檢察官懲戒委員會制度研析

李德文

摘 要： 檢察官懲戒委員會制度日臻完善，對加快推動檢察官職業化建設具有重要意義，但仍然存在懲戒管轄范圍與監察制度有重疊、工作程序比較模糊、懲戒程序與紀檢監察程序銜接不暢、實際運行效果欠佳等問題。檢察機關應當通過厘清檢察官懲戒委員會制度的管轄范圍、細化懲戒委員會的工作程序、建立懲戒程序與紀檢監察程序的銜接機制等舉措，進一步完善檢察官懲戒委員會制度，確保檢察權在法治的軌道上規范運行。

關鍵詞：檢察官 懲戒制度 審查意見 處分

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）中提出，建立健全檢察官懲戒和權益保障制度，落實檢察人員履行法定職責保護機制和不實舉報澄清機制。貫徹《意見》精神應健全調查處置違紀違法檢察人員與檢察官懲戒制度的銜接機制，確保檢察權依法規范行使。檢察官懲戒委員會作為檢察官司法責任的專業評定確認機構，完善檢察官懲戒委員會制度對于全面推進檢察官依法公正履職、加快檢察官職業化建設具有重要意義。

一、建立檢察官懲戒委員會制度的重要意義

（一）建立檢察官懲戒委員會制度是落實司法責任制改革的要求

黨的十九大報告提出，深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。2015年9月，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）制定印發《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，首次對檢察官懲戒委員會作出原則性規定，主要負責對司法辦案中檢察官故意違反法律法規責任或重大過失責任的審議，并提出審查意見。

（二）建立檢察官懲戒委員會制度是推進檢察官依法履職的重要保障

實踐中，司法責任與廉潔責任界限不清、懲戒程序與紀檢監察程序銜接模糊長期困擾著檢察官依法獨立公正行使檢察權。2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《保護司法人員依法履行法定職責規定》（以下簡稱《職責規定》），明確非經法官、檢察官懲戒委員會審議不受錯案責任追究。檢察官懲戒委員會通過公正公開嚴格的懲戒程序，規范司法責任追究，有助于檢察官放下思想包袱、輕裝上陣辦理各類檢察案件。

二、檢察官懲戒委員會制度的發展軌跡

（一）前期探索期（2013年6月至2016年10月）

2013年6月，最高檢調研組到河北等地檢察機關開展專題調研。2014年6月，中央深改組原則性提出建立法官、檢察官懲戒委員會，并將其作為重要改革內容予以推進。這是黨中央第一次明確要求建立專門的檢察官懲戒委員會，對檢察官違反職業道德行為予以懲戒。[1]隨后，上海率先設立省級法官檢察官懲戒委員會，正式開啟建立檢察官懲戒委員會制度的探索。

（二）緩慢推進期（2016年10月至2019年4月）

2016年10月，最高人民法院（以下簡稱“最高法”）、最高檢聯合印發《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，分別從基本原則、適用范圍、職能定位、懲戒程序、救濟方式等方面對檢察官懲戒制度作了規定。此時，全國各地開始積極探索，但在機構設置、人員組成、職責定位、工作程序等制度設計上各有差異。比如，《山東省法官檢察官遴選和懲戒委員會懲戒工作辦法》提到，委員會獨立行使審議權和懲戒建議權，即檢察官遴選和懲戒委員會合并設立。再如，《云南省檢察官懲戒辦法》規定，檢察官懲戒工作辦公室與省檢察院紀檢監察機構合署辦公，負責檢察官懲戒委員會具體事務性工作。[2]

（三）快速發展期（2019年4月至今）

2019年4月23日，檢察官懲戒委員會制度正式寫入《檢察官法》，最高檢也相繼制定出臺《人民檢察院檢務督察工作條例》（以下簡稱《工作條例》）、《人民檢察院司法責任追究條例》（以下簡稱《條例》），對檢察官懲戒委員會的辦事機構、工作程序、責任追究程序等作了明確。同時，中央制定的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》和《意見》，對完善檢察官懲戒制度提出進一步要求。各地再次掀起檢察官懲戒委員會制度建設的新高潮。比如，《安徽省檢察官懲戒工作辦法（試行）》對檢察官違法違紀受到處理應當免除檢察官職務的情形、尚未達到黨紀政務處分程度應當記入檢察官執法檔案的情形等作出了較為細致規定。

三、現行檢察官懲戒委員會制度存在的問題

（一）懲戒委員會管轄范圍與監察制度存在重疊

檢察官懲戒事由是檢察官懲戒委員會制度的重要組成部分，也是懲戒委員會職權范圍所在。[3]《檢察官法》將檢察官懲戒委員會的職責范圍限定在檢察官違反檢察職責方面，但這與監察機關的職責范圍相重疊。由于檢察官屬于國家公職人員，檢察官懲戒委員會管轄的違反檢察職責的行為，也當然屬于紀檢監察機關管轄的職務違法或職務犯罪職權范圍。涉及重大政治體制改革的《監察法》是由全國人民代表大會通過的，涉及司法體制改革的《檢察官法》是由全國人大常委會通過的，兩者若發生沖突，需堅決擁護國家監察體制改革。同時，根據《立法法》第5章相關規定折射出的法律適用原則，全國人大制定的法律的效力高于全國人大常委會制定的法律的效力，即直接適用《監察法》，可能會導致檢察官懲戒制度無法發揮作用。

（二）懲戒委員會工作程序規定比較模糊

到目前為止，關于檢察官懲戒工作程序較為系統性的規定仍未出臺，只有《工作條例》第10條、《條例》第24條進行了原則性規定，其他規定散見于司法責任制改革文件中，且效力層級普遍較低。比如，關于會議的召開方式，《檢察官法》對此無具體規定，相關文件規定的檢察官懲戒委員會會議召開方式接近于即時審議制，尚無更為明確的規定。再如，關于會議的聽證，《職責規定》將聽證程序適用對象局限于錯案責任，對于其它因案情重大復雜，需要對檢察官作出調離、免職、辭退、撤職等重處分的情況，檢察官懲戒委員會是否可以組織聽證沒有明確規定。

（三）懲戒程序與紀檢監察程序的銜接不暢

縱觀司法改革文件，目前僅有《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》規定了檢察官懲戒程序與其它相關程序的銜接，但也只是籠統規定由有關部門調查核實、按照干部管理權限和程序依法辦理、依照有關規定和程序辦理等援引性或技術性內容，沒有明確、可操作的具體程序。另外，最高法曾經對第十三屆全國人大二次會議第7429號建議作出答復，對法官懲戒措施中處分與政務處分之間的關系作了明確，檢察機關在具體操作層面可以參照執行。除此之外，從國家機關的層面，很難找到如何處理檢察官懲戒與黨紀、政務處分的關系及如何做好檢察官懲戒程序與紀檢監察程序的銜接等相關問題的法律依據。

（四）懲戒委員會實際運行效果欠佳

初步確立的檢察官懲戒委員會制度在實際運行中的效果并不理想，2013年至2020年的統計表明檢察人員因違紀違法被立案查處的人數呈現逐年遞增的趨勢，[4]但是經由檢察官懲戒委員會審議給予懲戒的檢察人員卻屈指可數。比如，2020年1月，山西省檢察官懲戒委員會辦公室依法對4名檢察官懲戒事項提請山西省法官檢察官懲戒委員會審議。2020年8月，遼寧省法官檢察官懲戒委員會對18名法官、檢察官提出懲戒意見。這是目前通過官方渠道能夠查詢到的僅有的兩起懲戒實例。通過以上數據形成的反差發現，各地檢察官懲戒委員會尚處于虛置狀態，雖然各地都在努力進行積極探索，但大多都是在建章立制、探索起步階段，取得實際成效的較少。

四、關于完善檢察官懲戒委員會工作的建議

（一）厘清懲戒委員會制度的管轄范圍

《條例》已經將檢察官司法責任界定為故意違反法律法規責任、重大過失責任和監督管理責任。這意味著司法責任對檢察官主體來說，是一種在履職過程中出現過錯所應承擔的責任，這恰恰也反映出檢察官懲戒委員會的審議范圍不可能包括檢察官所有的違紀違法行為，而只是履職中的不當行為。由于監察制度設計初衷是對國家公職人員監察全覆蓋，檢察官作為公職人員的重要組成部分，理應接受監察機關監督，但因管轄職責的交叉，極易造成追責混亂，實踐中還需要厘清監察制度與檢察官懲戒委員會制度的管轄范圍。筆者認為，檢察官懲戒委員會管轄范圍應當界定為檢察官在履行檢察職責過程中，故意違反法律法規辦理案件，或者因重大過失導致案件錯誤并造成嚴重后果，情節較重需要予以懲戒的行為。具體而言，可以參照最高檢《關于完善檢察官權力清單的指導意見》及各級檢察院檢察官司法辦案權力清單的有關內容，因為權力清單已經包含責任清單，是檢察官承擔司法責任的依據。[5]

（二）細化懲戒委員會的工作程序

1.關于懲戒委員會會議的召開方式。建議采用即時審議制，各地檢察機關層報省級檢察院檢察長審批，由省級檢察院提請檢察官懲戒委員會審議，可以考慮給予檢察官懲戒委員會半個月至1個月的準備時間，以研究決定是否召開檢察官懲戒委員會會議審議相關懲戒事項。

2.關于會議的聽證問題。如果對所有的檢察官懲戒事項均進行聽證，則會過于繁瑣。當事檢察官對調查結論無異議的，則沒有必要進行聽證，當事檢察官對調查認定的事實和證據存在異議的，懲戒委員會應當進行聽證。聽證的程序可以參照庭審的規則進行設計，以客觀公正、公開透明、程序救濟為基本原則，充分保障當事檢察官的合法權利。

（三）建立懲戒程序與紀檢監察程序的銜接機制

檢察官懲戒委員會制度與紀檢監察制度管轄范圍厘清后，需要進一步理順檢察官懲戒委員會措施與黨紀、政務處分、職務犯罪的關系。面對檢察官的行為可能同時觸犯監察制度和懲戒制度的情況，是選擇分別調查分別處理，還是根據具體情況選擇以其中一個機構為主進行追責，又或者是適用有順序的追責？筆者認為，應當選擇有順序的追責模式，設置檢察官懲戒前置程序，將所有涉及檢察官違反檢察職責包含辦案權力清單的行為，須先經檢察官懲戒制度進行統一篩選，具體由檢察機關檢務督察部門進行調查核實，再根據認定的結果移送相關機構，其中涉及違反檢察職責行為的具體判斷必須移交檢察官懲戒委員會予以事實認定，檢察機關參考檢察官懲戒委員會提出審查意見予以懲戒，懲戒措施屬于決定給予組織調整或組織處理的，由組織人事部門按規定程序辦理，紀檢監察部門可以同時給予政務處分，懲戒措施屬于需要給予紀律處分的，移送紀檢監察部門處理，從而高效有序地實現懲戒程序與紀檢監察程序的銜接。

*本文系2021年度法治安徽建設研究課題“檢察官懲戒委員會工作機制研究”（ZFW202109）的階段性成果。

[1] 參見廣東省人民檢察院課題組：《檢察官懲戒委員會制度研究》，《中國檢察》（第27卷），中國檢察出版社2018年版，第255頁。

[2] 參見《山東省法官檢察官遴選和懲戒委員會懲戒工作辦法（試行）》第3條、 《云南省檢察官懲戒委員會辦法（試行）》第2條等相關規定。

[3] 參見安徽省人民檢察院課題組：《檢察官懲戒委員會制度研究》，《中國檢察》（第27卷），中國檢察出版社2018年版，第294頁。

[4] 參見《最高人民檢察院工作報告》（2014年至2021年），最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/gzbg/，最后訪問日期：2021年10月22日。

[5] 參見龍宗智、符爾加：《檢察機關權力清單及其實施問題研究》，《中國刑事法雜志》2018年第4期。

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