檢察公益訴訟在污染防治攻堅戰中的獨特價值

牟琦

摘 要： 公益訴訟作為檢察機關一項新的職能，在污染防治攻堅戰中發揮了重要作用。生態環境保護是一項系統工程，需要多個部門甚至全社會共同發力。檢察履職有助于彌補相關主管部門在生態環境監管方面的不足，檢察機關通過督促履職、提起訴訟、支持起訴等方式與其他法定主體一同織密公益保護法網，形成保護生態環境的合力。

關鍵詞：檢察公益訴訟 污染防治攻堅戰 履職方式 獨特價值

黨的十九大吹響了打好污染防治攻堅戰的號角。最高人民檢察院張軍檢察長指出，服務保障打好污染防治攻堅戰、促進生態文明建設，是檢察機關必須履行好的政治責任和法律責任。要把保障打好污染防治攻堅戰作為服務大局的重點任務，在打擊犯罪、維護公益等方面有更實舉措、更大作為。[1]各級檢察機關公益訴訟檢察部門積極探索，充分依法履行職責，通過大量司法實踐顯現出檢察公益訴訟制度在生態環境治理方面的獨特價值和優勢。

一、檢察公益訴訟助力污染防治攻堅戰的途徑

（一）督促行政機關依法履職，形成保護合力

各級政府和生態環境主管部門是污染防治攻堅戰的中堅力量，但是涉生態領域的問題往往具有一定復雜性，檢察機關通過辦理行政公益訴訟案件可以有效督促和協助有關部門更好地履職。其一，并非所有涉及生態環境的問題都由生態環境主管部門負責監管，中央環保督察要求“管行業就要管環保”，說明生態環境保護是一項系統工程，是多部門乃至全社會共同的責任。生態環境領域的監管主體繁多，監管責任分屬多個不同的行政主管部門，有時還存在交叉，“你中有我，我中有你”。其二，一個生態環境受損的事實可能是多個不同的違法主體的多個不同類型違法行為共同產生的結果，有時很難準確分離出每一個違法行為帶來的危害后果，這些因素都加大了行政監管難度。如湖面污染的后果可能是由運輸船舶違法排污、漁船違法排污、違法網箱養殖投料污染、生活污水違法直排等多個主體的多個違法行為共同造成的，可能涉及交通、農業農村、環保等多個行政主管部門，如果各部門只在自己職責范圍內單獨履職很難起到良好的治理效果。這種情況下，檢察機關的介入尤為必要，一方面是給相關部門提供了共同協商解決問題的平臺，協助行政機關劃分各自的責任范圍;另一方面督促推動形成保護生態環境的執法合力。

（二）督促違法行為人承擔修復義務及相應責任

“誰污染，誰治理”是《環境保護法》的一項基本原則，給生態環境造成損害的單位和個人都應承擔起修復生態環境的責任。但在現實中，很多造成生態環境損害的主體沒有完全承擔起相應的義務。雖然有的違法主體受到行政機關的處罰甚至是承擔了刑事責任，但是生態環境仍處于受損狀態，沒有得到及時有效的恢復和保護。讓違法主體承擔刑事責任和行政違法責任固然重要，但是使受損的生態環境得到修復更是迫在眉睫。通過民事公益訴訟的途徑既能緩解資金壓力，又能對污染環境的違法犯罪行為形成震懾，彌補行政執法的不足，有時甚至比刑事處罰更能震懾違法行為。

廣東省佛山市順德區林某某等人非法開采河砂獲利上億元，造成河道生態環境損害高達29.6億元。檢察機關通過刑事附帶民事公益訴訟請求林某某等9人連帶賠償生態環境修復費用29.6億元，一審法院支持了檢察機關的訴訟請求，二審維持一審判決。根據刑法的規定，非法采礦罪的最高刑期是7年有期徒刑，并處罰金。但罰金屬于對犯罪行為人判處的強制性財產懲罰措施，應直接收繳入國庫，不能直接用于生態環境的修復。民事公益訴訟則不同，檢察機關通過提出相應的訴訟請求，由法院判決被告支付賠償款是違法行為人承擔生態環境修復責任的重要方式。

（三）配合其他主體開展生態環境保護工作

1.協助生態環境損害賠償權利人及其指定的部門和機構開展生態環境損害賠償磋商、提起訴訟。根據《生態環境損害賠償制度改革方案》等文件的規定，賠償權利人是提起生態環境損害賠償的主體，檢察機關可以對生態環境損害賠償磋商和提起訴訟提供法律支持。江西省九江市人民檢察院支持九江市人民政府訴江西正鵬環保科技有限公司等9被告生態環境損害賠償案中，檢察機關通過支持起訴的方式積極履職，與九江市生態環境局、市公安局通力合作，查清了案件基本事實，同時，還對賠償磋商方案、磋商程序等提供了全面法律意見，派員全程參加賠償磋商會議，促成賠償協議的達成。

2.依法支持公益訴訟團體提起民事公益訴訟。在廣東省東莞市人民檢察院支持東莞市環境科學學會訴袁某蒼等3人電鍍廢水污染環境民事公益訴訟案中，東莞市人民檢察院通過支持起訴的方式履職：一是協助其調查取證并提供法律咨詢;二是與法院溝通明確訴訟流程，參加庭前會議;三是出具支持起訴意見并派員出席了一審和二審庭審，協助原告進行舉證、參與質證與辯論等。最終一審法院支持了原告的訴訟請求，判處3被告共同賠償生態環境修復費用875萬元，二審裁定維持原判。

二、檢察公益訴訟在生態環境保護方面的獨特優勢

（一）特殊的定位

人民檢察院是憲法規定的法律監督機關，其職能和地位決定了檢察機關在生態環境保護方面的履職方式不同于地方政府和有關行政主管部門。檢察機關不直接參與管理和行政執法，只在涉及違法的情況下通過制發檢察建議、起訴等方式來督促違法主體依法整改并承擔相應責任。這使得檢察機關相對超脫，能夠以更客觀中立的角度來審視問題，受其他因素干擾和限制的可能性也較小。另外，越來越嚴密的環境保護措施可能會對一些地區或企業的短期利益造成影響，再加上一些地方對中央精神認識存在偏差，部分企業存在抵觸情緒，政策落實不到位。檢察公益訴訟的介入可以從另一個角度參與到環境保護工作當中，督促有關行政主體依法履職，追究違法民事主體的法律責任，避免政策執行時跑偏走樣。

（二）專業性

檢察機關作為司法機關，人員的知識結構、工作經歷都具有相當的專業性，有利于做好調查取證、起訴等與訴訟相關的工作。目前，檢察機關是提起環境行政公益訴訟的唯一合法主體，但在環境民事公益訴訟方面，除檢察機關以外，國家規定的機關和有關組織也是合法主體。與這些主體相比檢察機關在人員數量、調動資源參與辦案的能力等方面具有明顯的優勢，更容易實現辦案目標。

（三）組織結構和辦案模式有利于辦大案

檢察機關上下級是領導關系，上級檢察機關在需要的時候可以統籌下級檢察機關人力、物力等資源進行一體化辦案。這樣既能集中優秀人才辦理案件，又有利于排除外部干擾。生態環境領域的案件經常涉及跨區劃的問題，江、河、湖、海的行政監管區域與司法機關的屬地管轄不對應，要解決相關流域的治理問題需要多地區多部門共同協調發力，檢察公益訴訟一體化辦案的模式能夠起到良好的推動作用。

萬峰湖位于廣西、貴州、云南三省交界處，非法網箱養殖等原因造成水體污染較為嚴重，中央環保督察也曾明確指出相關問題。但是由于三地經濟發展水平、對政策的理解不同，沒有形成打擊的合力，非法網箱存在“打游擊”的現象，水體污染問題長期得不到根本解決。最高人民檢察院通過專案辦理，協調三地檢察機關共同發力，通過主動爭取三省（區）黨委政府的支持，督促有關部門依法履職等方式，最終推動解決了困擾三省的萬峰湖水體污染問題。該案的成功辦理體現了檢察機關在辦理跨區劃、難度大的公益訴訟案件時的優勢，也為今后檢察機關辦理類似案件提供了可借鑒的樣板。

三、檢察公益訴訟助力污染防治攻堅戰取得的成效

公益訴訟檢察制度全面實施4年來（2017年7月1日至2021年7月31日），檢察機關共立案辦理公益訴訟案件49萬余件，其中生態環境與資源保護領域案件約25.6萬件。以近兩年為例：2019年1月至2021年7月，檢察機關共立案辦理生態環境領域公益訴訟案件約20萬件，其中行政公益訴訟立案約18萬件，向行政機關發出訴前檢察建議15萬余件，提起訴訟1千余件;民事公益訴訟立案2萬余件，提起訴訟1萬余件。全國檢察機關通過辦案督促恢復被毀損的耕地、林地、濕地、草原約181萬畝，回收和清理各類垃圾、固體廢物約829萬噸。

近幾年，最高人民檢察院第八檢察廳開展了多個涉及生態環境保護領域的專項行動，如“攜手清四亂，保護母親河”專項行動、“守護海洋”專項行動等，各省、市檢察機關也在各自范圍內開展類似的小專項，對一些系統性、具有代表性的問題進行集中整治，辦理了一大批有影響力的案件。如山東省青島市嶗山區居民小區生活污水直排入海行政公益訴訟系列案及上海市崇明區檢察院督促鎮政府依法履職案中，檢察機關通過辦案解決了當地較為普遍的問題，有效保護了生態環境，得到人民群眾和有關行政機關的廣泛認同。

四、影響生態環境領域公益訴訟的問題及建議

檢察公益訴訟制度發展過程中，也出現了一些制約發展的因素，在生態環境領域尤為突出。

一是鑒定評估價格高、周期長。公益案件常常需要鑒定結果作為支撐，但是生態環境領域鑒定周期長、費用高的問題比較突出，常常影響案件的辦理進度，有的案件甚至只能不了了之。二是人才儲備不足。公益訴訟本身是全流程的業務，涉及調查取證、出庭應訴等多個環節，生態環境領域又涉及不同領域的自然科學知識，這對檢察官的綜合業務水平和知識結構都提出了很高的要求。而現階段，公益訴訟作為較新的檢察業務，人手嚴重不足，人員數量和辦案能力都還不能完全適應工作的需要。三是調查核實權不能得到充分保障。法律雖然明確規定檢察機關辦理公益訴訟案件時享有調查核實權，有關單位和個人應當予以配合。但是，由于法律沒有明確調查核實的具體手段以及相對人不配合的法律后果，導致有時辦案人員不能有效行使調查核實權，影響辦案效果。生態環境類案件的證據時效性很強，有的證據轉瞬即逝，由于相對人的不配合導致證據滅失的情況常有發生。四是檢察機關提起民事公益訴訟的順位問題。作為公共利益的代表，提起公益訴訟維護國家利益和社會公共利益是檢察機關應當負起的社會責任。但是，按照目前法律的規定，檢察機關提起民事公益訴訟是“兜底”設計，如果檢察機關在立案調查后的公示期間有法律規定的機關和組織要求提起公益訴訟，檢察機關就需要退出或改為支持起訴，辦案質量可能會受到影響，也不利于檢察干警辦案積極性的調動和激發。

針對上述問題，筆者提出以下建議：

一是綜合施策，緩解鑒定難題。首先，行政機關作為主管部門，在相關領域的資源調度具有明顯優勢，檢察機關在辦理民事公益訴訟案件時要積極與行政機關溝通，借助專業力量;其次，在一些條件較好的地區可以嘗試使用專家意見等方式替代鑒定，非必要的情況下可以不做鑒定;最后，在鑒定方式的選擇上要秉持科學易行原則，盡量降低成本縮短周期。二是加大培訓力度，適當配備專業設備。由于生態環境領域公益訴訟案件涉及的專業知識面廣，各地檢察機關可根據當地情況進行有針對性的培訓，并配備專業的設備，增強線索搜集能力和調查取證能力，提升辦案質效。三是加強理論研究，推動相關立法的進一步完善。檢察機關具有代表公共利益的身份，同時又具備更好的保護公共利益的能力，賦予其與其他主體同一順位提起民事公益訴訟的地位更有利于發揮其作用。另外，如何保障檢察機關調查核實權更好發揮還有待相關法律法規的進一步細化。

[1] 參見姜洪：《張軍：落實全國人大常委會決議 保障打好污染防治攻堅戰》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201807/t20180710_384444.shtml，最后訪問日期：2021年10月28日。

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