基層檢察機關完善案件分配機制的思考

李洪波 張宏偉

摘 要： 案件分配是案件進入檢察機關的第一道工序，案件分配工作的公平公正是檢察機關為大局服務、為人民司法的起點，基層檢察機關必須重視案件分配工作。梳理案件分配規則確立的依據，發現案件分配工作存在隨機分案執行不嚴、指定分案范圍不清、案件變更程序不明、案件分配智能化不足問題。對此，應通過落實隨機分案、細化指定分案、規范變更程序、提高智能化分案水平等舉措，加強檢察機關內部監督制約機制，提高檢察機關司法公信力。

關鍵詞：基層檢察機關 案件分配機制 智能分案

一、案件分配規則確立的依據及運行現狀

（一）案件分配規則確立的依據

2015年9月，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）出臺的《關于完善人民檢察院司法責任的若干意見》，其第26條規定，建立隨機分案為主、指定分案為輔的案件承辦確定機制。重大、疑難、復雜案件可以由檢察長指定檢察官辦案組或獨任檢察官承辦。

2019年3月，《關于加強司法權力運行監督管理的意見》（以下簡稱《意見》）第5條指出，健全案件承辦確定機制。完善隨機分案為主、指定分案為輔的案件分配機制。根據案件類型和繁簡分流安排，隨機確定案件承辦人，非因法定回避情形或者工作調動、身體健康、廉政風險等事由，不得變更。如需對隨機分案結果進行調整，應當由檢察長、業務部門負責人按權限審批決定，調整理由及結果應當及時通知當事人并在統一辦案平臺公示。重大疑難復雜案件可以指定分案。明確指定分案的范圍和條件，指定分案的情況應當在統一辦案平臺中留痕。

2019年3月，《關于進一步優化司法資源配置全面提升司法效能的意見》（以下簡稱《提升司法效能意見》）第5條指出，完善分案機制。完善隨機分案為主、指定分案為輔的分案機制，確保簡單案件由速裁團隊及時辦理，系列性、群體性或關聯性案件原則上由同一辦案組織辦理，同類案件由專業化辦案組織集中辦理。探索運用大數據和人工智能技術，自動識別案件繁簡，自動分案。

上述文件從頂層設計的高度，確立了案件分配規則——隨機分案為主，指定分案為輔，該原則的確立體現了司法工作公正優先，兼顧效率的理念。

（二）案件分配制度在基層檢察院運行現狀

在檢察機關案件管理部門成立前，案件受理工作一直由業務部門自己負責。案管部門成立后，檢察機關實現了“受審分離”，案件由案管部門統一受理后，分流到不同的業務部門，業務部門負責人再進行二次分配，指定承辦人辦理。司法責任制改革尤其是員額制改革后，檢察機關建立了案管部門直接將案件分配給檢察官的新型分案模式。這一新型的案件分配機制在基層運行中逐漸凸顯出一些問題。

二、基層檢察院案件分配工作的主要問題

（一）理念轉變不到位，隨機分案執行不嚴格

實行隨機分案，首先約束的是部門負責人的權力。一些業務部門的負責人對過去人工分案的模式念念不忘，總希望在案件分配上保留一部分權力，對案管部門隨機分案工作頗有微詞，有些地方的案管部門成了業務部門的附庸和擺設。例如，有些地方的業務部門以提前介入為由，要求案管部門指定分案，而提前介入又沒有在系統上留下任何痕跡;有些地方受審倒置，先由業務部門審查案件，然后由業務部門交由案管部門錄入系統流轉;還有些地方，對于案管直接受理分配的案件有異議，要求案管部門變更辦案部門或辦案單元。案管部門為了案件能夠順利流轉，往往選擇對業務部門要求的輪案規則聽之任之，隨機分案規則沒有得到嚴格執行。

（二）工作規范不細致，指定分案的適用范圍不明確

雖然《意見》和《提升司法效能意見》都提出完善隨機分案為主、指定分案為輔的案件分配機制，同時要求系列性、群體性或關聯性案件原則上由同一辦案組織辦理，重大疑難復雜案件可以指定分案，但上述規定缺乏配套的操作細則。

1.司法實踐中僅有對重大案件認定的標準，沒有對重大疑難復雜敏感案件的具體劃分。2013年4月，最高檢原偵查監督廳《關于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見（試行）》第2條對“重大案件”作出了規定，即犯罪嫌疑人可能被判處10年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑的案件;對于犯罪嫌疑人可能被判處5年以上不滿10年有期徒刑的六類案件，可以認為屬于“重大案件”。對于重大疑難復雜案件的認定缺乏客觀標準，亟需予以明確。

2.系列性、群體性或關聯性案件原則上由同一辦案組織辦理。意味著要指定分案，但是系列案件、關聯案件可能涉及不同的罪名，涉及不同的辦案部門、承辦人，有時辦案部門互相推諉，均不愿辦理，給案管部門的分配案件帶來了不小的困擾。

3.從程序上講，系統指定分案由案管人員操作，但指定分案的決定應當由誰作出，程序如何操作，如何在系統內留痕，指定分案規則的不確定性也造成了隨機分案原則執行的不嚴格。

（三）規范執行不到位，承辦人變更程序不明確

對于案件承辦人的變更，《意見》指出，非因法定回避情形或者工作調動、身體健康、廉政風險等事由，不得變更。如需對隨機分案結果進行調整，應當由檢察長、業務部門負責人按權限審批決定。《意見》雖然明確非法定原因不得變更，不經檢察長審批不得變更，確需變更的，調整理由及結果應當及時通知當事人并在統一辦案平臺公示。然而，司法實踐當中，隨意變更承辦人的現象屢見不鮮。一是一人犯數罪的案件，涉及兩個業務部門罪名的，承辦部門往往因罪名不全由本部門管轄而相互扯皮，要求變更辦案單元;二是共同犯罪涉及多個罪名的，辦案部門要么是要求偵查機關分案移送，要么在究竟該哪個部門管轄上相互推諉;三是部門內部變更辦案單元隨意性較大，部分承辦人以案件疑難復雜為由申請變更辦案單元;四是申請變更辦案單元的審批決定權設置不明，有的檢察官自行決定變更，有的審批至副檢察長，有的審批到檢察長，審批程序混亂。

（四）系統自身功能不完善，智能化分案水平有待提升

系統隨機分案解決了人工分案時期全憑個人好惡分案的弊端，在待辦案件與承辦人之間設立了一道“防火墻”，一定程度上避免了關系案、人情案，在分案環節基本實現了公平公正。但是，業務應用系統還存在自身設計不夠完善、功能不夠全面等不足，分案制度不能很好地與案件辦理的實際情況相契合。同時機械地隨機分案也容易形成平均主義，分案情況全憑運氣好壞，不利于業務部門的內部團結，容易產生矛盾。也就是說，一刀切式的隨機分案實現不了“人案匹配”。在工作實踐中，有些檢察官由于業務能力強，專門辦理大案、要案，但是相對案件數量就比較少，而有些檢察官由于工作時間短或者能力有限，辦理的多是輕微刑事犯罪案件，相對辦案數量較多，案件分配的不平衡一定程度上造成考核結果的不平衡，打擊了部分檢察官辦案積極性。

三、基層檢察機關完善案件分配工作的建議

（一）轉變執法理念，嚴格落實隨機分案制度

首先，業務部門應當摒棄過去人工分案時代的習慣，接受新規則的約束，這種約束是規范司法的需要，也是對每一位業務部門負責人和員額檢察官的保護。其次，要嚴格落實隨機分案制度，并由案管部門專門負責收集、整理分案中遇到的問題，定期集中匯總并召開業務研討會，就發現的問題提出對策，基層院能夠解決的由基層院解決，基層院不能解決的，向上級院請示匯報，爭取支持，解決問題。最后，開放系統分案情況的內部查詢，以公開促公正。分案情況讓每一位辦案的員額檢察官都能查看，公開每一個承辦人的分案情況，包括有多少案件是隨機分配的，有多少案件是指定分配的，并對指定分配的原因進行公開，以此強化隨機分案的剛性，實現分案環節的監督制約和公平公正。

（二）提高指定分案的門檻，細化指定分案的范圍

1.提高指定分案的門檻，細化指定分案的程序。對于擬指定分案的案件，不能由業務部門直接決定，業務部門應當將需要指定分案的理由通報案管部門，案管部門在系統內流轉到分管檢察長，由分管案管業務的副檢察長決定是否指定分案，提高指定分案的門檻。重大疑難復雜案件確需指定分案的，由業務部門通過提前介入實現指定分案。對于立案監督類案件和追捕、追訴案件，可以分配給原承辦檢察官辦理。

2.細化“重大疑難復雜”案件的適用范圍，明確界定重大疑難復雜案件的標準。筆者建議，以下幾類案件屬于“重大疑難復雜”案件：一是嚴重損害國家或社會公共利益的;二是具有重大社會影響或引發媒體高度關注的;三是涉案人數眾多等案情復雜的;四是造成重大人員傷亡、重大經濟損失的;五是涉外或涉港澳臺的;六是新類型案件，事實認定及法律適用存在難點的;七是黨委、政府、政法委等機關或上級檢察院交辦的。界定“重大疑難復雜案件”的范圍對于規范案件分配制度具有重大意義，也是保證案件分配制度正確實施的基礎。

（三）規范變更承辦人的程序，落實司法權力監管要求

根據《意見》的要求，非因法定回避情形或者工作調動、身體健康、廉政風險等事由，不得變更承辦人。如需對隨機分案結果進行調整，應當由檢察長審批決定，調整理由及結果應當及時通知當事人并在統一辦案平臺公示。而司法實踐中，該規定執行的不夠嚴格，一方面審批程序不合規，另一方面調整的結果并未在系統內公示，更談不上告知當事人。同時，應當加強對一人犯數罪和共同犯罪涉及多個罪名案件的管理，明確規定由涉案的主罪名所在部門管理，主罪名不明確的，應當由偵查機關法律文書所列的第一個罪名確定辦案部門，辦案部門不得以主罪名不構罪或其他理由申請變更辦案單元。《人民檢察院刑事訴訟規則》第8條明確指出：對同一刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴和立案監督、偵查監督、審判監督等工作，由同一檢察官或檢察官辦案組織負責。此規定明確指出，對于在審查逮捕、和審查起訴過程中改變定性的案件，不能變更到對應罪名的辦案部門，而應由原檢察官或檢察官辦案組織繼續辦理，變更辦案單元于法無據。

（四）依托政法機關跨部門大數據平臺，提高智能化分案水平

依據《提升司法效能意見》要求，建設政法機關跨部門大數據辦案平臺，推進案件分配制度更加科學合理。加快推進政法機關設施聯通、網絡暢通、平臺貫通、數據融通，逐步推廣案件全流程在線辦理機制。政法機關跨部門大數據平臺為智能分案提供了技術依托，技術部門應當深化應用，開發出能夠智能識別案件是否屬于疑難復雜案件的篩查條件，強化辦案智能輔助。積極運用大數據、云計算、人工智能等信息技術，轉變司法工作模式、依托司法大數據建立智能輔助分案系統，統一分案規則，確立隨機分案是主體，指定分案有依據的智能化分案格局，讓案件分配制度在陽光下運行，以源頭執法的公開公正帶動檢察機關司法公信力的整體提升。

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