檢察機關開展案件質量異地評查的創新實踐

李前國 尹紅 王明君

摘 要： 江蘇省案件質量評查模式不斷創新發展，通過研發和迭代升級的線上案件評查系統，逐步建立健全以跨地市按罪名集中評查的“異地+專業化”的評查模式。該評查模式對評查工作的范圍、規則、流程均予以明確規制，統一了全省的評查工作標準，有效解決了傳統評查工作中“同體監督難”問題，實現評查工作的案件化辦理，評查工作“專業”屬性逐步提升。

關鍵詞：江蘇省檢察機關 案件質量評查 “異地+專業化”評查模式

習近平總書記指出，深化司法體制改革，“要緊緊牽住司法責任制這個牛鼻子”[1]。隨著司法責任制改革不斷深化，檢察官主體地位不斷凸顯，加強檢察權運行的自身監督制約成為檢察機關案管部門的重要課題，案件質量評查則是案件監督管理體系的重要一環。最高人民檢察院在《“十四五”時期檢察工作發展規劃》中就明確指出，將探索網上異地評查作為加強案管部門業務監督管理的重要內容。在全國的檢察機關中，江蘇省檢察機關率先研發運用案件質量評查系統，成為首家按罪名跨地市級院開展案件質量專業化評查的省份，并通過兩次平臺升級和實踐探索，為案件質量異地評查工作有效開展、提升案件監管工作質效、助推檢察辦案高質量發展積累了實踐經驗。筆者通過介紹江蘇省檢察機關“異地+專業化”評查模式的基本構成與運用成效，分析瓶頸問題，推進未來發展，以期為全國檢察機關構建異地評查機制提供有益路徑參考。

一、“異地+專業化”案件質量評查模式必備的現實條件和客觀需要

江蘇省案件質量評查模式的創新發展，離不開檢察信息化不斷發展，而日益提高的司法辦案規范化水平，更是案件評查模式改革的內在驅動力。

（一）案件質量評查系統的研發與迭代升級

傳統線下案件評查低頻低效，為改變此現狀，江蘇省人民檢察院于2017年4月自主研發成功線上案件質量評查系統并付諸實踐運用。該評查系統最重要的功能是實現了與全國檢察業務應用系統的對接，不捕、不訴等需要重點評查案件的案卡數據、電子卷宗、法律文書等內容，全部抓取到評查系統中，實現案件“線上評查”。2019年4月，評查系統升級為2.0版，在評查系統中嵌入了“本院辦的案件非由本院評查”的內在邏輯，實現了在地市級檢察機關范圍內由各基層院開展交叉評查的異地評查模式，通稱為“小異地評查”，與“線上評查”系統相比較，“小異地評查”的案件評查模式增強了案件評查工作的監督剛性。2020年6月，以專業化建設為立足點，評查系統升級3.0版，推行跨地市級檢察機關按罪名集中評查的“異地+專業化”評查模式，通稱“大異地評查”。至此，全省13個地市對應13個常見罪名的案件進行專門類評查，“異地+專業化”評查模式逐步成型。

（二）業務應用系統的運用必須嚴格規范

由于評查系統內的案件文書數據均來源于對接的檢察業務應用系統，因此，規范的檢察業務應用系統運用是江蘇省檢察機關開展異地評查工作的基礎。這就要求案管部門嚴格履行監管職責，確保案卡數據準確，辦案程序規范、文書內容齊備，系統外文書及時上傳等，這一系列案件質量的評判標準不僅僅是案件質量評查的要求，更是開展異地案件質量評查工作的基本要求。此外，電子卷宗的源頭制作工作應當做到編目頁碼準確、卷宗內容完整。規范、齊全的電子卷宗為評查人完成閱卷評查、全面檢視案件質量、準確查擺問題、發現監督線索奠定了堅實基礎。

（三）案件評查團隊的專業能力要強

評查人所評查的案件類型是多元化的，這需要評查人自身具備一定的辦案經驗，了解辦案的流程，知悉適用的法律、準確定位問題焦點。在這種需求導向下，各地案管部門的人員結構得到改善，2021年，江蘇省檢察機關的案管檢察官和檢察官助理人數比2019年上升15.92%，13個地市級檢察院案管部負責人中有10名是從一線業務部門調任，案管部門整體評查能力得到顯著提升。隨著江蘇省檢察機關跨市按罪名集中評查的異地評查模式的推行，各地市級檢察院也相繼組建了對應的專業化評查團隊，吸納了包括基層院副檢察長在內的檢察官作為評查人，確保一類罪名案件的評查工作始終保持同一水平、同一尺度，做到人員素能與評查工作要求相匹配。

二、“異地+專業化”案件質量評查系統的基本架構

好的理念，必須要有好的載體。江蘇省院研發的案件質量評查3.0系統，使得“異地+專業化”評查模式得以實現。從評查任務分配到具體評查工作，再到數據歸攏，實現了評查的智能化和自動化，具體包括以下五個方面的內容。

（一）案件評查范圍

為防止全省三級院出現 “各自為戰”的無序評查狀態，江蘇省檢察機關在創建線上案件評查模式之初，依據《人民檢察院案件質量評查工作規定》，將不捕、不訴、訴判不一、無罪、撤回起訴等案件作為待評查案件，納入到評查系統的案件池中進行統一分配。隨著異地評查工作不斷深入，應評案件范圍也作了調整和優化，目前將捕后判輕緩刑、附條件不起訴、不捕、不訴、撤回起訴、退查未重報、移送單位撤回、訴判不一、免予刑事處罰、判決無罪案件均納入應評案件范圍，其余已結案件作為日常評查案件，根據需要開展抽查工作。

（二）異地評查分配規則

跨地市級院異地評查，基礎規則為：A市X區辦理的案件系統自動分配B市X區評查。一個地市院對應一個評查罪名，該市兩級院對其他市辦理的該罪名案件開展評查，但本市辦理的該罪名案件交由另一個市的基層院評查，如A市X區檢察院辦理的危險駕駛案件自動分配給專門負責評查危險駕駛案件的B市X區檢察院評查，但B市X區自己辦理的危險駕駛案件推送給C市X區檢察院評查。目前，全省13個地市院對應13個常見罪名，13個罪名外的案件，跨地市級院隨機分配進行異地評查，形成最終閉環。

案件質量評查3.0系統按分配規則從檢察業務應用系統內抽取案件后，按專業罪名推送給異地評查人，評查人按系統要求的評查程序完成評查工作。

（三）評查程序

評查人按照系統要求，依次進入評查信息、閱卷評查、制作文書三個模塊，案件評查工作便可完成。通過評查信息模塊了解評查案件類型等基本信息，找準評查的側重點;閱卷評查模塊顯示對應案件的案卡、文書、電子卷宗等全部數據，并設計了雙屏模式，左右分屏可以同時打開兩份文書，左邊看案卷，右邊記問題，可以利用系統截圖功能，對發現的問題及時固證。評查發現問題的，關聯到對應的評查項目扣分項，輸入認定理由，由系統自動扣分;制作文書模塊，設計了五份文書，評查人在初次評查后，制作《評查筆錄》和《初評意見告知書》推送至原案承辦人，原案承辦人對初評意見進行確認或者提出異議。評查人審查后，制作《案件評查報告》，最后制作《評查結果通知書》及《評查流轉單》，告知原案承辦人，評查工作全程留痕。

（四）評查、復議、復核的三項流程

案件質量評查3.0系統中的評查有三項工作流程，分別為基層院評查流程、市院復議流程、省院復核流程。

1.基層院評查流程：案件評查3.0系統評查人按評查程序完成網上評查后將初評意見及問題推送給原案承辦人確認，承辦人將意見反饋評查人，若提出異議的，由評查人審核理由是否成立，并對案件扣分項作出相應調整，收到承辦人意見后，需要制作評查報告，將評查結果通知書推送承辦人。

2.地市級院復議流程：原案承辦人不服評查結果的，可以向評查單位的上級院案管部門提出復議，該案管部門組織復議后，將復議結果告知原案承辦人，同時告知該承辦人單位的上級市院案管部門。

3.省級院復核流程：原案承辦人對復議結果仍不服的，可以向承辦人單位的上級市院案管部門報送案件，該案管部門經審核同意后，報省院案管部門進行復核，省院案管部門組織復核后，將復核結果告知評查單位的上級市院案管部門及原案承辦人單位。

（五）評查結果數據統計報表

評查系統內設計了19張案件質量數據報表，按照地區分布、人員分布、罪名分布等不同需求，對應評案件、被評案件、專項評查等情況進行數據匯總，統計評查發現的問題案件數、問題個數、平均問題數等項目，并按照證據審查、事實認定等8大類進行分類匯總，數據項可以反查到具體案件和具體問題。比如在評查一起偽造、變造、買賣國家機關公文、證件、印章案件時發現，《刑法修正案（九）》施行后，法院判決存在不應當判處罰金刑的情況，承辦人未予審判監督，遂在評查系統內運用統計報表對該罪名進行反查具體案件，整理存在類似情況案件向相關業務部門發出提醒函，成功推動20余件偽造國家公文、印章案件啟動再審改判程序。

三、“異地+專業化”評查模式的成效

（一）解決“同體監督”難問題

江蘇省案件質量評查工作，最初遇到的難題是“同體監督”問題，同一個檢察機關的案管部門監督辦案部門，評查人不愿評、不敢評。自從研發和運用了評查系統，并伴隨著“小異地評查”到“大異地評查”的發展，案件評查對評查人來講，由“面對面”評查，變成了“背靠背”評查，使地緣關系變弱，陌生程度變高，在最大程度上消除了評查人的顧慮，使其保持中立地位。新形式的評查模式，使評查人由原來的不愿評、不敢評，變為了大膽評、認真評，提升了案件評查的質量。采用異地評查后，評查逐漸犀利起來，一些小案件也能發現大問題。如某市辦理的周某某危險駕駛存疑不起訴一案，經異地評查認為該案對“隔夜酒”的事實認定不當，存在應訴未訴問題，評查意見提出后，原承辦院檢委會仍決定維持原不起訴決定，后經省院復查后，原承辦院遂啟動糾錯督辦程序，最終撤銷不起訴決定，將該案訴到法院，被告人周某某獲有罪判決。

（二）實現評查工作案件化辦理

案件評查是案管的主責主業，實現評查工作案件化辦理，直接體現案管工作成效。江蘇省院規定，評查人自收到評查案件開始，評查期限為一個月，評查人通過閱卷，從程序和實體兩個方面對案件辦理進行全面復盤，并按照辦案的要求制作閱卷筆錄、評查報告等工作文書，強化釋法說理，全程留痕，樹立評案就是辦案的理念，落實誰評查誰決定、誰決定誰負責的司法辦案責任制。同時，延伸評查工作觸角，踐行“雙贏多贏共贏”的監督理念，在評查中注重挖掘監督線索，推動業務部門核心業務評價指標的提升，如評查發現存在緩刑考驗期少于1年的情況，遂提出監督糾正意見，并就該情況推動全省提出抗訴6件、再審檢察建議1件、審判活動糾違4件。

（三）統一案件質量評判標準

實踐中，開展案件評查時常會遇到案件評判標準不統一問題，以法律文書中適用法律條款錯誤為例，是認定為筆誤的瑕疵問題還是認定為法律適用錯誤的嚴重問題，不同的評查人會做出截然不同的評判。基此，江蘇省在案件評查系統內規范扣分標準，每個問題項對應不同的分值，評查人發現相應問題，在該相應問題后點“是”選項即可，系統自動予以固定扣分，通過可量化的分值，使案件質量可視化。同時細化評查扣分項，包含證據審查、事實認定、法律適用等8大類74個扣分點，以此減少評查人對案件評判的主觀評價，避免出現同樣的問題得出不同評價的情況。

（四）強化案管素能建設

借鑒專業化辦案團隊的有益經驗，江蘇省將盜竊、交通肇事、尋釁滋事等13個多發罪名，定向分配給13個地市，由各地市兩級院組建專門評查團隊，讓各評查團隊就一個罪名進行庖丁解牛式地評查和研究，全面梳理更新一類罪名的法律法規、司法解釋、法學理論等知識儲備，提升專業化能力。同時，案管部門檢察官作為評查主體，對案件進行全面評查，針對存在問題提出自己的意見和觀點，通過異議程序和異地的辦案檢察官進行意見交流，意見無法達成一致的，還可以啟動復議復核程序解決爭端，該評查模式鍛煉了邏輯思維能力、釋法說理等能力，夯實了案管基本素能。

四、“異地+專業化”評查模式的瓶頸問題與推進發展

江蘇省檢察機關探索的“異地+專業化”評查模式，依然處于發展階段，在評查結果的轉化和運用方面，成效并不明顯，筆者圍繞目前存在的瓶頸問題，對評查模式的推進與發展，提出四點建議。

（一）完善評查系統設計與運用

運用評查3.0系統，雖然發現和糾正了一批實體處理錯誤的案件，但總體上發現的問題依然以程序性問題為主，甚至大多數問題集中在文書使用、系統運用上，評查的犀利度不夠。因此，筆者建議繼續完善評查系統設計與運用，可以把一些程序性問題歸類到流程監控的范疇中，形成評查重心向實體問題傾斜的工作導向，進一步細化扣分項，確保同問題同評價。同時完善評查流程設計，如未提出異議的扣分案件，不得再提起復議、復核，引導案件承辦人重視評查系統運用。

（二）提高評查結果運用剛性

案件評查后的評查結果，推送給原案承辦人后，案管部門還需要多次提醒督促整改，承辦人并未形成主動關注、自覺整改的良好氛圍。筆者認為，提高評查結果的運用剛性，應當建立常態化案件質量通報機制，把本地區案件總體質量情況及明細問題予以發布，同時對接檢察官業績考評，與辦案質量、效率、效果指標相對應，該加的加分，該扣的扣分，實現評查結果與業績考評掛鉤，服務檢務管理。發現嚴重實體處理錯誤、辦案違反檢察官職權清單、領導干部插手干預辦案等問題線索的，還應當移送檢務督察部門，推動對問題責任人進行組織處理和紀律處分。

（三）培養案管專業化梯隊

江蘇省現在采用的13個罪名對應13個地市進行異地評查的辦法，其實是考慮人員專業性不足而采用的折中辦法，案件評查的理想狀態應當是無差別的異地評查，而案管部門人員目前專業化能力的短板顯然達不到該要求。因此，案管部門人員的素能建設還需要進一步加強，建議可以先由各地評查團隊就對應罪名評查發現的問題，制定專業性、針對性較強的多發罪名案件評查指引，共享積累的經驗，標記重點的問題，作為全省評查人才培育的教科書。在此基礎上，各地罪名的定向分配要進行定期輪換，促使評查團隊熟練掌握常見罪名的評查技巧，匯聚專業共識，打造案管評查多面手。

（四）建立疑難問題會商機制

針對目前評查工作出現的個案問題多、類案問題少的問題，可以借鑒業務數據分析研判會商機制的做法，建立評查工作疑難問題會商機制，梳理匯總評查中發現的突出問題、類案問題、多發問題，或者整理法律規定尚未明確的案件，聯合相關業務部門共同研討，加強對易錯問題的分析提醒，完善類案問題的共性調研，做好監督漏洞的填補，在法律框架內探索法律規定尚未明確的問題最優解，讓辦案部門真正受益。

[1] 黎韻揚：《“平語”近人——習近平談司法體制改革》，新華網http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-07/14/c_1121317456.htm ，最后訪問日期：2021年8月15日。

2448501186298