故起訴率不高。

（二）證據制度供給與調查取證能力雙向不足

證據制度供給和調查取證能力的雙向不足，不僅會影響個案辦理進度和精準度，還會限制國有土地使用權出讓領域類案辦理的規模和質量。

1.證據制度方面。國有土地使用權出讓領域公益訴訟證據制度，應當包括檢察機關調查取證制度、舉證責任分配制度及證據認定制度等。調查取證環節是檢察公益訴訟的核心環節，證據的收集情況直接決定案件的走向。最高人民檢察院于2018年3月制定的《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《辦案指南》）較詳盡規定了國有土地使用權出讓領域行政公益訴訟案件調查、審查的重點問題。2021年7月施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》對檢察機關辦理公益訴訟案件調查收集證據的原則、方法、形式、程序等進行了較為全面的規定。以上規定構建并完善了檢察機關的調查核實制度。然而，目前還未形成國有土地使用權出讓領域公益訴訟案件統一的證據標準。在該領域案件進入訴訟后，舉證責任分配尚不明確，實踐中多傾向于由檢察機關承擔舉證責任，但并未形成明確清晰的舉證責任分配制度，導致裁判尺度不一。

2.調查取證能力方面。伴隨檢察機關“四大檢察”全新工作格局的形成，公益訴訟檢察起步最晚，制度供給和實踐經驗都不足。公益訴訟要求辦案人員通過對線索的初查研判去展開調查核實，進而以調查取得的證據全面呈現案件事實，并以此作為監督理由和訴訟理由實現對受損公益的保護，對辦案人員工作能力提出了極高要求。然而目前，公益訴訟檢察隊伍的力量還比較薄弱，尤其是基層檢察機關多為民事、行政和公益訴訟檢察“三合一”的機構設置，辦案人員的知識儲備、業務素質均不足。特別是在國有土地使用權出讓領域，辦案人員專業水平不足以及調查核實權易受外界干擾等問題在較大程度上制約著辦案質效。

（三）監督問題的復雜性

由于國有土地使用權出讓領域案件辦理專業性較強且程序復雜，檢察機關在發現案件線索后如何做到專業、精準和高效監督仍是一道實踐難題。

1.行政干預與意思自治邊界把握難。國有土地使用權出讓合同的性質，決定了該領域內公益受損的情節更具隱蔽性，檢察機關對行政管理部門在該領域中的權力運行邊界、履職標準等難以界定。具言之，國有土地作為重要的國家資源，其出讓必須遵循嚴格的法定程序，由自然資源、財政、人民銀行等行政管理部門進行共同監管，具有行政干預性。在合同性質上，《物權法》將國有土地使用權出讓合同的性質明確為民事合同，其締結與履行具有一定意思自治性，民法典延續了該規定。在辦案中，有的檢察機關認為，只要當事人對出讓金或違約金進行自由調整，就應一律認定為損害國家利益，并據此進行監督，但該做法可能會對正常的意思自治造成不當干預。

2.發生領域交叉時的監督精準性不足。生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓是檢察公益訴訟從試點以來就明確的三大辦案領域。國有土地在自然屬性上是一種自然資源，在法律屬性上則是一種國家財產，是國家利益的重要載體，在國家政治、經濟和生態文明發展中均占有重要地位。實踐中，三大領域的案件可能出現交叉，只有嚴格甄別涉案公益實質，厘清監督邊界，才能最大限度保護公益。以某行政公益訴訟案為例，某縣自然資源局下屬儲備土地中心對外采購五宗土地委托管護服務，以委托管護之名行臨時利用之實，允許張某等人無償利用儲備土地進行農業種植、開設停車場甚至轉租，致使儲備土地零星收入未繳入國庫，損害國家利益。辦案機關以國有土地使用權出讓領域受理案件線索，以國有財產保護領域立案并發出訴前檢察建議，行政機關隨后履行了職責。從個案結果看，以任一領域進行監督均似無不當。但從類案監督精準性探究，案件領域歸屬不當可能導致檢察建議剛性不足，可能影響后續起訴中訴訟請求、訴訟理由的精準性，從而影響裁判效果。

三、解決國有土地使用權出讓行政公益訴訟辦案難題的對策

破解國有土地使用權出讓領域行政公益訴訟辦案困境，需逐一突破線索關、證據關、實體關。進言之，就是要在現有法律規范體系基礎上，進一步完善制度供給，并從優化辦案程序和辦案結構出發，整體提升該領域公益訴訟案件的辦案規模與質效。

（一）線索關：構建線上線下多元化線索發現機制

構建線上線下國有土地使用權出讓領域線索的多元化發現機制，是拓寬案件線索來源的有效渠道。具言之，依托智慧檢務線上服務的提檔升級，結合線下構建的宣傳、共建等各類工作機制，實現外部、內部線索的有效收集和分流。

1.外部線索發現及管理平臺構建。一是通過搭建互聯網線索發現平臺，抓取國有土地招拍掛公告、房地產開發建設等數據，結合線下協作機制，定期或不定期抽查國有土地使用權出讓合同簽訂及履行情況，及時發現線索。二是與行政管理部門搭建定向數據共享平臺，打破定向數據壁壘，實現直接有效的信息共享。如Y省目前已完成與自然資源部門數據平臺的搭建和試運行，線索來源渠道明顯拓寬。三是優化公益訴訟線索線上舉報平臺，結合線下宣傳活動，鼓勵人民群眾提供案件線索。

2.內部線索發現管理平臺的構建。國有土地使用權出讓領域中，民事、行政、刑事“三大檢察”都有涉及該領域的案件，都能向公益訴訟提供線索。建議強化檢察機關內設機構間的協作合作，將內部線索共享納入線索發現及管理平臺的構建，配套建立內部考評機制促進其運行實質化，保障內部線索不流失。

（二）證據關：完善證據制度供給與調查核實能力提升

證據制度的完善和檢察辦案人員調查核實能力的提升，是破解國有土地使用權出讓領域行政公益訴訟實踐難題的關鍵。

1.完善證據制度供給。舉證責任分配方面，行政訴訟法第25條第4款規定了提起行政公益訴訟的條件：一是負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為;二是違法履職或怠于履職致使國家利益或者社會公共利益受到侵害;三是訴前檢察建議未得到履行。三個條件是遞進式環環相扣的，檢察機關須證實前兩個條件并窮盡訴前程序才能進入起訴階段。相較于普通行政訴訟，行政公益訴訟舉證更為困難。傳統民事訴訟多適用“誰主張誰舉證”原則，普通行政訴訟則采取“舉證責任倒置”原則，行政公益訴訟起訴案件的舉證責任分配卻未得到法律明確。有觀點認為，在舉證能力方面檢察機關足以和行政機關相抗衡，行政公益訴訟起訴應當采取“誰主張、誰舉證”原則。筆者認為，國有土地使用權出讓領域行政公益訴訟以保護公益為目的，與一般私益訴訟存在本質區別，應當視情況讓行政機關承擔部分舉證責任。具言之，對行政機關違法履職或怠于履職的事實、相關公共利益持續處于受損狀態的事實，由檢察機關負責舉證。但在因果關系證明上，建議適用推定原則，即實行行政行為（違法履職或怠于履職）與公共利益受損之間的因果關系推定，由行政機關對其行政行為（違法履職或怠于履職）與公共利益受損之間不存在因果關系進行舉證。證據認定方面，檢察機關作為國家法律監督機關具有較高的公信力，其嚴格依法定程序調查取得的證據應當具有較高證明力：法院在認定檢察機關依法取得的證人證言、視聽資料、電子數據等類型的證據時可適度放寬認證的條件;對檢察機關辦理公益訴訟案件過程中聽證過的證據，如行政機關當時無異議的，可直接認定其證明力。

2.提升調查核實能力。調查核實能力的提升是公益訴訟檢察人員專業化培養的重點，應深化檢察機關上下一體化辦案機制，帶動公益訴訟檢察人員素能整體提升。具言之，在市級以上層面建立公益訴訟檢察人才庫，并納入公益訴訟大要案指揮中心等一體化辦案機構對人員的日常管理，以集中培訓、以案代訓、崗位練兵等理論、實戰、模擬教學方式提升公益訴訟檢察人員調查核實能力及技巧。建立與自然資源、財政等行政機關互派工作人員機制，深入學習掌握相關規定和工作流程，提升調查核實的精準性。

（三）實體關：以民法典為指引破解監督困境

國有土地使用權出讓領域行政公益訴訟保護的核心利益是基于國有土地這一重要的自然資源及國家財產所產生的國家利益。行政機關對該項國家利益具有監管職責，檢察機關則通過對行政機關的督促實現對該項國家利益的保護。民法典為該領域內多項國家利益的保護提供了實體法指引，能夠有效破解監督問題中的多重困境。

1.破解行政干預與意思自治邊界把握難題。保護國家利益方面，根據民法典第534條的規定，檢察監督節點可適度前移至國有土地使用權出讓合同訂立階段。現行《國有建設用地使用權出讓合同》示范文本中，部分條款允許當事人依意思自治進行約定。如雙方自行約定的內容危害國家利益或社會公共利益，市場監督管理或自然資源管理部門未予依法處理的，檢察機關根據民法典第534條的規定，可以行政公益訴訟方式進行監督。體現意思自治方面，以土地出讓收入減免為例，土地出讓收入應當及時足額繳納，土地出讓金一旦依法確定則不得減免。但就違約金而言，在不低于法定最低限度的范圍內，應當允許當事人遵循意思自治原則進行調整，其適度調減不宜認定為侵犯國家利益。

2.破解辦案領域交叉時的監督精準性不足難題。國有土地使用權出讓常與生態環境和資源保護以及國有財產保護領域發生交叉，是由國有土地的自然特征和法律特征決定的。破解這一難題可從進一步明晰國有土地的特征入手：其一，就國有土地作為自然資源的本質屬性而言，其既是人們賴以生存和發展的物質基礎，又是構成區域生態系統的環境要素，在一定時空條件下，能夠產生經濟價值;其二，就數量而言，一國范圍內的土地總量在客觀上是不變的，土地所有權性質的變更并不影響土地的總量，故其在數量上具有有限性，屬自然資源中的有限資源;其三，就地理與政治屬性而言，土地是一國領土最為重要的組成部分，是一國主權最為直觀的象征。國家領土中的國有土地則是直接隸屬于國家的重要自然資源，受國家直接管理與控制。根據民法典第246條的規定，國有土地作為一種國有財產，其自身或衍生的經濟價值屬國家所有即全民所有。由此可見，國有土地是一種特殊的國家財產，應受到不同于一般國家財產和自然資源的特殊保護。故將國有土地使用權出讓作為檢察公益訴訟的專門辦案領域具有相當的必要性，在其與其他辦案領域發生交叉時，應當優先考慮以國有土地使用權出讓領域進行界定并保護。

*本文系科學技術部“重點領域案件分類評估與趨勢分析技術研究”（2018YFC0830805）的部分成果。

[1] 參見張軍：《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，最后訪問日期：2021年11月21日。

[2] 參見《2020年全國檢察機關主要辦案數據》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202103/t20210308_511343.shtml，最后訪問日期：2021年11月21日。

[3] 參見甘琲、陳文賢、李敬軒：《我國城市化發展現狀及其問題分析》，《綏化學院學報》2016年第2期。

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