檢察公益訴訟裁判生效后跟進監督芻議

陳孟安

摘 要： 強化檢察公益訴訟裁判生效后的跟進監督是督促依法行政、維護社會公共利益的重要環節。檢察機關應強化對公益訴訟裁判生效后執行情況以及其他相關事宜的監督，包括強化對涉案資金收繳和管理的監督、強化對相關項目建設活動的監督以及強化對涉案責任人黨紀、政紀處分情況的監督。

關鍵詞：公益訴訟 檢察機關 生效裁判 跟進監督

檢察機關提起的公益訴訟包括訴前程序和訴訟程序。訴訟程序結束后，案件進入執行階段。本文所探討的對象，是檢察機關如何及時跟進對生效裁判執行情況以及其他與公益保護相關的事宜進行督促和監督。強化檢察公益訴訟在裁判生效后的跟進監督，對于維護憲法和法律權威、維護國家利益和社會公共利益、維護社會公平正義、促進依法行政和嚴格執法等，都具有十分重要的意義。

一、公益訴訟檢察及其跟進監督的內涵與外延

公益訴訟是針對損害國家利益和社會公共利益的行為所提起的訴訟。公益性是公益訴訟的基本特征。最高人民檢察院張軍檢察長多次強調，公益訴訟是一種更具有主動性的訴訟職能，是為人民群眾更高水平更豐富內涵的需求提供服務與監督的檢察業務，是以訴的形式履行法律監督的本職。[1]張軍檢察長提出的這些理論和論斷，解決了公益訴訟與傳統法律監督職能的關系問題，包括公益代表人和法律監督的關系問題，對于指導公益訴訟檢察健康發展具有重要意義。法律監督具有程序性的特點，檢察機關一般不具有實體處分權，法律監督的效果通常有賴于其他主體行使相應職能來實現，如檢察機關提起公益訴訟后需由法院居中裁判。公益訴訟訴前程序和訴訟程序階段，需要“回頭看”，就是要督促行政機關履行職責，保護公共利益。公益訴訟判決生效后，檢察機關繼續跟進監督的目的也是為了確保能及時有效維護公共利益。

具體而言，在公益訴訟中，加害人的行為所損害的必須是不確定多數人的利益，該訴訟才具有公益性。某工廠食堂飯菜質量出現問題，導致進餐人員食物中毒，他們所提起的訴訟，因所侵害的是確定多數人的利益，不屬于公益訴訟;某商場貨架上放置著少量點心，已超過保質期，卻正在出售，這種情形所侵害的是不確定少數人的利益，也不屬于公益訴訟。發生損害不確定多數人公共利益的案件，由相關行政機關、社會組織對加害方提起公益訴訟。如果其不對加害方提起公益訴訟，檢察機關作為國家的法律監督機關以及社會公共利益的維護者，則可以公益訴訟起訴人的身份，依法對加害方或相關行政機關提起公益訴訟。公益訴訟案件的判決生效后，執行程序開始，案件進入執行監督階段。檢察機關仍需跟進監督的內容包括：一是生效判決的執行情況。如民事公益訴訟生效判決涉及的相關資金是否到位、行政公益訴訟案件中有關行政行為落實情況。二是有關資金收繳、管理情況。如生效判決確定由加害方承擔的賠償金由誰管理、如何管理。三是相關資金使用情況。如環境修復賠償金由誰負責用于環境修復、修復效果如何。四是行政公益訴訟案件被告方面的有關責任人被處分情況。

最高人民檢察院頒布的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《規則》）第77條明確規定，人民檢察院提出檢察建議后，應當對行政機關履行職責的情況和國家利益或者社會公共利益受到侵害的情況跟進調查，收集相關證據材料，而不能一提了之，必須跟進監督，確保檢察建議真正落地落實，確保問題能夠真正得到解決，確保公共利益得到及時有效的保護。可見，公益訴訟檢察跟進監督不但包括訴前程序發出檢察建議后的跟進監督，還包括由檢察機關以公益訴訟起訴人的身份向人民法院提起訴訟，在案件勝訴進入執行階段后，針對與案件有關的活動所進行的監督。

二、檢察公益訴訟裁判生效后跟進監督中存在的問題

（一）對生效判決的執行監督不到位

最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第32條規定，發生法律效力的環境民事公益訴訟案件的裁判，需要采取強制執行措施的，應當移送執行。有些地方法院對檢察公益訴訟案件的生效判決，不主動執行或不有效執行。比如，或因拖延而超過執行期間，或因敷衍而使執行不到位，如此的勝訴裁判在公眾面前，會顯得蒼白無力，甚至只是一紙空文，更有損于憲法和法律的權威。

（二）對涉案資金收繳、管理的監督不到位

檢察機關作為公益訴訟的起訴人，對勝訴生效判決載明的資金的收繳、管理等工作負有不可推諉的監督責任。加害方應按照相關裁判要求將資金繳納至地方財政部門設立的國庫賬戶。但資金是否專款專用、是否用于公益的保護甚至被挪作他用，沒有得到有效的監管，導致受損的公共利益沒有得到有效維護。

（三）對相關項目建設的監督不到位

對遭到破壞的生態環境和自然資源進行修復、對食品藥品安全案件的眾多受害者進行經濟補償，應當由相關行政部門負責落實和督促，所需資金包括加害方上繳國庫的涉案資金以及國家劃撥的專項資金。以修復因非法取土、挖沙被破壞的基本農田為例，需要自然資源部門組織立項，通過招標、投標等程序，選擇有資質的企業進行施工。檢察機關若不聯合有關部門，對項目質量與資金使用進行有效監督，難以保證項目的質量與資金的有效使用，從而有效避免職務犯罪的發生。

（四）對涉案單位和人員的處分監督不到位

在行政公益訴訟案件中，被告是各級、各類行政機關，如市場管理、自然資源、水務管理、環境保護等部門。被告敗訴，有關責任人員應對敗訴結果承擔相應的責任。國家工作人員因不作為、亂作為而損害國家和社會公共利益的，應依照黨紀、政紀被追究責任。如若這些人員不對自己的行為承擔責任，不因案件敗訴而受到相應的懲戒，其他人員可能會效仿，會敗壞黨風、政風、社會風氣，會影響國家機關干部隊伍素質的提升，影響國家機關的高效、健康運轉。

三、有效開展檢察公益訴訟裁判生效后跟進監督的路徑

檢察機關在公益訴訟案件的裁判生效后進行跟進監督，專指檢察機關勝訴的案件，包括民事公益訴訟案件、行政公益訴訟案件和刑事附帶民事公益訴訟案件。勝訴公益訴訟的生效判決，只有完全得到落實，才能真正實現維護社會公共利益的目的。

（一）關于生效判決執行情況的監督

移送執行發生法律效力的檢察公益訴訟裁判，是人民法院的職責。檢察機關提起的公益訴訟裁判生效后，無須提出申請，由法院自行交付執行。但是在實際工作中，存在人民法院審判部門不及時移送或執行部門不及時執行的問題。此類生效判決在法定時間內得不到執行的，如果是屬于法院執行職責范圍的，應當由檢察機關進行執行監督，督促其予以執行。法律的生命在于實施，裁判的價值在于執行。為了能及時有效解決問題、保護公益，《規則》專門設立一節“訴訟監督”來保障公益訴訟生效判決的執行。人民檢察院發現人民法院公益訴訟審判程序違反法律規定，或者審判人員有《中華人民共和國法官法》第46條規定的違法行為，可能影響案件公正審判、執行的，或者人民法院在公益訴訟案件判決生效后不依法移送執行或者執行活動違反法律規定的，應當依法向同級人民法院提出檢察建議。

（二）關于涉案資金收繳、管理的監督

檢察機關提起的民事公益訴訟案件、刑事附帶民事公益訴訟案件，人民法院判決加害方承擔的有關資金，包括賠償金、生態環境修復資金等。檢察機關應對相關資金的繳納情況進行監督，確保資金到位。個別案件的當事人，對于人民法院判決應當繳納的賠償金、修復資金等，敷衍塞責，明明有繳納能力，卻拒不繳納。對此，檢察機關要予以關注，構成拒不執行生效判決、裁定罪的，要積極聯絡人民法院和檢察機關有關部門，及時將案件線索移交公安機關，依法追究其刑事責任，并采取有效措施要求其全部繳納相關資金。檢察機關是公共利益的代表，其對生態環境與資源保護領域的公益損害賠償金進行監督的目的是為了更好地保護公共利益，而不是直接管理公益損害賠償金，要避免讓人民群眾誤解檢察機關的職能和定位。

地方財政部門還應設立公益訴訟資金專用賬戶，確保該項資金得到及時、正確使用，真正把專項資金用到公共利益損害修復上來，堅決防止挪作他用。地方政府應在該賬戶注入一定數額的準備金，一旦發生損害公益的突發性事件，可預先在該賬戶支取資金。如發生食品藥品安全、生態環境破壞案件，需要給受害群眾先期予以賠償或對遭到破壞的環境資源及時予以修復的，相關行政機關可利用該賬戶資金先期墊付，待案件執行后再把這筆開支補上。可見，及時有效的法律監督，能夠預防涉案資金一收了之、挪作他用的現象發生。

（三）關于生態環境修復項目的監督

由檢察機關提起的環境資源破壞類公益訴訟案件，訴訟結束后，需要對受到污染、遭到破壞的生態環境和自然資源予以修復。相關行政機關的立項被批準后，通過發標、招標確定施工單位進行施工，項目竣工后相關部門予以驗收。檢察機關對修復項目進行監督，不是直接干預項目實施，而是聯合有關部門監督項目資金使用是否合理、是否存在貪污賄賂或者挪用專項資金等情形，以及督促有關部門聘請有資質的監理企業對工程項目質量予以監督，確保達到環境資源修復目的。2020年12月，河北省邢臺市任澤區人民檢察院對河北杜鵬皮革有限公司污染環境刑事附帶民事公益訴訟案的生效判決進行跟進監督，督促被告將672.09噸危險廢物（含鉻污泥）處置費等費用共計3978647.62元繳納至邢臺市財政局環境損害賠償金專用賬戶;依法向生態環境、自然資源和規劃、水務等部門發出檢察建議，要求其啟動環境修復項目，修復被污染的土壤、水體;項目結束后，又聯合有關部門依法監督項目建設資金使用情況及工程質量，杜絕了該項目建設中違法、違紀現象的發生。

生態環境修復責任方式不只賠償金一種，司法實踐中出現了補植復綠、增殖放流、勞務代償等替代現金賠償的責任方式，其既可解決鑒定難題，還較容易被經濟條件困難的當事人所接受。但在具體案件辦理中由于當事人履行上述責任存在隨意性、無統一標準、缺乏相應監督等原因，裁判執行效果不佳，一定程度影響了司法公信度。檢察機關應積極探索對上述生態恢復性責任方式的監督方法和標準，防止出現監督漏洞。

（四）關于涉案相關責任人黨紀、政紀處分的監督

《規則》第31條明確規定，負責公益訴訟檢察的部門在辦理公益訴訟案件過程中，發現涉嫌犯罪或者職務違法、違紀線索的，應當依照規定移送本院相關檢察業務部門或者其他有管轄權的主管機關。行政機關在行政公益訴訟案件中敗訴，人民法院通常會判決行政機關作出或撤銷某行政行為。而涉案的相關責任人是否應受到處分，目前沒有相應的監督機制。如果任何機關都不對其進行監督，有關責任人仍會逍遙于黨紀、政紀之外，可能會助長不作為、亂作為的蔓延。應建立相關機制，及時將檢察機關獲得勝訴的公益訴訟案件裁判送達至紀檢監察機關。紀檢監察機關應按照相關規定，對涉案行政機關的法定代表人、主管負責人、直接責任人作出相應的黨紀、政紀處分，處分結果抄送檢察機關。檢察機關應對有關情況予以關注，積極與紀檢監察機關溝通。如果涉案行政機關有關人員涉嫌職務違法，應由監察機關另行立案調查。

[1] 參見胡衛列：《當前公益訴訟檢察工作需要把握的若干重點問題》，《人民檢察》2021年第2期。

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