政策工具視角下我國幼小銜接政策研究

【摘要】為大力推進幼小科學銜接，化解幼兒園“小學化”難題，國家層面首次出臺專門性的幼小銜接政策。本研究以教育部《關于大力推進幼兒園與小學科學銜接的指導意見》為分析藍本，通過構建政策工具和政策內容分析的二維框架，對政策文本進行編碼、統計和交叉分析。結果表明，我國幼小銜接政策中環境型政策工具運用偏多，較倚重政府權威;供給型政策工具較少運用，相對弱化教師教育;需求型政策工具使用較為缺乏，相對忽視市場塑造。對此，可通過優化工具配置以提高政策的適切性和可行性，關照多元主體來兼顧政策的價值性和工具性，倡導循證研究以增強政策的科學性和有效性。

【關鍵詞】政策工具;幼小銜接;政策分析;政策文本

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2021）12-0029-06

一、問題提出

良好的幼小銜接能夠為兒童很好地適應小學生活以及兒童的終身發展奠定堅實的基礎，尤其對兒童性格塑造、行為養成、學業成績提升具有重要影響。〔1〕《幼兒園教育指導綱要（試行）》《3-6歲兒童學習與發展指南》和《幼兒園工作規程》等都強調要做好幼小銜接工作，但對幼小銜接的內涵、機制等并未提出指導性意見。2021年3月，教育部印發了《關于大力推進幼兒園與小學科學銜接的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》是在治理“小學化”、規范辦學行為和建設高質量教育體系背景下，經全面調研、專題研究和廣泛征求意見后出臺的幼小銜接專項政策，〔2〕具有政策層次高、覆蓋面廣、內容指向性強的特點。然而，政策文本的制定并不代表政策價值的生成和政策目標的達成。〔3〕科學、有效的幼小銜接能否實現，關鍵在于政策執行的整個動態過程。

有關幼小銜接政策的已有研究主要聚焦于四個方面：一是對國外幼小銜接政策的介紹或比較，二是梳理我國幼小銜接政策的演進或變遷，三是對非專門性的幼小銜接政策進行縱向的文本分析，四是對我國幼小銜接課程政策展開探討或建構。這些研究從宏觀層面為幼小銜接政策的制定和調適提供了參考和借鑒，但在微觀層面對某些專門性幼小銜接政策內容的深度剖析略顯不足。基于此，本研究以政策工具為研究視角，以《指導意見》為分析樣本，采用內容分析法對政策文本進行編碼、分類和計量，探析幼小銜接政策文本中政策工具的選擇偏好、組合結構和運用問題，以期為幼小銜接政策的優化與完善提供建議，促進政策文本向教育實踐的有效轉化。

二、研究設計

（一）分析框架

政策工具是政府治理公共事務，實現政策目標或效果的方法和途徑。〔4〕政策工具的概念最早由美國公共政策學家麥克唐奈和埃爾默于1987年提出。〔5〕霍萊特和拉梅什根據政策工具的強制性程度，將政策工具分為自愿型、混合型和強制型三種。〔6〕羅斯維爾和澤格維爾德將政策工具分為環境型、供給型和需求型三種，這種分類強化了政府在政策項目推進過程中的環境營造者角色。〔7〕鑒于各類政策工具的特點及其與我國幼小銜接政策目標的契合度，本研究以羅斯維爾等人的政策工具理論為依據（x維度），結合《指導意見》的具體內容（y維度）來建構二維分析框架。其中，x維度通過對各類政策工具使用頻次的計量，揭示政策工具的使用偏好和組合配置;y維度從幼小銜接的內容出發，就各政策內容要素的出現頻次和分布特征加以分析，進而全面、深入地剖析幼小銜接政策的文本內容。

1.x維度：政策工具的主要類型

環境型政策工具主要通過目標規劃、稅收優惠、法規管制和策略性措施等子工具，借助外部因素對幼小銜接工作施加影響，為幼小銜接政策的有力推進創造良好的政策環境，從而間接推動幼小科學銜接。供給型政策工具主要表現為政府對幼小銜接的推動力，憑借資金投入、人才培養、設施建設、信息服務等手段來直接擴大供給，助推幼小有效銜接。需求型政策工具通過購買服務、市場塑造等方式來拉動幼小銜接工作的健康發展，雖然這類工具約束力不強，但可以減少幼小銜接過程中的市場障礙。各類政策工具的分類、作用及舉例如表1所示。

2. y維度：政策內容要素

經合組織（OECD）于2017年發布《強勢開端V：幼小銜接》，從組織與行政管理、專業持續、教育銜接和發展持續四個關鍵領域介紹OECD國家推行幼小銜接的舉措。〔8〕本研究以此為借鑒，結合《指導意見》的目標和具體內容，將幼小銜接政策內容劃分為五個方面：思想引導、組織與管理、教育銜接、專業持續和發展持續。思想引導為明確幼小銜接工作的開展指明方向，具體表現為文化意識形態、社會價值觀、對待兒童的態度和方式等;組織與管理為幼小銜接的推進提供制度和機制保障，包括對幼小銜接的組織領導、宣傳引導、綜合治理等;教育銜接是對幼小銜接課程設置和教育教學的具體規范;專業持續涉及教師培訓、教研制度和教師資源支持等內容;發展持續強調除幼兒園和小學外，幼兒、家長、專家、社會機構等多元力量合作，共同致力于促進兒童持續發展。

3.二維分析框架建構

本研究基于x維度的政策工具類型和y維度的政策內容要素維度，建構了幼小銜接政策的二維分析框架（如圖1所示）。

（二）文本編碼

根據二維分析框架，對《指導意見》進行逐條逐句的剖析，將其拆分成43個編碼單元。按照政策名稱、政策項目、具體條款的標準，遵循不可細分的原則，對《指導意見》進行文本編碼，形成編碼信息（如表2所示）。

三、政策分析

（一）政策工具維度分析

根據x維度的分類要求，對《指導意見》中各類政策工具的使用情況加以統計，結果如表3所示。

從整體上看，三類政策工具在幼小銜接政策中均有所涉及，但出現的次數和占比有差異，由高到低分別是環境型、供給型和需求型政策工具。政策工具使用頻率在某種程度上能夠反映出政府政策工具的使用偏好。在《指導意見》中，政府偏向于采用環境型和供給型政策工具。

1.環境型政策工具運用偏多，較倚重政府權威

環境型政策工具使用達36次，在使用的所有政策工具中占83.72%，處于絕對主導地位。環境型政策工具內部各工具的使用比例差異較大，目標規劃、法規管制和策略性措施分別占20.93%、20.93%和41.86%，稅收優惠則尚未涉及。運用比例最高的是策略性措施，反映出政府迫切希望通過切實可行的舉措，大力推進科學幼小銜接。在《指導意見》的附件中分別列出的幼兒園入學準備和小學入學適應的指導要點，是對主件內容的細化，具有較強的可操作性。但面向家長、校外培訓機構的策略性措施原則性過強。法規管制的頻繁使用說明當前我國幼小銜接中存在諸多問題，并得到中央政府的高度重視。通過利用政府權威加強管理，做好有效銜接，體現出自上而下的政策要求。如針對小學的招生、入學和教學，幼兒園課程設置和幼兒流失以及校外機構培訓等方面的不當行為，《指導意見》多次使用“禁止”“不得”等強制性詞語。但長遠的治理規劃和路徑缺位，難以保障政策的穩定性和長期性。以管制的方式來糾正和扭轉違背幼兒身心發展的行為，可能會產生短期效應，但非根本之策。目標規劃是就幼小銜接政策實施效果而言，對政策的執行具有導向作用。無論是將幼小銜接的目標定位為更好地“入小學”，還是促進幼兒健康成長、促進教育質量提高和減輕學生課業負擔，都是對幼小銜接中存在問題的表層回應。〔9〕《指導意見》從小學和幼兒園雙向銜接入手，涉及教師和家長教育觀念和教育行為的轉變、幼小協同機制的建立和科學銜接教育生態的形成等深層次目標。總體而言，目標規劃占比較為合理，內容明確、全面且科學。

2.供給型政策工具較少運用，相對弱化教師教育

相較于環境型政策工具，供給型政策工具運用比例較低，占13.95%。其中，占比稍高的是信息服務（6.97%），旨在通過總結推廣典型案例、優秀教育經驗和做法，促進區域、園所、學校間信息的共享共建;樹立科學導向，引導教師、家長積極參與幼小銜接工作，形成良好的社會氛圍。人才培養是保證幼小銜接質量的關鍵環節，主要體現在組織開展教師在職培訓方面，但在政策工具運用中占比較低（4.65%），有待進一步提高。一方面，在政策文本中，培訓性質、培訓對象、培訓計劃、培訓內容、培訓形式等方面的具體規劃尚未提及，不利于政策執行者貫徹落實政策要求。相對于策略性措施中教研制度的建立，人才培養子工具未能有效加以運用，體現出政府重視幼小銜接相關問題的專項研究，但對教師的在職培訓缺乏足夠的關注。另一方面，人才培養還包括將幼小銜接融入到教師職前培養中。師范類高校通過課程設置和教育教學，在學前教育專業和小學教育專業中滲透幼小銜接內容的學習，在幼小銜接人才培養中占據重要地位。將師范類高校排除在政策群體之外，不利于有效發揮高校的支持和引領作用。資金投入是加強幼小有效銜接的物質保障。鑒于幼小銜接是一項長期、系統的工程，缺少專項經費支持，不利于調動幼兒園和小學以及教師參與的積極性。

3.需求型政策工具使用較為缺乏，相對忽視市場塑造

需求型政策工具的使用旨在減少幼小銜接中的不確定因素，通過多元主體共同參與來拉動幼小銜接向深度銜接、有效銜接和科學銜接邁進。但它在使用的所有政策工具中僅占2.33%。《指導意見》僅運用市場塑造子工具，說明政府希冀通過加大社會宣傳力度，利用多種媒體宣傳幼小銜接的重要意義和有效途徑，引導社會力量積極參與幼小銜接，共同營造良好的社會氛圍。我國幼兒教育“小學化”“學科化”傾向長期存在，其很大原因在于科學銜接的教育生態尚未形成，缺少支撐政策發揮成效的外部環境。因此，營造科學銜接的教育生態對幼小銜接的推進至關重要。此外，政府海外交流和購買服務的斷層，不利于幼小銜接經驗的國際交流以及獲取相關部門和組織的資源支持，難以統籌各利益相關者的訴求和調動社會多元力量的積極參與，弱化了教育市場的塑造功效，而這也為后續政策的出臺預留了填補的空間。

（二）政策內容要素維度分析

在政策工具維度（x維度）分析基礎上，根據思想引導、組織與管理、教育銜接、專業持續和發展持續等五個指標對《指導意見》進行政策內容要素維度（y維度）的分析（如表4所示）。

整體而言，政策工具在各內容要素維度上的分布不均衡。組織與管理和教育銜接的使用比例高出其他三個指標。組織與管理的使用比例較高，表明政府意識到幼小銜接不只是幼兒園和小學這兩個微觀系統的工作內容，需要地方教育行政部門、專家和社交媒體等外層系統深度介入，并產生輿論效應。教育銜接旨在倡導幼兒園與小學在課程設置、教育教學和環境創設之間建立和諧的銜接關系，落實雙向銜接的政策理念。專業持續聚焦于以教研制度的建立來解決幼小銜接中的突出問題，共享專業性經驗，加強兩個學段教師間的交流與合作。鑒于教師的專業發展是推動幼小科學銜接的不竭動力，需要給予其更多的政策支持。

從政策內容維度來看，組織與管理使用政策工具最多，達19次，其中16次使用了環境型政策工具;教育銜接次之，共10次，只運用環境型政策工具;專業持續使用政策工具共7次，未涉及需求型政策工具;發展持續使用政策工具有4次;思想引導使用政策工具有3次，僅使用環境型政策工具，這與當前我國尚未形成科學幼小銜接的教育生態和社會氛圍有關。政策工具間使用與組合的差異性不僅體現出政府的偏好，還表明各類政策工具有其適用的范圍和限度。結合x維度和y維度的交叉分析可知，需適當提高供給型和需求型政策工具在五個指標上的運用。

四、政策建議

（一）優化工具配置，提高政策的適切性和可行性

政策工具是聯結政策目標和政策執行最重要的環節， 恰當的工具選擇對于公共政策的成功至關重要。〔10〕當前，我國幼小銜接政策中存在環境型政策工具運用偏多、供給型和需求型政策工具使用相對不足的現狀。公共政策執行的真諦是選擇一種政策工具，便需要選擇另一種或多種政策工具來調節前一種工具所造成的影響，沒有一種政策工具能單獨發揮作用。〔11〕因此，需要對三種政策工具進行優化組合，以期最大程度發揮政策的效力。所謂優化配置，并非強調政策工具要均衡使用，而是要求針對具體問題選擇適宜的政策工具加以組合。具體而言，在中央政府層面，一方面，通過增加人才培養、資金投入、設施建設等供給型政策工具的使用，加大政府的供給力度，推動幼小銜接質量的提高。例如，師范類院校在職前教育中開設與幼小銜接相關的理論和實踐類課程，構建幼小教師一體化培訓體系;加強基礎設施建設，從地理位置上拉近幼兒園和小學的距離，等等。另一方面，適當增加需求型政策工具的使用，注重教育銜接生態的塑造以及國際交流與合作，促進幼小銜接多元化的發展。就地方政府而言，所出臺的政策在與中央政府保持一致的同時，更需結合本地區的實際情況對政策工具的配置加以調整，以提高政策的互補性、適宜性和可行性。根據《指導意見》相關要求，截至目前，廣東、福建、河南、安徽、浙江、山東、廣西、江蘇等省、自治區相繼印發了幼小銜接攻堅行動實施方案。方案的內容和框架與《指導意見》基本一致，僅少數省份能夠根據銜接的現實樣態調控政策內容。隨著幼小銜接實踐的不斷深化，政策工具的使用也將處于動態變化之中。

（二）關照多元主體，兼顧政策的價值性和工具性

政策制定者在解決教育問題時要立足多元主體的價值選擇，實現教育政策工具的價值理性與工具理性的有機統一。〔12〕作為實現政策目標的手段，政策工具帶有明顯的工具屬性。為落實政策目標，必須對政策工具加以選擇和組合，以最大限度地發揮政策工具的效能。同時，政策由人制定并為人而定，應當體現政策的價值導向和價值追求。幼小銜接工作涉及幼兒園、小學、家庭、校外培訓機構、社區等諸多利益相關者，應明晰不同利益主體的價值取向和價值需求，合理選擇和配置政策工具。如在幼小銜接中，幼兒園和小學教師所處的社會地位是否一致、薪資待遇差異如何、幼小教師一體化何以實現等問題，直接影響教師對待幼小銜接的態度。此外，從《指導意見》的內容來看，倡導幼兒園和小學成為幼小銜接的實施主體，家長更多扮演著輔助者、支持者和參與者的角色，承擔配合、監督之責。主體地位的缺失可能會導致家長難以充分發揮自身的教育功能。因此，需綜合使用多種政策工具，引導家長積極參與到幼小銜接工作中。

（三）倡導循證研究，增強政策的科學性和有效性

教育的重要性要求教育政策必須是基于證據的，必須建立在充足有效證據的基礎之上。〔13〕教育的復雜性又要求教育政策注重制定與執行的具體情境或所處環境。證據和情境作為循證研究中的兩個基本要素，應當貫穿于政策制定和政策執行的全過程。幼小銜接政策的循證研究包含政策制定前如何尋找證據，政策實施中如何收集證據以及政策實施后如何根據證據來進一步優化與完善。在幼小銜接政策制定前，政策制定者可使用描述性證據、研究性證據、情境性證據和受眾性證據。政策實施過程中，可從證據的信效度來收集和篩選各類證據，注重證據的質量和相關度，形成完整的證據鏈，用以評估政策的執行效力。政策實施后，可根據既得證據實施政策診斷及完善政策內容，并使用適切的政策工具，從而提高政策的科學性和有效性，助力幼小銜接質量的提升。

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A Study of Policy on Transition from Kindergarten to Primary School in China under the Perspective of Policy Instruments：Taking Guiding Opinions about Promoting Transition from Kindergarten to Primary School by The Ministry of Education as an Example

Song Mei

（School of Teacher Education， Wuxi City College of Vocational Technology， Wuxi， 214153）

【Abstract】In order to promote transition from kindergarten to primary school and solve the problem of primary school？鄄oriented kindergarten， the Ministry of Education has made national policies specifically for transition from kindergarten to primary school. Using Guiding Opinions about Promoting Transition from Kindergarten to Primary School by The Ministry of Education as the analysis object and constructing the framework of policy instruments and policy contents， this paper encodes， tallies and cross analyzes the policy texts. The results show that policy instruments in China are mostly environment related， depending more on government authority; supply type of policy instruments are much less， relatively weakening teacher education; needs related policy instruments are few， relatively ignoring marketing model. Therefore， it is necessary to raise the compatibility and feasibility of the policy instruments by optimizing instrument structure， give attention to both values and instrumentality of the policy by caring multiple parts， and improve the scientificity and effectiveness of the policy by advocating evidence based research.

【Keywords】policy instrument; transition from kindergarten to primary school; policy analysis; policy text

*本文為江蘇高校哲學社會科學研究一般項目課題“政策工具視角下我國幼小銜接政策研究”的研究成果之一，課題編號：2021SJA0962。

**通訊作者：宋梅，無錫城市職業技術學院師范學院講師，E-mail：1033262978@qq.com

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