檢察機關推進市域社會治理法治化路徑

林施兆

摘 要： 法治是社會治理的基本方式，推進市域社會治理現代化，必須走法治化道路。檢察機關推進全域濱海社會治理法治化具有必要性和可行性。針對社會治安形勢嚴峻復雜、社會矛盾化解難度大、法治服務保障水平較低、執法司法問題較為突出、監督考核體系尚未健全等問題，檢察機關應重視防范化解各類社會矛盾和重大風險，維護安全穩定的社會環境;著眼區位特色，依托公益訴訟檢察，加強海洋資源保護和環境治理;健全服務企業發展機制，營造法治化營商環境，助力民營經濟發展;積極延伸法律監督職能，推進重點領域社會治理機制創新，推動構建共建共治共享社會治理新格局。

關鍵詞：市域社會治理 法治化 全域濱海

法治是社會治理的基本方式，推進市域社會治理現代化，必須走法治化道路。市域社會治理法治化即將社會治理納入法治軌道，運用法治思維和法治方式解決市域社會治理中各種矛盾問題，將各類風險隱患化解在萌芽、解決在基層，從而確保社會安定有序、充滿活力。

習近平總書記于2021年3月到福州考察調研時提出，“福州是有福之州，生態條件得天獨厚，希望繼續把這座海濱城市、山水城市建設得更加美好，更好造福人民群眾”[1]。2017年，福州市委、市政府部署建設福州濱海新城。2021年，長樂區委、區政府提出“全域濱?！盵2]概念，將長樂全域融入福州濱海新城協同發展，致力于提升社會治理現代化水平，全力打造新時代有福之州、幸福之城。檢察機關應主動融入經濟社會發展大局，為推進市域社會治理法治化貢獻力量。

一、檢察機關推進市域社會治理法治化的必要性與可行性

檢察機關是國家法律監督機關，檢察機關的司法辦案活動必然遵循法治化的要求;同時，檢察機關還通過加強對其它行政執法機關、司法機關的法律監督，使執法、司法活動在法治軌道上運行，這些決定了檢察機關在推進市域社會治理法治化中具有獨特優勢。

（一）檢察機關的履職方向與社會治理的任務要求相一致

黨的十九屆四中全會提出保持社會穩定、維護國家安全、健全社會公平正義法治保障制度、加強對法律實施的監督等社會治理的任務要求。《人民檢察院組織法》規定，“檢察機關通過行使檢察權，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統一、尊嚴和權威，保障中國特色社會主義建設的順利進行”。檢察機關的履職方向與社會治理任務要求相契合。

（二）充分履職是檢察機關推進社會治理法治化的重要方式

社會治理包括打擊和預防犯罪、排查和化解社會矛盾、嚴格執法、公正司法等具體工作。檢察機關通過履行審查逮捕、審查起訴等職能，依法打擊犯罪、化解矛盾，維護社會安全穩定;通過履行訴訟監督職能，促進嚴格執法、公正司法;通過結合辦案加強社會治理源頭性、根本性、基礎性問題研究，開展普法宣傳、推動相關領域立法等。檢察機關通過充分履行法律監督職能，促進提高社會治理法治化水平。

（三）檢察機關的履職效果是社會治理法治化成果的具體體現

檢察機關是國家的法律監督機關，服務黨和國家的中心工作是其履職的必然要求。檢察工作重心始終緊跟中央重大決策部署、緊貼地方黨委政府中心工作，如參與疫情防控，助力企業復工復產;參與掃黑除惡專項斗爭，推動重點行業整治;參與防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰等。檢察機關通過充分履職，切實將檢察工作成效轉化為了社會治理法治化的成果。

二、當前社會治理中存在的主要問題

（一）社會治安形勢嚴峻復雜

隨著濱海新城建設加快推進，人口規?？焖僭鲩L，違法犯罪呈上升趨勢，特別是經濟發達的部分沿海區域，涉眾型經濟犯罪、金融犯罪、網絡犯罪日益突出，危害公共安全犯罪、暴力犯罪和侵財型犯罪比例居高不下，黑惡勢力等有組織犯罪和逃匯、破壞生態環境等跨區域犯罪打擊和預防難度大，嚴重影響社會安全穩定。

（二）社會矛盾化解難度大

濱海新城建設帶來城市管理和環境保護等方面的新問題，因土地征用、房屋拆遷、教育就業、醫患糾紛、勞資糾紛等引發的矛盾日益復雜。部分群眾缺乏法治意識，解決問題不走正常訴訟渠道，而是通過越級上訪、鬧訪、網絡曝光等方式來表達訴求，矛盾化解難度不斷增大。

（三）法治服務保障水平較低

福州濱海新城建設發展戰略實施對法治服務保障提出新的要求。一方面，長樂作為沿海城市，綠色發展理念深入人心，人民群眾對海水污染、海洋資源遭受破壞等問題反映強烈，海洋生態環境治理保護工作亟待加強;另一方面，長樂民營企業眾多，受經濟下行壓力影響，企業經營、融資等風險加大，公正執法、平等保護等理念、措施還不能完全到位。

（四）執法司法問題較為突出

行政執法和刑事司法領域的問題仍然突出，行政不作為、慢作為現象仍然存在，有案不立、非法取證、濫用強制措施、違法插手經濟糾紛、侵犯公民訴訟權利等司法不公問題時有發生。如2018年至2020年，長樂區人民檢察院（以下簡稱“長樂區院”）共監督和督促行政機關依法履職85件，監督糾正偵查機關違法立案、漏捕漏訴、偵查活動違法等問題273件，監督糾正審判機關裁判、執行問題64件，糾正刑罰執行方面的問題109件。

（五）監督考核體系尚未健全

市域社會治理在國家和地方層面均未構建完備、獨立的考核體系，其所涉及的單項工作量化指標一般都散落在不同的考核體系中。同時一些相同的項目，如依法治區、生態環境保護、營商環境建設等項目，在不同地區、不同部門設定的考核標準也不統一，無法進行橫向、縱向比較，也無法科學地監督、考核具體工作開展情況。

三、推進市域社會治理法治化的地方檢察實踐

檢察機關推進全域濱海社會治理要著眼區位特色，立足檢察職能，以司法辦案為抓手，不斷為推進市域社會治理法治化提供優質服務和保障。

（一）聚焦履職重點難點，全力防范化解重大風險

1.全力防范化解安全穩定風險。堅持把維護社會安全穩定作為首要任務，會同公安、法院制定重大案件介入偵查引導取證、聯席會議等制度，加強多層面信息通報和工作銜接，完善涉黑涉惡、涉暴涉恐、涉宗教極端等案件辦理機制。長樂區院作為福州地區邪教案件集中管轄單位，建立了反邪教案件內審制度，在案件辦理過程中及時向黨委政法委報告有關情況，積極聽取意見，在案件作出決定前向福州市人民檢察院、福建省人民檢察院（以下簡稱“福建省院”）匯報請示，積極爭取工作支持和業務指導。建立賭博案件“三長”背書和跨境賭博案件報備審核制度，嚴格規范賭博案件辦理程序。積極參與“斷卡”“凈網”等專項行動，會同公安、法院統一執法標準，持續推進打擊治理電信網絡新型違法犯罪，全力維護網絡空間安全。

2.全力防范化解金融領域風險。針對近年來長樂涉眾型經濟犯罪多發的特點和趨勢，長樂區院加強對金融信貸、企業借貸和民間投資、融資等領域風險的分析研判，及時向金融機構和主管部門提出建議，推動強化風險防范措施。依法妥善辦理涉及民間標會的非法吸收公眾存款案件，把追贓挽損擺在更加突出位置，通過充分運用政策法律進行釋法說理、兌現從寬政策等方式，讓犯罪嫌疑人想方設法籌集資金對集資參與人進行賠償，最大限度挽回集資參與人經濟損失，減少社會不安定因素。對于涉及企業聯保等貸款詐騙案，充分考慮經濟下行壓力對企業生產經營造成的影響，準確把握罪與非罪、罰與不罰的界限，防止處置不當引發企業倒閉連鎖反應和系統性金融風險。

3.全力防范化解執法司法風險。在公安機關執法辦案中心設立檢察室，構建刑事案件信息共享平臺，前移監督關口。建立偵查監督數據季度通報機制，定期向公安機關通報派出所和各執法大隊偵查活動中的問題，促進嚴格規范執法。依托行政執法與刑事司法信息共享平臺，拓展行政執法監督渠道，加大對行政不作為、亂作為、慢作為問題的監督力度，促進依法行政。認真落實“群眾來信件件有回復”制度，依法及時辦理群眾涉法涉訴來信來訪。會同信訪、公安等部門建立信息通報制度，即時互通涉法涉訴案件信息，共同促進息訴罷訪。建立敏感案件信息通報、案件風險快速反應和網上輿情答疑等機制，加強辦案風險日常防控和輿情監測，及時排查處置各類涉檢風險。

（二）依托公益訴訟檢察，推進海洋生態環境治理

福州濱海新城地處沿海一帶，近年來部分沿海地區酒樓污水直排入海、盜挖海砂、無序捕撈珍稀海產品等問題引發社會關注。長樂區院依托公益訴訟檢察職能，會同有關部門著力加強海洋生態環境綜合整治。

1.健全公益訴訟工作機制。主動向區委、人大報告生態環境保護領域公益訴訟工作情況，推動區人大常委會出臺《關于支持檢察機關依法開展公益訴訟工作的決定》，為檢察機關加強生態環境治理提供法治保障。會同法院、海洋與漁業局等行政執法單位會簽公益訴訟協作文件，就線索移送、業務咨詢、培訓交流等加強合作，形成工作合力。在全國首創公益訴訟訴前圓桌會議機制，針對海洋和其它生態環境治理中的問題，通過與自然環境、市場監管、水利、海洋漁業、鄉鎮（街道）等部門圓桌協商，點對點、面對面分析和研究解決方案，推動行政機關主動履職，提升公益訴訟檢察工作質效。訴前圓桌會議機制得到最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）、福建省院充分肯定和推廣，《人民日報》《檢察日報》等分別進行了專題報道。

2.推進公益訴訟法治教育平臺建設。建成全國首個公益訴訟法治教育基地，充分發揮基地的平臺載體優勢，展示公益訴訟經驗做法和突出成效。截至2021年10月，已接待各地參觀人員1萬余人次。

3.組織開展各項保護工作。第一，組織開展“守護海洋”公益訴訟專項監督活動。以漳港海岸線一帶餐飲酒樓為重點，會同生態環境局、市場監管局等單位實地走訪調查，摸排漳港海岸13家海鮮酒樓排污及管道布設等情況，主動向區委、政府報告，推動撥付?？顚ρ鼐€海岸污水管網進行全面整修，使餐飲污水全面對接污水管網，實現入海污染物零排放，并在此基礎上，將整治工作進一步鋪開至梅花鎮、湖南鎮等沿海鄉鎮，實現長樂全域沿海全覆蓋。同時在漳港海岸建設“守護海洋共創美好生活公益訴訟示范帶”，加強海洋保護政策法律宣傳，提升辦案社會效果。相關案件入選“守護海洋”檢察公益訴訟專項監督活動典型案例。第二，加強海洋資源保護。針對海蚌這一長樂特有珍稀海產品遭無序捕撈問題，向相關沿海鄉鎮等制發檢察建議8件，建議強化源頭管理、加大海蚌保護區海域巡查力度、嚴打亂捕濫捕行為。與海洋與漁業局會簽《關于全面推進長樂海蚌保護的工作方案》，在漳港海蚌保護管理處設立派駐檢察室，加大海洋資源保護政策宣傳，引導村民科學有序開展捕撈作業，助力打響“長樂海蚌”品牌。第三，依法嚴厲打擊盜采海砂違法犯罪活動。制訂出臺《關于充分發揮檢察職能深入開展沿海毀林采砂專項整治行動的工作方案》，督促自然資源和規劃局等部門開展行業系統治理及沿海砂礦保護性開發工作，力求達到“辦理一案、惠及一片、影響社會面”的效果。

（三）營造法治化營商環境，助力企業健康發展

長樂被譽為福建“草根工業”的發源地，民營經濟占經濟總量的80%以上，恒申控股集團有限公司、永榮控股集團、大東海實業集團等多家企業榮登“2020年中國企業500強”榜單。近年來，福州濱海新城大力實施“以產興城、以業聚人”戰略，加快數字產業進程，東南大數據產業園、東湖“三創園”等一批高新企業相繼落地，民營經濟在長樂經濟發展中的地位和作用越發凸顯。長樂區院始終把服務和保障民營企業發展作為重要職責，努力營造法治化營商環境。

1.健全服務企業發展機制。單獨或聯合相關部門出臺《關于充分發揮檢察職能為民營企業發展提供司法保障的實施意見》《關于加強聯系配合依法服務和保障民營經濟健康發展的十條規定》等6個文件。在疫情防控期間，制定出臺《關于疫情防控期間依法保障和服務民營企業的十條意見》，通過制度保障，助力企業復工復產。

2.依法保護民營企業合法權益。持續深化打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品等專項工作，積極參與互聯網金融等領域專項整治工作，依法妥善處置涉及民營企業的非法集資、非法吸收公眾存款等涉眾型經濟犯罪，嚴格區分和正確把握經濟糾紛與經濟犯罪等界限，依法審慎對待民營企業創新發展過程中出現的新興產業、新興業態以及新型經營投資模式，著力護航企業創新。建立涉企案件風險評估機制，對企業高管和負責人涉嫌犯罪的案件，檢察機關在作出決定前召集相關單位評估是否可能對企業生產經營造成影響，符合不捕、不訴條件的，依法作出不捕、不訴決定;符合不判實刑條件的，提出適用緩刑建議。

3.搭建企業聯絡平臺。設立福州濱海新城（漳港）檢察室，通過走訪企業、開展法治宣講活動等，為濱海新城項目招商、產業鏈條補強、項目簽約落地、征遷交地攻堅、項目開工建設等提供法治服務。出臺《服務保障民營企業“六定[3]辦法”實施方案》，確定恒申控股集團有限公司、福州臺泥水泥有限公司（臺資企業）、大東海實業集團、博思軟件、網龍網絡有限公司等5家高科技企業或由省、市人大代表擔任企業負責人的企業為定點聯系企業，建立健全常態化檢企溝通聯絡機制，并在福州臺泥水泥有限公司設立長樂首個“駐臺企檢察官聯絡點”。建成1000多平方米的全省首個優化營商環境法治教育基地，會同區工商聯、營商辦常態化開展面向企業的法治教育宣傳，促進企業合規經營。

4.提供訂單式法律服務。成立“法律服務團”，開展走訪百家企業、巡回法治宣講、送法進企業等主題活動，針對企業訴求開展“訂單”式法律服務，為企業在信貸融資、勞務用工、預防犯罪等方面提供精準服務。積極運用典型案例以案釋法，針對企業及其員工違法犯罪問題，制發《平安企業預防犯罪警示錄》法治宣傳光盤等宣教素材。

5.助力企業防范經營風險。深入開展個案、類案分析，對企業生產經營活動中存在的普遍性問題提出檢察建議，幫助企業提高依法經營管理水平。將服務保障民營企業發展作為重點調研課題，深入剖析涉企犯罪案件發案規律，撰寫綜合分析報告，有關文章分別被最高檢《檢察調研與指導》《檢察工作》等采用。

（四）延伸法律監督職能，推動社會治理機制創新

1.推進重點領域社會治理。結合開展掃黑除惡專項斗爭，深入分析黑惡勢力產生的原因和相關行業社會治理問題，向黨委、政府和有關部門發出檢察建議22份，推動加強重點領域、行業監管，形成常態長效機制。如，針對部分地區農村“老人會”把持基層組織政權和涉惡問題，深入剖析“老人會”操縱征拆補償、開設賭場等犯罪活動的根源及主要表現形式，向公安、民政和有關鄉鎮發出社會治理檢察建議，促進有關部門加強基層組織監管，提高基層組織依法自治能力。堅持以身邊案例助推法治宣傳教育，把以案釋法與領導干部上講臺活動結合起來，由領導干部帶案例深入有關鄉鎮，邀請鄉鎮領導、“老人會”成員、村干部、村民代表等參與座談，結合辦案宣講法律知識，掃除認識盲區，強化警示教育，增強基層干部群眾法治意識。

2.推進特殊人群幫教管理。加強未成年人司法保護，成立以檢察官名字命名的工作室，著力打造未檢工作品牌。持續落實最高檢“一號檢察建議”，在全區270所中小學、幼兒園、教育機構主管部門設立“一號檢察建議”摘要公告牌，實現教職員工、家長、學生知曉全覆蓋。與公安機關建立“性侵、虐待、遺棄、拐賣、拐騙”五類犯罪人員信息庫，對長樂轄區教職員工實行職業準入，已督促教育主管部門開展涉罪記錄查詢4批次780人次。出臺涉罪未成年人“督促監護令”制度，把法定代理人、監護人是否履行監護、教養責任作為對涉案未成年人作出處理決定的重要依據，推動構建家庭、學校、社會一體預防未成年人犯罪工作格局。加強司法救助工作，將生活困難的刑事被害人納入司法救助范圍，幫助其及時得到應有賠償及其他社會救濟。加大對弱勢群體維權的法律援助，充分發揮檢察建議和檢察意見的作用，支持刑事被害人請求賠償、農民工起訴討薪和請求工傷賠償等案件，幫助其維護合法權益。

3.推進共治共管體系建設。注重結合辦案開展市域社會治理熱點難點問題調查研究，深入分析查找辦案中發現的社會治理源頭性、根本性、基礎性問題，及時向黨委、人大、政府和有關部門提出檢察建議，推動完善市域社會治理體系。積極研究安全生產、公共衛生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權益保護、文物和文化遺產保護等公益保護領域法律問題，為推動完善立法提供實踐依據。深入落實“誰執法、誰普法”責任制要求，深化送法進校園、進企業、進機關、進社區、進農村活動，組建專門講師隊伍，借助微信、微博等自媒體經常性開展宣教活動，進一步增強廣大干部群眾法治觀念。堅持檢力下沉，充分發揮鄉鎮檢察室、檢察聯系點面向基層、貼近群眾的優勢，協助開展平安社區、鄉村治理示范村等創建活動，完善和落實便民利民措施，不斷拓展參與社會治理的新途徑。建立健全推進全域濱海社會治理監督考核體系，將平安建設、依法治區、生態環境保護等全域濱海社會治理目標任務納入考核內容，科學評價各責任主體工作，倒逼各項任務措施落實到位。

[1] 《習近平在福建考察時強調 在服務和融入新發展格局上展現更大作為 奮力譜寫全面建設社會主義現代化國家福建篇章》，新華網http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-03/25/c_1127254519.htm，最后訪問日期：2021年9月25日。

[2] 福州濱海新城核心區域包括福州市長樂區鶴上、古槐、江田、松下、文武砂、漳港、湖南、文嶺等8個鄉鎮（街道）。2021年1月，長樂區委、區政府提出全域濱海的概念，將長樂全區18個鄉鎮（街道）全部融入濱海新城協同發展。

[3] 具體包括：定聯系企業、定部門落實、定人員聯絡、定時間走訪、定專題服務、定服務要求。