行政爭議實質性化解工作模式解析

張江濤

摘 要： 在推進行政爭議實質性化解工作實踐中所形成的全鏈條全方位全流程工作模式，將依法治理和源頭治理相結合，建立多元糾紛化解長效機制，從而明確了檢察機關在不同階段的角色定位，厘清了各環節權責界限。在此基礎上，應加強基層行政檢察力量、合理制定質效評價指標等，推動檢察機關進一步開展實質性化解行政爭議工作。

關鍵詞：行政爭議 實質性化解 訴源治理 行政檢察

建立完善的全鏈條全方位全流程行政爭議實質性化解工作模式，能充分發揮法律監督職能解決群眾的操心事、煩心事、揪心事，在法律框架內保護群眾的合理合法訴求，從而辦好老百姓“天大的事”。

一、全鏈條全方位全流程工作模式的實踐經驗

（一）以全鏈條為基礎，在復議和訴訟階段助力行政爭議實質性化解

“訴源治理”是指社會個體及機構對糾紛的預防及化解所采取的各種措施、方式和方法，使潛在糾紛或已出現糾紛的當事人的相關利益和沖突得以調和，并且采取聯合行動所持續的過程。[1]檢察機關參與訴源治理，將化解工作延伸到爭議源頭，探索發揚新時代“楓橋經驗”的可行方法，通過加強與司法行政機關和法院的協調配合，在爭議進入檢察監督環節前參與到爭議化解過程中，助力社會治理體系和治理能力現代化。

1.攜手司法行政機關，前端參與訴源治理。行政復議調解具有無可比擬的優勢，除了方便快捷、成本低廉以外，更主要的優勢乃在于調解更有利于盡早找出行政糾紛的產生癥結并著重于解決爭議。[2]檢察機關通過加強與司法行政機關的信息互動，在復議階段受邀參與調處糾紛，堅持客觀公正、適度參與原則，發揮在調查核實、專業化方面的優勢，推動行政爭議在訴前化解。例如在辦理馬某不服某區交通警察大隊行政處罰決定行政復議一案中，該區司法局根據與區檢察院會簽協作機制，邀請區檢察院參與爭議化解。經調查核實，該案處罰程序并無不當，馬某因對公安干警的執法態度不滿意而申請復議，通過開展釋法說理，馬某撤回復議申請，該行政爭議在復議階段得到妥善解決。

2.聯手法院，推動行政爭議實質性化解。其一，審前和解階段。行政爭議審前和解中心作為糾紛調解平臺，以化解行政糾紛、構建和諧官民關系為目標，契合了檢察機關行政爭議實質性化解的工作理念。檢察院可通過對接法院行政爭議審前和解中心，實現法檢聯合推動行政爭議實質解決。例如，某區檢察院參與化解區執法局與某村委會土地行政處罰案時，為確保疫情期間租賃企業的正常經營，針對涉案用地符合土地規劃，因未經審批受到行政處罰的情況，區檢察院與區法院聯合協調村委會申請補辦土地審批手續。該爭議的化解在促進行政執法部門行政處罰決定、法院行政裁定執行的同時，兼顧了違占建筑的扶貧用途、公益用途和疫情期間助力企業復工復產政策的落實。

其二，行政訴訟階段。在行政訴訟階段實質性化解矛盾，可以節約司法資源，及時回應當事人訴求，減少當事人訴累，通過與法院進行溝通，就訴訟階段協同推動行政爭議實質性化解達成一致意見。在王某訴某市自然資源和規劃局行政不作為案中，區法院邀請區檢察院參與行政爭議化解，促使達成調解協議，王某拆除違建，行政執法局配合拆除復檢，該爭議得以化解。

（二）以全方位為導向，在檢察監督環節深化行政爭議實質性化解

進入檢察監督環節的案件，所涉及的行政爭議往往具有矛盾成因復雜、爭議持續多年、矛盾積怨較深等特點，爭議化解難度較大。因此，檢察機關應通過準確界定案件類型、區分案件情況，有針對性地開展爭議化解工作。

1.以行政訴訟監督為基石，破解程序空轉。針對法院確有錯誤的生效裁判，檢察機關依法提出抗訴或再審檢察建議，以監督助推爭議化解。如在劉某工商登記申請監督案中，劉某以股東變更申請材料虛假為由要求撤銷變更股東登記或確認該登記違法。該市檢察院經審查認為區法院判決駁回劉某訴訟請求系適用法律確有錯誤，向市法院提出抗訴后該案再審，確認該變更股東登記行為違法，行政爭議得到有效化解。

對于當事人訴求合理的案件，檢察機關通過多方溝通保護合法權益。如在張某、田某行政強制拆除申請監督案中，了解到當事人的真實訴求是作為承租人被拆遷安置。該市檢察院經過與拆遷部門和產權單位多次溝通協調，在法律框架內保障申請人合理訴求，引導其放棄不合理要求，促成雙方達成和解協議，產權單位以公房租賃價格為張某、田某提供保障性住房，從而解決訴訟背后的實體性權益問題。

對當事人訴求不合法的案件，檢察機關在作出不支持監督決定的同時，加強心理疏導和釋法說理，為百姓解心結、釋法結。如在呂某工傷認定申請監督案中，呂某不服法院撤銷其工傷認定，檢察機關經審查認為法院判決并無不當，經釋法說理，呂某主動撤回監督申請。同時，檢察機關了解到呂某生活困難，符合司法救助條件，為其提供司法救助金。

2.以非訴執行監督為延伸，推動行政爭議化解。行政非訴執行檢察監督對于新時代法治政府建設具有非常重要并不可替代的作用。[3]一方面，通過監督糾正執行機關違法。如借助裁判文書網、非訴執行智慧監督平臺進行線索排查，對可能存在違法情形的案件進行調查核實，提出檢察建議糾正違法情形。另一方面，引導被執行人履行義務，加強與執行實施機關協調配合，通過釋法說理、公開聽證、司法救助等方式引導當事人履行拆除違法建筑、恢復土地原狀、繳納罰款等義務。

（三）以全流程為抓手，在機制構建中做實行政爭議實質性化解

1.建立完善行政爭議多元化解機制。整合行政爭議化解的資源，將檢察化解與行政復議調解、審判調解有效銜接，在行政復議、審前和解、行政訴訟階段利用各方面優勢，解決“潛在之訴”“過期之訴”“遺落之訴”，形成化解行政爭議的合力。

2.建立完善以聽證促公正的工作機制。檢察聽證可以為當事人搭建平等對話、溝通交流、辨法析理的平臺。如在辦理某區自然資源局與某村委會非訴執行監督案時，了解到村委會因資金周轉困難無力繳納罰款。檢察機關通過公開聽證，促成雙方達成分期支付繳納協議，區自然資源局撤回執行申請。

3.以點帶面，探索規范性文件審查機制。針對案件中發現的規范性文件違反上位法的情形，檢察機關制定修改完善意見，維護政策統一。如檢察機關在辦案中發現的原《濟南市國有土地上房屋征收和補償辦法實施細則》對享受最低套型面積補償標準權利主體增加了戶籍限制，與《山東省國有土地上房屋征收與補償條例》不一致，建議制定機關對戶籍限制進行合法合理性審查，并細化“享受最低面積補償標準”的條件中“唯一一套住宅房屋”的認定標準和認定程序。制定機關最終采納建議，對規范性文件進行了完善。

二、推進行政爭議實質性化解存在的主要問題

經過探索實踐，檢察機關實質性化解行政爭議的范圍逐步明確，即可在行政復查復核、行政復議、行政審前和解、行政審判、行政執行（非訴執行）、行政檢察監督全鏈條開展行政爭議實質性化解工作。檢察機關在不同的階段承擔的角色定位各有不同，在行政復查復核、行政復議、行政審前和解階段是訴源治理的參與者和推動者，在行政審判、行政執行（非訴執行）階段是審判程序和執行活動的監督者和爭議化解的助力者，在行政檢察監督階段是行政訴訟和行政行為的監督者和國家利益、社會公共利益、人民群眾合法權益的維護者。如此以來，厘清了權責界限，即在行政復查復核、行政復議、行政審前和解、行政審判階段遵循依邀請、有限介入的原則參與爭議化解，在行政執行（非訴執行）、行政檢察監督階段依申請和依職權依法化解行政爭議。

但目前開展行政爭議實質性化解工作還存在以下幾個方面的問題：

一是對行政爭議實質性化解工作的重要性認識還不夠。對基層院來說，行政生效裁判監督案件案源匱乏，審判程序和執行監督規模較小，目前重點開展的非訴執行監督也會隨著監督的不斷深化和法院、行政機關工作的不斷規范而逐漸減少甚至消失，只有行政爭議實質性化解工作會長期存在，可以說行政爭議實質性化解工作是做實基層行政檢察工作的根和魂。各地對爭議實質性化解的重視程度還有待進一步提升。

二是基層行政檢察力量需進一步加強。一方面，行政檢察專業人員數量少，基層院民事、行政、公益訴訟三大檢察設在同一部門，而大部分基層院此部門也只有1到2名員額檢察官，幾乎均沒有專門從事行政檢察工作的人員。另一方面，行政檢察人員素能有待進一步提升，作為一項新的工作任務，行政爭議實質性化解對于行檢人員的業務能力提出了更高的要求，特別是調查核實、釋法說理、溝通協調、公開聽證等工作的開展，都需要行檢人員具有較高的專業素能，當前人員的業務能力無法完全滿足此項工作的需求。

三是行政爭議實質性化解的規范化建設需進一步加強。目前最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）已經出臺了《人民檢察院開展行政爭議實質性化解工作指引（試行）》，對該項工作的開展范圍、開展方法、化解標準、工作機制等內容進行了明確。同時最高檢發布的第三十批指導性案例，為爭議化解工作開展提供了一定指引。在此基礎上，行政爭議實質性化解工作仍需要進一步規范，特別是前端參與行政爭議化解的程序、實質性化解的標準、相關案件的歸檔要求等，需要在具體的實踐中繼續探索。

三、推進行政爭議實質性化解工作的對策建議

為了更好地開展行政爭議實質性化解工作，針對當前存在的問題，結合工作實際提出以下建議：

一是為實現“四大檢察”協調充分發展，建議頂層制度設計應明確基層院必須配備專門從事行政檢察人員的要求。目前最高檢已經初步明確了人員配備的具體要求，各地在具體的實踐中也開始進行規劃調整，需要持續跟進工作開展，逐步提升行政檢察的人員專業化。

二是不斷提升行政檢察人員的專業素能。行政爭議實質性化解工作的開展離不開高素質專業化的行政檢察隊伍，要重視行政檢察人員業務能力的提升，多渠道提升人員素能。特別是可以探索派員到法院、司法局掛職鍛煉，通過參與行政復議、行政審判工作，實現監督能力和爭議化解能力的有效提升。

三是合理設定行政爭議實質性化解工作的質效評價指標。目前最高檢設定的反映爭議化解質效的指標是行政爭議化解率，行政爭議化解率等于爭議化解數除以行政監督案件受理數，這種算法理論上具有可操作性，但與基層工作實際不相符，不能科學客觀反映項工作的質效。一方面行政監督案件受理數中包含的程序監督案件基本不存在化解事項，辦理該類案件數量越多，化解率就會越低，不利于基層開展程序監督工作。另一方面爭議化解數中沒有前端參與訴源治理中化解數，會影響前端參與爭議化解工作的積極性，也不利于做實基層行政檢察工作。在今后的實踐中應不斷完善該項工作的評價指標，真正發揮考核指揮棒作用。

[1] 參見郭彥：《內外并舉全面深入推進訴源治理》，《法制日報》2017 年1 月14 日。

[2] 參見王青斌：《論行政復議調解的正當性及制度建構》，《法制與社會發展》2013年第4期。

[3] 參見姜明安：《論新時代中國特色行政檢察》，《國家檢察官學院學報》2020年第4期。

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