河南新鄉棚改項目引爭議

◎ 文 《法人》全媒體記者 彭飛

棚戶區改造是我國政府推出的一項重大民生工程，目的在于改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件，同時兼顧完善城市功能、改善城市環境。因具體執行方面，棚戶區改造具有“安置周期較短、過渡費用節省、行政審批簡單”等特點。棚改項目一直是開發商競相爭搶的“香餑餑”。

一月下旬，《法人》記者赴河南省新鄉市實地調查時，發現這樣的反常現象：大片的應先變更土地用途、再收儲出讓的工業用地被納入棚改項目；一些建成使用十幾年的居民樓也以棚戶區改造的名義被拆除；甚至兩證和設施齊全、處于正常居住狀態的獨立低層院落也被納入棚戶區改造范圍。

工業用地被納入棚改項目？

采訪期間，有居民向記者反映，新鄉市不少棚戶區項目實際上以棚戶區改造名義進行商業開發。其中，新鄉市塑料機械廠（下稱“塑機廠”）家屬院及新鄉天祿工業有限公司（下稱“天祿公司”）老廠區周邊區域棚戶區改造項目（下稱“棚改項目”），就屬于這種情況。

據了解，早在2013年4月24日，改造項目即取得棚改確認函。牧野區政府官方文件顯示，該棚戶區位于新鄉市學院路附近，總占地面積約33畝，征收戶數156戶，征收面積27000平方米。但是，該棚改項目范圍并不是一個完整地塊，而是被一個街區分為兩部分。

塑機廠家屬院地塊涉及居民住宅約9000平方米；天祿公司老廠區地塊涉及老廠區、思達超市約18000平方米。其中，天祿公司老廠區地塊占地面積更大，占據整個棚改項目總面積的三分之二。同時，其距離河南師范大學及其附屬中學更近，地段更優越。

記者實地調查發現，天祿公司老廠區地塊屬于工業園區，土地性質為工業用地，目前卻直接被用于商業開發。記者注意到，一家名為“新鄉市隆成置業有限公司”的地產公司在該地塊周圍拉起了圍欄，其間名為“豫麓名苑”品鑒中心的售樓處赫然矗立，正在對外公開進行樓盤銷售。但是，門口掛牌卻是“新鄉市牧野區塑料機械廠家屬院及天祿公司老廠區周邊區域棚戶區改造項目指揮部”。

天祿公司老廠區地塊 資料圖片

棚改指揮部“變身”樓盤售樓處資料圖片

售樓處內，展示著“豫麓名苑”小區樓房模型沙盤和戶型模型。記者詢問一名售樓處工作人員得知，“按照初步規劃，除安置樓之外，地產公司將開發3棟商住房。每棟20多層，預計2023年交房”。

對此，天祿公司老廠區所在的街道辦負責人在接受記者采訪時稱，設立該售樓處只是為了方便老百姓咨詢。

記者通過查看該樓盤廣告宣傳冊、與客戶簽訂的“豫麓名苑”認籌協議書、客戶意向金收據等發現，該樓盤從2018年起開始銷售，而之前該地塊并未實施招拍掛程序。

更改土地用途因安置面積不夠？

根據我國土地管理法律法規，工業用地轉為商業用地的，需經當地自然資源和規劃部門審批。審批后，政府土地儲備部門需將原用地使用權收回，再實施招拍掛出讓，而改造項目似乎并未按照上述流程實施。

記者通過國務院政府網站查詢到，國務院于2013年至2015年連續3年出臺了關于棚戶區改造的工作意見。其中，2013年7月，國務院發布的《關于加快棚戶區改造工作的意見》規定，城市棚戶區改造可采取拆除新建、改建（擴建、翻建）等多種方式，但3份文件中均未有可將工業用地直接納入棚改項目用地的相關規定。

天祿公司老廠區所在的街道辦負責人在接受記者采訪時稱，之所以把天祿公司老廠區納入棚戶區改造，是因為塑機廠家屬院改造后安置面積不夠，需要額外提供土地。

對此，北京市才良律師事務所律師王令對記者表示，將兩個獨立地塊納入一個項目開發的做法比較罕見，幾乎顛覆了現行征收條例下通用的“一項目一征收”基本模式，其帶來的負面效果極大。兩個區域相隔數公里，并非一個項目。名義上為棚戶區改造，實質是房地產開發項目，應以舊城改造方式成片征收和開發。

有行政法專家認為，將工業用地納入棚戶區改造項目，繞過了很多法定程序。直接將土地入市，將來新開發的房產存在手續辦理問題。

中國政法大學法學院副教授蔡樂渭接受記者采訪時表示，一般而言，棚戶區改造需征收房屋，屬于《國有土地上房屋征收與補償條例》所規定的“舊城區改建”，符合公共利益需要，故不應包括商業性開發。

另外，天祿公司負責人崔新坤告訴記者，目前對老廠區所涉及的改造地段土地，尚未達成征收補償協議。雖然牧野區政府已經下達征收通知，但在實際工作并未推進的情況下，已有開發商進入該項目。為此，天祿公司將牧野區政府起訴至新鄉市中級人民法院。

被強制拆除一角的樓房 資料圖片

新小區為何被列為棚改？

距離新鄉市牧野區政府1公里左右的榮校路街道，記者注意到，一棟六層樓房的頂層已被拆除一角。整棟樓的唯一住戶——一對60多歲的老夫婦告訴記者，2012年，這棟樓剛建15年便被要求拆除。在未達成拆遷補償協議的情況下，拆遷人員開始強拆，很多住戶被迫搬離。時間過去了8年多，這棟樓已成為危樓，只有他們兩人還留守在一樓，經營著一家小賣部。

與這棟危樓一路之隔的金宸社區，也面臨同樣的問題。記者看到，金宸社區的一些樓頂防水層已被破壞。“我們好好的房子，原本不是危舊房，他們過來把樓體都破壞掉了，一下雨就漏水，現在反而成了危樓。”一些居民向記者抱怨。

距離金宸小區數十米的禧福小區，是一片獨門獨院的低層院落。有業主告訴記者，這片區域也被納入了棚戶區改造。“剛住十幾年的小區，怎么也算棚戶區？”業主十分困惑。

一些業主告訴記者，禧福小區的居民都有土地證和房本，但現在不允許過戶。有居民去辦理房屋過戶手續，被告知土地已被抵押給開發商，不能過戶。“我們的房子好好的，什么證件都有，怎么會被賣給了開發商？”

京平律師事務所王維雪律師接受記者采訪時表示，盡管棚戶區改造沒有法律上的概念，地方基層政府部門在審批時，會開出一系列綠色通道，但這不意味著可以隨意擴大棚戶區改造的適用范圍，將非棚戶區項目納入。假借棚戶區改造名義進行商業開發，從中牟取巨額利益的行為，更應該被制止。

王令律師對此認為，住房和城鄉建設部、國家發改委等七部門聯合發布的《關于加快推進棚戶區(危舊房)改造的通知》(建保[2012]190號)第2條規定,城市棚戶區(危舊房)是指城市規劃區內,簡易結構房屋較多,使用功能不完善,配套設施不健全的區城。征收機關在決定規劃棚戶區改造范圍時，應對擬進行棚戶區改造的范圍給予調查，確定是否符合上述條件，綜合認定是否屬于棚戶區改造。否則，不宜以棚戶區改造為由實施征收。

盡管國家政策層面對棚戶區改造早有嚴格規定和流程，但是如何避免地方政府在執行過程中“偷梁換柱”，是值得重視的問題。截至發稿，新鄉市大范圍的棚戶區改造項目仍在推進中，何時才能糾正項目審批過程中的漏洞，記者將持續關注。