行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的現(xiàn)狀與出路

舒平安

摘 要： 通過梳理最高人民檢察院發(fā)布的24件典型案例，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作呈現(xiàn)出“地區(qū)差異明顯”“化解方式多元”“能動(dòng)性強(qiáng)”“參與社會(huì)治理程度高”等特點(diǎn)。但實(shí)踐中出現(xiàn)的關(guān)于行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的界限、檢察機(jī)關(guān)介入爭議化解的程序和方式、如何化解“過期之訴”以及行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的判斷標(biāo)準(zhǔn)等問題亟需理論予以回應(yīng)。檢察機(jī)關(guān)在開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作中須始終堅(jiān)持法治思維和法治方式，同時(shí)注重以政策參與者的角色開展溯源治理，實(shí)現(xiàn)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：行政爭議 實(shí)質(zhì)性化解 行政檢察 典型案例

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為新時(shí)代國家發(fā)展的長遠(yuǎn)部署，明確要求堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，加快形成高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。[1]但一個(gè)不可回避的事實(shí)是行政爭議作為當(dāng)前社會(huì)發(fā)展過程中不可忽視的一個(gè)問題，正日益成為影響社會(huì)和諧、穩(wěn)定以及群眾獲得感的重要因素。無論是宏觀上行政訴訟對(duì)于行政爭議的解決中的“兩高四低”現(xiàn)象[2]，還是行政復(fù)議對(duì)于行政爭議解決的“程序空轉(zhuǎn)嚴(yán)重”以及信訪總量居高不下、“信訪不信法”的現(xiàn)象，都表明行政爭議的依法、及時(shí)、實(shí)質(zhì)性地化解，是當(dāng)前國家和社會(huì)治理過程中一項(xiàng)重要課題。而為順應(yīng)這一新時(shí)代行政爭議化解的新需求，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）提出了“做實(shí)行政檢察，促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”的工作要求，并將化解行政爭議作為行政檢察的“牛鼻子”。

自2019年10月最高檢在全國部署開展為期一年的“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)化解”專項(xiàng)活動(dòng)以來，行政檢察體系中的行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作取得了成效。[3]2021年2月23日，最高檢召開以“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)案結(jié)事了政和”為主題的新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)12件典型案例。為我們厘清當(dāng)前行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的現(xiàn)狀提供了絕佳素材。本文擬從最高檢發(fā)布的典型案例出發(fā)，通過梳理案例中展現(xiàn)出來的爭議實(shí)質(zhì)性化解的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、方式選擇以及檢察機(jī)關(guān)履職的內(nèi)在邏輯，科學(xué)認(rèn)識(shí)當(dāng)前行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的現(xiàn)狀，以及進(jìn)一步深化該項(xiàng)工作可能的思路。

一、樣本案例基本情況

（一）樣本案例來源

2021年2月23日，最高檢召開新聞發(fā)布會(huì)對(duì)全社會(huì)發(fā)布了“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)中的12件典型案例。在此之前，最高檢第七檢察廳在檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部曾以“關(guān)于印發(fā)《加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解典型案例（第一批）》的通知”的形式發(fā)布了12件典型案例。“內(nèi)外”兩次發(fā)布的案例具體內(nèi)容不存在重合，具體對(duì)比詳見表1。考慮到案例樣本的豐富性以及相關(guān)內(nèi)容的全面性，本文選擇這24個(gè)典型案例作為研究樣本。

（二）案例的基本情況

1.涉及的行政爭議類型情況

通過對(duì)24件典型案例的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行查閱、整理，根據(jù)行政復(fù)議或者行政訴訟中，案件涉及的行政行為內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)計(jì)得到表2。

通過上表可以很明顯發(fā)現(xiàn)，主要的行政糾紛類型為“工傷認(rèn)定引發(fā)的糾紛”“（養(yǎng)老保險(xiǎn)、退役軍人）社會(huì)保險(xiǎn)（保障）待遇引發(fā)的糾紛”“房屋拆遷與補(bǔ)償引發(fā)的糾紛”以及“（土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)）權(quán)屬登記引發(fā)的糾紛”。

2.典型案例的地區(qū)分布情況

按照典型案例的省份進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得到表3。從中可以很明顯的發(fā)現(xiàn)浙江省在行政爭議化解方面的水平，在全國可謂“遙遙領(lǐng)先”。

3.復(fù)議、訴訟及信訪情況

按照當(dāng)事人尋求法律救濟(jì)的最復(fù)雜發(fā)展形態(tài)，即“行政行為作出——（行政復(fù)議）——行政訴訟——（行政檢察）——（信訪）”進(jìn)行階段性劃分，可以得到表4。[4]

值得注意的是，在24件典型案件中存在2件特殊的案件，一件系在行政訴訟程序中法院邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參與行政爭議的化解即浙江王某與某區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局撤銷公司登記糾紛監(jiān)督案，一件為在行政復(fù)議程序中復(fù)議機(jī)關(guān)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參與行政爭議的調(diào)處即浙江某機(jī)電公司不服工傷認(rèn)定行政復(fù)議調(diào)處案。

4.行政爭議化解方式

對(duì)檢察機(jī)關(guān)采取的化解方式進(jìn)行梳理，得到表5。

可以發(fā)現(xiàn)，在化解方式中檢察機(jī)關(guān)用的最多的是“簽署和解（補(bǔ)償）協(xié)議”和“（口頭/書面）檢察建議”兩種，均占到了總樣本量的四分之一。同時(shí)需要特別指出的是，在典型案例的“指導(dǎo)（典型）意義”中提到的“調(diào)查核實(shí)”“檢察一體化”“（單純的）釋法說理”“聽證”以及“領(lǐng)導(dǎo)包案”等內(nèi)容，因其或?qū)儆谄毡樾缘姆绞剑驅(qū)儆趯?shí)現(xiàn)化解爭議的手段，或者不具有獨(dú)立性等原因，本文不作特別統(tǒng)計(jì)與分析。

5.案例中的其他情況

除前述存在較為明顯的普遍性特點(diǎn)外，在24件典型案例中某個(gè)或者某幾個(gè)案件中同樣存在一些顯著的特點(diǎn)。

第一，上訴后再啟動(dòng)再審程序以及行政檢察監(jiān)督程序比例高，一審判決后未上訴直接再審后再申請(qǐng)檢察監(jiān)督的案件少，僅2件，占比8.3%，這也側(cè)面印證了行政訴訟案件上訴率高的特點(diǎn)。

第二，行政爭議的持續(xù)時(shí)間長。如果從爭議發(fā)生時(shí)起算到最終的行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，在24件典型案例中可以明確推算出時(shí)間跨度超過5年的案例有14件，占比58.3%，其中最長的為13年。

第三，部分案件系訴訟時(shí)已超過起訴期限。行政訴訟中起訴期限系法院審理案件時(shí)須依職權(quán)進(jìn)行審查的事項(xiàng)，按照行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于已經(jīng)超過行政訴訟起訴期限的應(yīng)當(dāng)駁回起訴，但是在24件典型案件中進(jìn)行爭議實(shí)質(zhì)性化解的有3件，占比12.5%。

第四，當(dāng)事人撤回監(jiān)督申請(qǐng)系爭議得到實(shí)質(zhì)性化解的主要表現(xiàn)形式。前述統(tǒng)計(jì)中表明，24件典型案件中22件均系當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)的行政檢察監(jiān)督程序，除3件不支持當(dāng)事人監(jiān)督申請(qǐng)以及4件抗訴案件外，其他15件均以當(dāng)事人撤回監(jiān)督申請(qǐng)作為爭議實(shí)質(zhì)性化解的案件“閉環(huán)”標(biāo)志，占比62.5%。

二、檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實(shí)質(zhì)化解工作的特點(diǎn)

（一）地區(qū)間差異明顯

24件典型案例分布在16個(gè)省（直轄市、自治區(qū)），占全部省份的一半左右，而超過2件典型案例的省份共有5個(gè)，分別為浙江省（5件）、江蘇省（2件）、河南省（2件）、安徽省（2件）、湖南省（2件）。呈現(xiàn)這樣的樣態(tài)分布，當(dāng)然既有行政訴訟案件數(shù)量本身的差異（先天條件），也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及法治發(fā)達(dá)程度的影響（后天原因）。但是從典型案例的具體內(nèi)容來看，呈現(xiàn)地區(qū)差異的原因主要還在于當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)的重視程度、開展工作的方式方法以及工作的重點(diǎn)。

（二）化解方式多元

實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的方式既是檢察機(jī)關(guān)開展該項(xiàng)工作的形式載體，更是最終案件處理結(jié)果的體現(xiàn)。在24件典型案例中，檢察機(jī)關(guān)的爭議化解方式呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。一方面，方式可選擇性多，除去同一方式在各個(gè)案件中的重復(fù)適用，有13種之多，按照“剛性”由強(qiáng)到弱進(jìn)行排列，則化解方式的譜系大致為“抗訴（不支持監(jiān)督申請(qǐng)+）——以抗促調(diào)——檢察建議（司法建議）——達(dá)成協(xié)議（達(dá)成解決方案）——司法救助——批評(píng)教育——釋法說理”;另一方面，不同方式自由組合選擇多，即可以“一案一方式”也可以“一案多方式”，具體方式既包括考量法律規(guī)定、司法政策，也注重當(dāng)事人的自身感受和整體社會(huì)效果。

（三）能動(dòng)性強(qiáng)

樣本案例中的檢察機(jī)關(guān)通過運(yùn)用各種機(jī)制或者方式進(jìn)而到達(dá)實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的目標(biāo)。包括機(jī)制創(chuàng)新和方式創(chuàng)新兩類。前者典型的如浙江某機(jī)電公司不服工傷認(rèn)定行政復(fù)議調(diào)處案中某市司法局與人民檢察院聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于在行政復(fù)議中共同推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的工作意見》，即在行政訴訟中或者行政復(fù)議中邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參與行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。后者典型的如江蘇黃某與甲市某區(qū)人社局、某建設(shè)公司工傷認(rèn)定糾紛監(jiān)督案中的“以抗促調(diào)”，檢察機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)案行政裁判確有錯(cuò)誤的，依法提出抗訴后，當(dāng)事人雙方都有和解意愿的，可以把抗訴的“勢(shì)能”轉(zhuǎn)化成調(diào)處爭議的“動(dòng)能”。

（四）參與社會(huì)治理程度高

樣本案例中，主要表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)在“雙贏多贏共贏”“辦理一案治理一片”的理念指引下，在實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的同時(shí)，會(huì)對(duì)涉案的相關(guān)機(jī)關(guān)、企業(yè)或者其他組織在管理中的漏洞或者履職方式進(jìn)行審查，進(jìn)而通過口頭或者書面的方式向其提出意見、建議，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)治理完善。

三、行政爭議實(shí)質(zhì)化解問題剖析

（一）行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的界限

行政檢察范疇下的行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的界限涉及到是否所有行政爭議檢察機(jī)關(guān)均可采取行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的問題。從法治角度而言，行政檢察以行政訴訟監(jiān)督為基石決定了檢察機(jī)關(guān)可采取行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的行為類型是有限的。行政行為根據(jù)行政機(jī)關(guān)是否具有裁量權(quán)可以劃分為羈束行政行為與裁量行政行為。[6]檢察機(jī)關(guān)對(duì)于不是裁量行政行為的，原則上不能采取調(diào)處的方式進(jìn)行行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。

（二）檢察機(jī)關(guān)開展?fàn)幾h化解的介入程序與方式

如前所述，在實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的目的導(dǎo)向下，樣本案例中各地檢察機(jī)關(guān)呈現(xiàn)出一種創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的態(tài)勢(shì)，這也就為檢察機(jī)關(guān)開展?fàn)幾h化解的介入程序與方式提供了新的選擇，如檢察機(jī)關(guān)受邀在行政訴訟或者行政復(fù)議環(huán)節(jié)中參與行政爭議化解。對(duì)于該種類似“提前介入”的實(shí)踐探索，應(yīng)該如何看待值得認(rèn)真思考。第一，該種爭議化解是否還屬于行政檢察范疇下的行政爭議實(shí)質(zhì)性化解值得商榷。無論是行政復(fù)議還是行政訴訟中檢察機(jī)關(guān)受邀參加，其程序的啟動(dòng)主體并非檢察機(jī)關(guān)，這也就意味檢察機(jī)關(guān)并非主導(dǎo)機(jī)關(guān)而僅僅系“參與人”。第二，該如何看待檢察機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與法院前述的“會(huì)議紀(jì)要”問題。檢察機(jī)關(guān)作為最后一道司法監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過會(huì)議紀(jì)要等協(xié)作機(jī)制提前參與到前述程序是否違背法定程式值得進(jìn)一步思考。第三，檢察機(jī)關(guān)的法律定位問題。檢察機(jī)關(guān)提前介入后其法律地位是什么尚不明確，僅僅是中立第三方還是兼具法律監(jiān)督者屬性，值得認(rèn)真研究。

（三）“過期之訴”的化解之道

所謂“過期之訴”是指“法院以超過時(shí)效為由不予實(shí)體審理的行政爭議”。[7]根據(jù)最高檢在專項(xiàng)活動(dòng)中的指導(dǎo)，基層檢察院可以通過建立檢法協(xié)作機(jī)制，介入行政糾紛，對(duì)法院不作實(shí)體審理的事實(shí)爭議，可以查明真相，促進(jìn)和解。在實(shí)體正義與實(shí)質(zhì)法治以及“有錯(cuò)必究”的觀念引導(dǎo)下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)過期之訴開展?fàn)幾h化解工作似乎無可厚非。但是值得思考的是，法律對(duì)于超過起訴期限的行政案件處理結(jié)果已明確規(guī)定了駁回起訴，檢察機(jī)關(guān)再通過與法院合作開展?fàn)幾h化解是屬于信訪解決路徑，還是行政檢察監(jiān)督化解爭議路徑？因此對(duì)于過期之訴的化解必須平衡已有法律規(guī)定與行政爭議實(shí)質(zhì)性化解政策之間的不同考量。

（四）行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的判斷標(biāo)準(zhǔn)

作為行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作最基本的問題是如何確定爭議得到實(shí)質(zhì)性化解的標(biāo)準(zhǔn)，該問題的回答不僅關(guān)系到爭議化解的質(zhì)效，更體現(xiàn)了開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的價(jià)值追求。當(dāng)下，無論是法院還是復(fù)議機(jī)關(guān)乃至行政機(jī)關(guān)均強(qiáng)調(diào)對(duì)爭議的解決，而“實(shí)質(zhì)性化解”系“爭議化解”的更高要求。現(xiàn)有的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)為一種“法律意義上”標(biāo)準(zhǔn)，如一種典型的觀點(diǎn)就認(rèn)為：“（1）行政訴訟程序終結(jié)后未再啟動(dòng)新的法律程序，程序獲得實(shí)質(zhì)終結(jié);（2）行政實(shí)體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實(shí)質(zhì)處理，原告權(quán)益獲得實(shí)質(zhì)救濟(jì)”[8]。這一標(biāo)準(zhǔn)也體現(xiàn)在典型案例中的大部分案件處理結(jié)果。但如何界定“實(shí)質(zhì)處理”和“實(shí)質(zhì)救濟(jì)”目前并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。

四、行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的規(guī)范化道路選擇

行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作必然是行政檢察未來很長一段時(shí)間的工作重心與落腳點(diǎn)，因此如何實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的規(guī)范化發(fā)展是必須回答的課題。

（一）應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持法治思維和法治方式開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作

行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解實(shí)現(xiàn)前提必然是檢察機(jī)關(guān)依法履職，法律既是底線也是紅線。一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定履行監(jiān)督職責(zé)，對(duì)行政爭議事實(shí)展開調(diào)查，在查清事實(shí)、辨明是非的基礎(chǔ)上，依法對(duì)法院與行政機(jī)關(guān)存在的違法情形“理直氣壯”地進(jìn)行監(jiān)督，切實(shí)保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)司法權(quán)威，促進(jìn)依法行政。另一方面，對(duì)于合法合理的行政裁判與行政行為，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)“旗幟鮮明”地予以支持，保障國家法律統(tǒng)一正確的實(shí)施。當(dāng)然，在支持行政裁判和行政行為的過程中，必須做好對(duì)當(dāng)事人的釋理說法工作。

同時(shí)，必須警惕只以化解行政爭議為唯一目的的錯(cuò)誤傾向，為求得“息事寧人”滿足當(dāng)事人不合法的要求，犧牲法律權(quán)威和公共利益。行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的前提是依法化解，任何以非法治思維和非法治方式“化解”的行政爭議都是對(duì)行政檢察工作本身的背離。

（二）以政策參與者的角色開展溯源治理，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)

檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解是對(duì)原有行政訴訟監(jiān)督的拓展，但現(xiàn)有法律并沒有非常明確的賦權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作中，實(shí)際上對(duì)行政行為進(jìn)行全面審查，在很多情況下不僅僅是合法性審查，甚至是合理性審查，以期能形成有效的方案化解行政爭議。如此以來，亟需完善相關(guān)機(jī)制實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)。

[1] 參見《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，最后訪問日期：2021年6月25日。

[2] 即行政案件的審判過程中上訴率高、申訴率高、實(shí)體裁判率低、被告敗訴率低、發(fā)回重審和改判率低、服判息訴率低。參見沈德詠：《積極回應(yīng)人民群眾司法需求 著力解決行政審判突出問題》，《人民法院報(bào)》2012年9月7日。

[3] 參見《最高檢：全國檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議6300余件”》，光明網(wǎng)https：//www.360kuai.com/pc/9d8afcaf77044ee8f？cota=3&kuai_so=1&tj_url=so_vip&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1，最后訪問日期：2021年6月25日。

[4] 該流程系最復(fù)雜的一類情況，即當(dāng)事人將各種途徑全部窮盡，但是現(xiàn)實(shí)中復(fù)議、申請(qǐng)檢察監(jiān)督以及信訪并非必然。

[5] 是否進(jìn)入了信訪程序均以最高檢披露的材料中明確提到有信訪程序?yàn)闇?zhǔn)。

[6] 參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第6版），北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第192頁。

[7] 張相軍：《以專項(xiàng)活動(dòng)為抓手? 實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和》，《檢察日?qǐng)?bào)》2020年8月19日。

[8] 徐運(yùn)凱：《行政復(fù)議法修改對(duì)實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的回應(yīng)》，《法學(xué)》2021年第6期。

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