流程監控工作實務問題及應對策略

羅發全 劉光輝

摘 要： 近年來，流程監控工作在司法辦案內部監管中的基礎地位日益提升。隨著檢察改革向縱深推進，對檢察權運行監督制約提出新的更高要求。面對新形勢新要求，流程監控工作實務中還存在監控體系性不足、監管剛性不足、工作開展不平衡等問題。需要推進構建多層次多元化監控格局，促進流程監控與其它業務監管職能融合發展，強化流程監控剛性約束，提升流程監控專業化能力水平。

關鍵詞：流程監控 現實根基 監控格局 剛性約束

司法責任制作為司法制度改革的基礎性、核心內容，在司法權力運行機制中具有重要地位。而其運行效果如何，除了完善的頂層制度設計外，還需要檢察監督管理制約機制的有效發揮。作為檢察監督管理制約機制的重要組成部分，案件管理機制始于案件受理、終于案件辦結的流程監控職能，在其誕生之初就被賦予了以發現案件質量問題、堵塞質量漏洞為己任的厚望。近年來，從最高人民檢察院（以下簡稱“高檢院”）到地方檢察院、從實體監督規則到自動化的流程監控軟件，都有力地推動了流程監控工作質效的穩步提升，對于規范辦案行為、促進司法公正具有十分重要的現實意義。

一、流程監控工作的現實根基

案件管理制度發展至今，流程監控工作也將近走過了十個年頭。當前，雖然流程監控工作仍然面臨著不少問題，但整體上而言，它仍然在曲折中得到了長足的發展。同時，新時代對檢察工作的高要求，也為流程監控的發展提供了現實契機，共同構成其未來發展的現實根基。

（一）有一支相對穩定的案件管理隊伍

盡管在內設機構改革后，不少地方檢察機關尤其是基層檢察機關的案件管理部門與其綜合類業務部門進行合并，有的地方人員有所流失、有的地方加入新的工作內容，但合并之后的案件管理部門基本上保持住了一支比較完整的隊伍。特別是近年來，案件管理隊伍的年齡和知識結構逐步優化，各項技能競賽、崗位練兵活動逐步開展，針對性、專業性較強的業務培訓逐步常態化，在較大程度上鍛煉了案件管理隊伍素能，提升隊伍履職能力。而且，原來部分較為棘手的意見分歧問題已經形成了共識，逐步得到了較為科學合理的解決，如原來司法責任制改革過程中關于親歷性如何認定、如何監管的問題基本上已經形成了共識，案卡項目填錄的標準日益明晰、準確，監管結果與業務評價之間的利益聯結機制也取得了有益的成果。

（二）統一業務應用系統功能日益完善

流程監控管理的范圍要突破傳統，既主要依賴系統的支撐，但又不局限于系統，要將對重要訴訟環節和工作制度落實情況納入同等重要的地位。目前，不少地方檢察機關已經自行研發了具有案卡糾錯功能的使用軟件，檢察業務應用系統2.0版本也配置了掃描錄入、自動回填，更新了案卡關聯規則，高檢院出臺了《人民檢察院案件流程監控工作規定（試行）》（以下簡稱《規定（試行）》），地方檢察機關如海南省院、重慶市院也印發了工作辦法，這些都有效豐富了流程監控的監督手段。

另外，統一業務應用系統日臻完善，有效實現了對辦案活動的同步監督。在案件的全部和全程錄入基礎上，借助于該平臺能夠隨時掌握案件進程，對個案或類案進行動態巡查，并實現關鍵節點與薄弱環節的實時監督：如律師權利義務的告知、涉案財物出入庫管理和辦案期限的預警等，從而使案件集中管理工作由被動轉為主動。

需要注意的是，深度介入一線辦案業務，深度服務一線辦案業務，是包括流程管理在內的案件管理工作的生命線。介入不到位，是失職失責，介入越過了頭，又會對檢察官獨立辦案形成影響甚至是干擾。如何做到恰到好處，需要一個共同摸索、逐步掌握的過程。

（三）“案-件比”指標推動提升流程監控效能

案件管理是檢察機關開展檢察業務管理的樞紐，是“案-件比”實踐情況第一手資料的掌握人，是既有問題、苗頭問題的分析人和預判者，也承擔著積極解決問題、助推檢察工作高質量發展的重要責任?！案邫z院黨組在研究案件管理工作時強調，實現新時代檢察職能建設，案件管理系于不止一半。”[1]要想充分發揮這個作用，將高檢院黨組的要求落到實處，就需要研判辦案質量，定期通報業務數據運行情況，督促檢察官針對性改進。開展法律文書審查、二退三延案件評查等專項活動，鼓勵精細辦案，整治程序空轉。開展認罪認罰案件專項督察，倒查檢察權被濫用問題。在此過程中發現的問題，均可能通過不準確、完整或者是錯誤的案卡填錄入，最終影響到“案-件比”等質量評價指標的準確性，而且這種影響還可能很大，甚至可能影響到對基本情況的定性上。因此，以“案-件比”指標為核心的質量評價指標體系的出臺，在很大的程度上加大了對流程監控質效的需求，進一步堅實了流程監控的現實基礎，提供了進一步發展的動力和契機。

二、流程監控工作實務存在的主要問題

流程監控作為案件管理的一項基礎性工作，在各地案件管理部門得到普遍開展，但隨著司法責任改革、內設機構改革等相關改革持續深入推進，以及法律規定、司法解釋、規范性文件持續更新，在實際工作實務中暴露出的一些問題，制約了流程監控工作質效，與新時代案件管理體系和管理能力的現代化要求有差距。

（一）流程監控工作體系性不足

流程監控面對的是所有檢察業務類型的辦案活動，貫穿整個案件受理、辦理環節，這決定了流程監控面廣線長、工作量大，需要從多方面加強統籌整合，形成全面、實時、動態的流程監控體系。建立健全流程監控體系，需要圍繞不同業務類型、辦案活動特性建立統一的監控標準和指引，實現各種監管職能、監控方式、監控力量融合。高檢院于2016年制定了《規定（試行）》，為流程監控工作提供了基本的制度依據，但較為原則和籠統。在此基礎上，除高檢院案管辦2020年印發的《人民檢察院刑事案件辦理流程監控要點》作為全面細化、標準統一的監控指引外，其他業務類型的案件辦理流程則缺乏類似的監控要點，流程監控制度機制建設尚不成體系。特別是民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等業務作為流程監控工作的弱項，顯得更加需要完整、統一的流程監控指引。此外，流程監控與質量評查、數據監管融合不夠，人工監管與信息化監管沒有實現有機結合，案件管理部門與業務部門之間溝通銜接不暢，沒有形成統籌整合的多層次多元化流程監控格局。

（二）流程監控工作剛性不足

流程監控通過對司法辦案全程、同步、動態監督，強化內部監督制約，關鍵在于增強嚴格規范司法辦案流程的剛性約束。《規定（試行）》第20條規定，“案件流程監控情況應當納入檢察人員司法檔案，作為檢察人員業績評價等方面的重要依據”，為流程監控剛性提供了支撐，但規定較為原則，缺乏具體標準和操作細則，流程監控結果尚未得到廣泛運用。實際工作中，案件管理部門多采用流程監控通報進行剛性約束，上級通報一定程度能夠形成壓力傳導并引起重視，但通報次數、問題數量受限，且所通報問題隨機性大，同級通報缺乏約束力難以引起重視，容易因敷衍、推諉呈現出“無力感”，陷入同樣的問題反復通報重復出現的尷尬。部分案件管理部門畏手畏腳，不敢監督，監督表面化、淺層化[2]，沒有處理好流程監控與服務辦案的關系，沒有做到寓監管于服務之中，而將主要人力、精力用于收送案件、錄入案件、制作電子卷宗等事務性服務，或者局限于“友情”提示辦案流程中存在的小瑕疵，又或者監控問題不精準、依據掌握不充分，弱化了流程監控剛性。

（三）流程監控工作開展不平衡

流程監控工作盡管得到普遍開展，但案件管理部門兼顧控告申訴檢察、法律政策研究、檢委會秘書等工作，職能多、任務重，不同地區流程監控工作重視程度、廣度深度、質量效果差異較大，有的地區聚焦專業化、信息化、精準化、常態化積極構建較為成熟的司法辦案全程監督體系，也有一些地區流程監控呈現零散化、表面化、形式化。同一地區發展也不平衡，同一個地區所轄基層院中，有的基層院在全面履職的基礎上，已經在監督深度、監督力度、機制創新上取得了明顯的成效;而有的基層院還停留在簡單的辦案期限監督，沒有深入細致的流程監控。[3]高檢院提出“四大檢察”“十大業務”全面協調充分發展，但當前案件管理部門對“四大檢察”“十大業務”辦案活動的流程監控還沒有做到全面協調充分開展，主要集中在對刑事案件的流程監控，受自身人力、能力限制，對其它業務條線辦案活動卻少有涉及。

（四）流程監控能力不適應

改革背景下，案件管理部門隊伍盡管總體上保持了穩定，但流程監控人員直接對應“十大業務”條線的案件受理、辦理程序監管，任務重、時間緊、要求高、工作量大，能力還不能適應新形勢、新要求，一定程度制約了流程監控工作的有效開展。實踐中，繁重的流程監控工作任務主要由案件管理部門的一名流程監控員負責，在基層一線通常由統計員、系統管理員兼任，受自身專業素能限制，更多地借助基于案卡填錄的流程監控系統、統計系統等信息化手段查找辦案是否超期、權利義務是否告知、文書是否制作使用、案卡填錄準確等淺表問題，卻難以準確及時發現并糾正辦案活動中存在的采取強制措施不當、文書引用法條錯誤、不起訴未移送相關主管機關作行政處罰、不起訴書未送達被害人等重大問題，既熟悉各類檢察業務工作又熟悉業務系統操作規范專業化人才較為欠缺。特別是不熟悉民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作流程、辦案標準的現象較為普遍，對這些案件類型的流程監控不知從何入手，流程監控工作效果不佳。

三、流程監控工作實務問題應對策略

高質量的程序監管系新時代加強檢察權運行制約監督、提升案件質量的重要一環，事關社會公平正義，事關司法公信力，事關國家治理體系和治理能力現代化。針對流程監控工作實務中存在的問題，需要加強統籌整合，從以下幾個方面進行優化。

（一）推進構建多層次多元化監控格局

流程監控工作面廣線長、工作量大，伴隨“四大檢察”“十大業務”的全面協調充分發展，僅依靠案件管理部門的個別人員負責，已無法適應全面深化改革背景下強化執法司法制約監督的新要求。有必要構建“大監控格局”，注重流程監控上下一體、橫向聯動，整合流程監控資源，形成流程監控工作合力，提升流程監控工作質效。不同層級案件管理部門作為一個整體，共同推進流程監控工作，同時又各有側重。上級案件管理部門側重宏觀指導、業務咨詢，針對不同類型案件制定完善流程監控指引，對轄區案件受理、辦理活動廣泛開展隨機監控，圍繞大局工作、專項工作等重點工作涉及案件組織開展專項監控。下級案件管理部門側重落實好程序監管相關要求，抓好流程監控具體執行。在單位內部檢察長和檢察委員會統領、部署流程監控工作，案件管理部門統籌、組織、協調開展流程監控工作，業務部門積極參與、支持配合流程監控工作，形成全院、全員、全過程監控格局，推動辦案人員依法規范司法。

（二）促進流程監控與質量評查、業務分析融合發展

新時期，流程監控是做好質量評查和業務分析的基礎，需準確把握流程監控與質量評查、業務分析的關系，充分發揮流程監控在案件管理高質量發展中的基礎性作用，促進流程監控、質量評查和業務分析互聯互通，實現程序監管、實體監管、數據監管有效融合。在流程監控發現案件存在實體或重大程序問題，為下一步質量評查做好基礎性工作，將流程監控移送評查線索納入年度業績考核加分，或者根據流程監控發現的傾向性、苗頭性問題組織開展專項評查，引導各院提高流程監控實效。圍繞流程監控中發現影響案件質量評價指標的案卡填錄問題組織開展業務數據專項清查，對流程監控中發現的問題進行梳理統計、分析研判，提前預見辦案流程中可能出現的問題，及時提出合理化建議。如重慶市檢察院在流程監控中發現退回補充偵查案件存在退查提綱重復、以退偵方式借用辦案期限、退偵后公安機關未按規定重報等問題，對這些問題集中移送質量評查，組織開展全市二次退回補充偵查案件專項評查，召開全市二退案件專項評查通報會，對“假退查”拖延辦案期限等問題通報到院、到案、到承辦人、督促整改，有力提升退偵工作質效，全市退偵率持續下降。

（三）強化流程監控工作的剛性約束

流程監控剛性需要通過自身規范權威、考核考評負面評價、跟蹤督促整改落實、責任追究等多種途徑進行強化。建立健全不同案件類型流程監控指引，將“四大檢察”、“十大業務”全流程監控形成標準化、制度化的監控文本，推動流程監控工作規范開展，使案件管理工作人員監督有據。在工作有了依據的基礎上，更重要的在于流程監控所發現問題的精準，否則得不到業務部門認可，反而削弱監督剛性和權威。流程監控中發現的重大、疑難、復雜問題，充分發揮案管部門集體智慧，主動與業務部門交流，及時向上級院請示尋求指導，提升流程監控工作質效和權威。上級院將流程監控發現的問題進行通報并納入對下級院的考核，引導業務部門重視程序規范。加強對涉及檢察官考評指標涉及案件的辦案程序、文書、節點等的監管，及時進行相關流程監控提示，幫助檢察官預防不規范問題發生，對發現的司法不規范問題及時納入檢察官司法檔案管理，或者提供考評指標數據查詢、核實等，壓實檢察官規范辦案主體責任。對于反饋的問題，加強與業務部門溝通、配合，認真聽取業務部門意見、建議，積極幫助和支持落實程序監管職責，跟蹤督促檢察官將問題整改到位。

（四）提升流程監控專業化能力

流程監控員不僅要懂業務，還要會管理，不僅要精通辦案流程，還要熟悉統一業務應用系統操作。[4]隨著改革的深入，檢察權運行方式發生重大變化，程序監管作為檢察權監督管理的重要方面，對流程監控員的法律素養和業務能力提出了更高的要求，需持續加強專業化建設。大力開展流程監控業務培訓，科學合理設置培訓課程，創新培訓方式方法，在常態化開展刑事檢察辦案程序、規范要求、監控重點培訓的同時，加強對民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等所有業務條線辦案活動程序規定、規范要求的培訓，促使流程監控員全面熟悉各項檢察業務。用好“檢答網”平臺，選優配強流程監控崗網上答疑專家組成員，提高答疑質量，鼓勵案管人員通過“檢答網”開展自主學習和互助交流，提升素質能力。省級院加強流程監控專業團隊建設，不定期組織專業團隊成員開展流程監控理論與實務研究、參加教育培訓等工作，切實發揮專業團隊的示范引領作用。積極探索下級院流程監控員參加上級院實戰，上級院流程監控業務能力整體優于下級院，通過這種自上而下的方式，有效帶動下級院提升業務能力。充分發揮典型案例指引作用，為相同或者類似問題在操作和應對上提供參考，以點帶面推動高質量解決同類問題。

*本文系最高人民檢察院案件管理辦公室2021年度案件管理理論研究課題“流程監控工作實務問題及應對策略研究”的研究成果。

[1] 童建明：《構建新時代檢察機關案件管理工作新格局 為促進檢察工作高質量發展提供堅強管理保障》，《檢察日報》2021年10月28日。

[2] 參見董桂文：《定思路抓重點轉理念強隊伍 促進新時代案件管理工作高質量發展》，《檢察業務管理與指導》（第3輯），中國檢察出版社2020年版，第22頁。

[3] 參見宋能君：《檢察業務管理實務》，中國檢察出版社2019年版，第44頁。

[4] 參見李志強、秦曉燕：《案件流程監控機制問題研究》，《檢察調研與指導》2018年第1輯。

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