生態環境民事公益訴訟之訴訟請求探究

湯麗娟

摘 要：檢察機關作為提起生態環境民事公益訴訟的主力軍，訴訟請求的主張直接影響著訴訟功能的實現效果，最終也影響著對社會公共利益的救濟程度。通過數據和案例分析發現，實務中生態環境民事公益訴訟在訴訟請求上存在諸多困境和問題。唯有構建以預防性請求為主，賠償性請求為輔，恢復性請求為基礎的訴訟請求類型體系，才能更好發揮民事公益訴訟制度在生態文明建設中的應有價值和作用。

關鍵詞：生態環境 民事公益訴訟 訴訟請求

[案例一]2019年11月18日，某縣人民檢察院就羅某某等3人非法采礦嚴重損害生態環境的行為向縣法院提起刑事附帶民事公益訴訟，訴請：判今羅某某等3人停止非法采砂、賠償損失、修復被破壞的生態環境，2020年7月13日，縣法院一審判決駁回縣檢察院（公益訴訟起訴人）民事公益訴訟部分的全部訴訟請求，判決書載明的理由是：1.停止侵害已經在案發之前就已經停止，該項訴訟請求應予駁回;2.賠償損失、承擔修復破壞的生態環境這兩項訴訟請求，公益訴訟起訴人提供的證據不足，本院不予支持。縣檢察院于2020年7月21日向市中級法院提出上訴。

該案系江西省檢察機關首例被一審法院判決駁回全部民事公益訴訟請求的案件。對一起敗訴案件的反思，其價值和意義可能勝過十個勝訴案件對辦案的啟示。通過認真分析某縣檢察院的訴訟請求及法院的裁判理由，不難發現訴訟請求是訴訟目的最直觀也是最重要的體現，從一定程度上反映出訴訟請求在訴訟中的核心地位。筆者通過研究大量的案例素材對生態環境民事公益訴訟的訴訟請求問題提出了一些思考，以期對檢察實務有所裨益。

一、生態環境民事公益訴訟訴訟請求之現狀評析

《中國環境資源審判（2019）》白皮書顯示，2019年，全國法院共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件179件，同比上升175.4%。受理檢察機關提起的環境公益訴訟2309件，同比上升32.9%，其中環境民事公益訴訟案件312件，環境刑事附帶民事公益訴訟1642件。從以上數據可見，雖然社會組織提起的環境民事公益訴訟案件增幅較大，但總量遠不及檢察機關提起的環境民事公益訴訟（包括刑事附帶民事公益訴訟）的十分之一。檢察機關仍然是我國提起生態環境民事公益訴訟的主力軍。基于此，本文通過研究檢察機關提起生態環境民事公益訴訟的司法實踐，且著重分析江西省檢察機關2019年1月至2020年7月提起的253件生態環境民事公益訴訟（包括刑事附帶民事公益訴訟）案件的訴訟請求情況，以期取得管中窺豹之效。

訴訟請求雖然是人們經常使用的概念，但學術界對其存在不同的描述，有著廣義、狹義和最狹義之分。[1]本文語境下的訴訟請求，指的就是“原告以起訴的方式，通過受訴人民法院向被告提出的實體權利主張”。[2]

根據環境保護法第64條，民法典第179條、第1167條，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境公益訴訟解釋》）第18條和“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第18條的規定，在生態環境民事公益訴訟中，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀（修復生態環境）、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。筆者對江西省的253份起訴書所載的訴訟請求情況進行類型分析，見表1。

通過分析253份起訴書所載訴訟請求，在一定程度上反映出江西省檢察機關提起生態環境民事公益訴訟在訴訟請求的確定上呈現一些特點 ：

（一）訴訟請求的選擇具有集中性

從表1可見，被提出的7類訴訟請求中，較為集中的是“賠償損失”和“賠禮道歉”，占總數的75%;“停止侵害”和“消除危險”兩項僅占總數的4.2%;“恢復原狀（修復生態環境）”占總數的20%;“排除妨礙”沒有被提出。

（二）因涉案領域不同訴訟請求的提出具有規律性

[案例二]2020年4月21日，某市檢察院決定支持某環保組織對某鋼鐵公司廢氣超標排放提起民事公益訴訟。訴訟請求：1.立即停止超標排放污染物;2.消除所有不遵守環境保護法律法規行為對大氣環境造成的危險;3.承擔2014年9月起至被告停止侵害、消除危險期間所產生的大氣環境治理及生態修復費用（具體數額以專家意見或者鑒定結論為準）;4.在省級及以上媒體向社會公開賠禮道歉;5.承擔本案調查、檢驗、鑒定、專家證人及訴訟支出的費用（以實際發生的為準）;6.被告承擔本案訴訟費、公告費。

污染環境類案件僅有6件只提出一項訴訟請求，大多數案件的訴訟請求類型豐富，且多采用組合方式提出，如案例二。在這起大氣污染案件中，檢察機關支持環保組織提出了“停止侵害、消除危險、支付修復費用、賠禮道歉、賠償損失”的訴訟請求，基本涵蓋了所有的訴訟請求類型。而在破壞資源類案件中，訴訟請求集中在“恢復原狀（修復生態環境）”“賠償損失”和“賠禮道歉”三項，且經常單獨提出。以破壞動植物資源的案件為例，單獨提起“恢復原狀（修復生態環境）”的13件，單獨提起“賠償損失”的38件，單獨提起“賠禮道歉”的3件，單獨提出訴請的案件（總數128件）占比達16%。

（三）部分訴訟請求的選擇未體現公益性

[案例三]2019年7月10日，某縣檢察院對封某某違反野生植物保護法律法規，非法采伐毀壞國家二級保護植物野生香樟樹40株的行為提起刑事附帶民事訴訟，請求法院“依法判處封某某返還非法占有的財產”。

盡管“返還財產”屬于原侵權責任法第15條規定的侵權責任方式之一，但基于民事公益訴訟的受案范圍沒有包涵“國有財產保護”領域，在司法實踐中很少被提出，如該案中公益訴訟起訴人提出“返還財產”的訴訟請求就未能很好地體現公益性。

（四）訴訟請求的提出缺乏規范性

在訴訟請求的提出上，應當遵循起訴的基本要求，即訴訟請求必須具體和完整。而在實踐中，經常看到類似案例一中“請求法院判令被告停止侵害、賠償損失、修復被破壞的生態環境”等沒有具體內容的訴訟請求。這樣寬泛、籠統的訴訟請求，一方面可能會導致敗訴;另一方面也因缺乏可操作性而導致無法執行。

二、提出生態環境民事公益訴訟訴訟請求之司法困境

正如張衛平教授所述，我國目前的立法（主要指民事訴訟法第55條）僅僅是一個關于民事公益訴訟的原則性規定，沒有將民事公益訴訟制度化，民事公益訴訟的實際運行缺乏具體制度的支持，民事公益訴訟的請求類型問題就面臨諸多問題。[3]筆者在前文統計數據和案例基礎上進一步歸納分析司法實踐中生態環境民事公益訴訟的訴訟請求面臨的實際問題。

（一）訴訟請求的實體法依據不足

傳統訴權理論告訴我們，只要實體法規范賦予了權利人某一民事權益，該民事權益便當然取得了權益保護資格，當其處于不安或者陷于危險時，權利人便可以直接行使訴權向法院起訴請求權益保護，該種訴權不必在作為程序法的民事訴訟法中再做規定。但民事訴訟法第55條卻直接明確了損害社會公共利益的行為，即污染環境破壞生態和食品藥品領域侵害眾多消費者合法權益，可以由非直接關系的主體請求司法救濟。這種在程序法中直接賦予特定組織就某種行為行使訴權的情形在整個民事訴訟法中是獨一無二的，這也正說明社會公共利益在實體法中缺少具體規定，才在程序法中做出如此規定。由于作為生態環境民事公益訴訟請求權基礎的社會公共利益在實體法的定位不清，有關責任承擔方式缺位，就使得訴訟請求所表現出的權益主張因實體法依據不足而成為無本之木。這是生態環境民事公益訴訟訴訟請求在司法實踐中出現諸多問題的根源所在。如案例一中，檢察機關對“生態環境損害”這一社會公共利益受損的理解有偏差，將砂石資源損失等同于生態環境損害，未及時對生態受損、生態修復等問題開展調查取證，導致提出的訴訟請求缺乏有力證據支撐。

（二）訴訟請求未能有效體現訴訟的目的和價值

如前文所述，當前司法實踐中提出停止侵害、排除妨礙、消除危險的訴訟請求較少，說明案件的啟動均發生于侵權行為已經造成生態環境實際損害之后，這就暴露出實務中對環境保護仍然是事后保護為主，缺乏預防性保護。另一方面，提出頻率較高的“賠償損失”的訴訟請求，顯然屬于一種補償性質的責任形式。而傳統民事私益訴訟中的補償性賠償在生態環境民事公益訴訟中顯然不能達到威懾作用。哪怕實踐中原告提出高額的生態修復費用，其性質仍屬補償。[4]因此，預防性訴訟請求不足，懲罰性訴訟請求缺失的司法現狀均不能有效發揮出公益訴訟保護生態環境的功能和價值。

（三）公益訴訟與私益訴訟的區別未厘清

根據環境保護法第64條規定，因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照侵權責任法（民法典實施后按照侵權責任編）的有關規定承擔侵權責任。盡管環境公益訴訟在立法上并未突破傳統民事私益訴訟的范疇，但其與傳統私益訴訟在制度設計、價值定位及訴訟目的等方面均有重大差別，折射到訴訟請求上，也與侵權責任的承擔方式不完全一致。例如返還財產、消除影響、恢復名譽顯然不適宜成為生態環境民事公益訴訟的責任承擔方式，如案例三中提出“判處被告返還非法占有的樟樹”，另外在一起非法采礦破壞耕地案中檢察機關提出“依法判令三被告返還違法獲得的國家所有的瓷土資源”等，這些訴訟請求的提出顯然是將公益訴訟與私益訴訟相混淆。

（四）法律規定在實務中的應用較為混亂

筆者發現，實務中對訴訟請求的表述呈現差異性。在同一個地市的兩個不同縣檢察院，同樣針對非法狩獵行為提起民事公益訴訟，一個提出“判令被告賠償野生鳥類生態資源損失費”，一個提出“判令被告賠償生態修復費”。又如，同樣是提出“賠償損失”的訴訟請求，有的提出“判令被告承擔生態環境損害賠償費用”，有的提出“判令被告支付環境賠償金”，有的提出“判令被告就其非法狩獵的違法后果賠償生態補償金”，有的直接提出“判令被告賠償經濟損失XX元”。

（五）檢法兩家對法律的適用不一致

[案例四]2019年7月3日，某市人民檢察院就黃某某等17名被告使用化工原料非法生產麻黃堿嚴重污染周邊土壤的違法行為向市中級法院提起民事公益訴訟，訴請：1.判令被告對包含但不限于非法生產制毒物品過程中產生的廢水、廢渣等遺留在現場的污染源立即進行清理，消除污染環境的危險。如無法自行清理，則需承擔由此產生的合理費用。2.判令被告對造成破壞的環境立即進行修復，限期恢復原狀。如不同意自行進行修復或限期內無法修復，則需承擔生態環境損害賠償金1509萬元。3.判令被告承擔政府支出的應急處置費用2.6萬元、事務性費用（環境損害鑒定費用）165萬元。4.判令被告在全國范圍發行的報紙上公開賠禮道歉。

民事公益訴訟制度，尤其是刑事附帶民事公益訴訟作為近年來一項新興的訴訟類型，許多理論性問題尚需解決、一些程序性問題尚需細化。造成法檢兩家在法律適用上存在認識不一致的情形。以案例四為例，檢察機關作為公益訴訟起訴人提出了“判令被告在全國范圍發行的報紙上公開賠禮道歉”的訴訟請求，一審法院認為，被追究刑事責任的被告已經公開接受了刑法的懲罰，對給社會公眾造成的精神影響起到了一定的彌補作用。各被告對污染環境的行為認識到了錯誤且主觀上有彌補的意愿，加之已被追究刑事責任剝奪了自由，故對于檢察機關的訴訟請求不予支持。檢察機關認為一審判決僅以被上訴人受到了刑事處罰對社會起到了一定威懾作用為主要理由駁回賠禮道歉的訴訟請求，于法無據，遂提出上訴。后因被上訴人在二審期間公開賠禮道歉，檢察機關認為訴訟請求已經實現，撤回上訴。

三、生態環境民事公益訴訟訴訟請求之類型探究

意大利學者卡佩萊蒂說：“隨著現代社會的復雜化，單單一個行動就致使許多人或者得到利益或者蒙受不利的事件頻繁發生，其結果使得傳統的訴訟框架顯得不甚完備。”[5]筆者認為，基于生態環境民事公益訴訟的特殊性，應當逐步構建以預防性請求為主，賠償性請求為輔助，恢復性請求為基礎的訴訟請求類型體系。

（一）預防性請求

污染環境或者破壞生態的行為不是瞬間產生的，通常都有一個較長的周期。因此，提出預防性訴訟請求是環境保護法“風險預防原則”在司法實踐中的重要體現。筆者認為，預防性訴訟請求應當包括停止侵害、排除妨礙、消除危險和環保禁止令。

1.停止侵害、排除妨礙、消除危險。在生態環境民事公益訴訟中，停止侵害與排除妨礙一般針對已經發生的社會公共利益損害而提出，消除危險則針對具有重大發生風險的社會公共利益損害而提出。在司法實踐中，需要注意兩點：一是訴訟請求的表述應當合理、完整和具體。要汲取案例一的教訓，結合具體的污染環境、破壞生態行為或者結合具體的環境標準而提出有針對性的具體履行方式。如類似案例二中提出的“承擔2014年9月起至被告停止侵害、消除危險期間所產生的大氣環境治理及生態修復費用”“請求判令被告立即停止向河道排放污水，消除生產廢水對其下游XX河產生的危險”等。二是訴訟請求的提出要考慮必要性。在刑事附帶民事公益訴訟中，民事公益訴訟的提起一般晚于刑事訴訟，或者與刑事訴訟同步提出，民事公益訴訟中的被告往往在刑事案件中已經受到羈押，其侵權行為已經結束，此時再提出停止侵害的訴訟請求，沒有實際意義，確無必要。正如案例一中，檢察機關提出“停止侵害”的訴訟請求在起訴前已經實現，因此該項訴訟請求被法院駁回。

2.環保禁止令。環保禁止令是環境保護救濟的重要執行方式，在發達國家和地區廣泛采用。雖然我國現有法律和司法解釋還沒有建立環保禁止令制度，但地方法院已有實踐。[6]更加令人欣喜的是，2020年8月出臺的《深圳經濟特區生態環境公益訴訟規定》（以下簡稱《規定》）第21條[7]對環境保護禁令作了明確規定。該《規定》被看作是國家公益訴訟立法的“深圳樣本”，對環保禁止令的進一步實踐和推廣具有十分積極的意義。筆者以為，具備原告主體資格的檢察機關應當主動地發揮檢察職能作用，積極嘗試辦理預防性公益訴訟案件，在生態環境民事公益訴訟中提出環保禁止令等預防性訴訟請求。

（二）恢復性請求

當污染環境或者破壞生態的行為造成了一定的生態環境損害結果時，最優的救濟機制應該是盡快對損害進行填補和恢復。因此，恢復性請求是生態環境民事公益訴訟最為基本的請求類型。筆者認為，恢復性訴訟請求包括生態環境修復責任（恢復原狀）和人格恢復責任（賠禮道歉）。

1.生態環境修復責任（恢復原狀）。生態環境修復責任與恢復原狀雖有不同，前者是要求恢復生態功能，后者是要求恢復到原始狀態，但其本質特征和目的相同，都體現了恢復性司法的理念，在司法實踐中也沒有嚴格加以區分。因此，筆者認為，在提起該類訴訟請求時，主要考量以下幾方面的條件因素：一是侵權人實施的污染環境或者破壞生態的行為已經造成了生態環境損害，這有利于區分預防性的訴訟請求;二是有修復的可能性和必要性，這有利于區分賠償性訴訟請求，修復包括直接修復和替代性修復，但前提是有修復的可能。

[案例五]2018年8月29日，上饒市人民檢察院就張某某等三名驢友采用打巖釘的方式攀爬三清山“巨蟒峰”，破壞生態環境的行為向市中級人民法院提起民事公益訴訟，訴請：1.判令三被告依法連帶賠償對巨蟒峰非使用價值造成損失的最低閾值1190萬元;2.判令三被告在全國性知名新聞媒體公開賠禮道歉;3.判令三被告依法連帶承擔聘請專家所支出的評估費用15萬元。2020年5月18日，該起全國首例檢察機關針對損毀自然遺跡提起的破壞生態環境民事公益訴訟案進行了二審公開宣判：判決駁回上訴，維持原判，三被告應當連帶賠償環境資源損失計人民幣600萬元，用于公共生態環境保護和修復，并在判決生后10日在全國性媒體上刊登公告，向社會公眾賠禮道歉。

在案例五中，經專家論證認為，三名被告往柱體上打入26枚巖釘的行為對巨蟒峰造成了不可修復的嚴重損毀。因此，檢察機關沒有選擇提起恢復原狀的訴請，而提出損害賠償的訴請。同時要考慮是否有修復必要，環境本身具有一定的自我調解和修復功能，在具體案件中應當考慮這一因素而提出替代性修復或者賠償損失的請求。三是由侵權人直接承擔。這是與損害賠償責任方式的重要區別，實踐中往往將修復作為生態環境損害賠償的責任方式之一。應當明確的是，在滿足前兩個因素的情況下，應當由侵權人承擔恢復責任，如：自行補種樹苗、限期將污染區域恢復原狀、自行修復被占用公益林地等等。如果侵權人能夠自行實施，則與賠償無關，但實踐中，因修復技術較強，要達到修復的標準，侵權人往往不能自行實施而要由有關行政部門或專門機構實施修復，侵害人則支付修復費用。支付修復費用是生態環境損失的一項內容，[8]但不能說修復是生態環境損害的責任方式。

2.人格恢復責任（賠禮道歉）。賠禮道歉作為一種人格恢復性責任方式，其被2015年《環境公益訴訟解釋》規定作為生態環境民事公益訴訟的訴訟請求類型之一，但對于是否需要公開賠禮道歉的問題仍然存有爭議，案例四就是很好的說明。筆者認為，在提出賠禮道歉的訴請時，應當重點把握三個方面。一是行為人主觀上有過失，且為故意。如果無過錯或者因為過失導致生態環境遭到破壞，因其缺乏道德上的可譴責性，故而不宜提出賠禮道歉的訴請。二是不宜單獨就賠禮道歉提起訴訟請求。與英烈保護民事公益訴訟可以單獨提起賠禮道歉的訴訟請求不同，基于生態環境民事公益訴訟中的受害者是環境本身，不存在“人格權”，因此賠禮道歉不宜作為唯一的訴訟請求。尤其在刑事附帶民事公益訴訟中，賠禮道歉具有的輕微懲罰性功能在一定程度上可以通過刑事責任實現，因此單獨提出賠禮道歉的訴請效果不佳。三是應結合受損的社會公共利益所涉地域范圍合理確定賠禮道歉的時間范圍和地域范圍，以更好地發揮賠禮道歉的警示和教育功能。

（三）賠償性請求

基于生態環境民事公益訴訟的訴訟請求旨在提出預防和補救因污染和破壞行為而對生態環境本身所造成的損害的權益主張，筆者認為，賠償性請求在生態環境民事公益訴訟的訴請體系中應作為最后考量的類型。其主要包括賠償損失和懲罰性賠償。

賠償損失是目前司法實踐中被廣泛選擇的訴請之一，提出懲罰性賠償也被民法典第1232條所肯定。雖然二者在功能和價值上有所不同，但同樣作為財產型的訴訟請求，二者在司法實踐中面臨許多相類似的問題，在此一并分析說明。

1.如何合理確定賠償性請求的數額。在訴訟請求中提出具體且合理的賠償數額是公益訴訟起訴人必須要考慮的關鍵性問題，司法實踐中往往通過司法鑒定或專家意見予以確定。但是鑒定意見或者專家意見都只能作為確定最后賠償數額的參考，應考慮侵權人的實際情況。以案例五為例，專家對巨蟒峰受損價值進行了評估，認為該事件對巨蟒峰非使用價值造成損失的最低閾值為1190萬元。公益訴訟起訴人據此提出損害賠償數額，最后法院結合被告賠償能力等綜合因素判決被告賠償環境資源損失計人民幣600萬元。在提出懲罰性賠償的訴訟請求時，更應綜合考慮破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、被告獲利、行為人過錯情節等各方因素，既讓行為人有“痛感”，又不因過重懲罰而使被告失去生存或生產能力。

2.如何正確處理賠償性責任與沒收違法所得、刑事罰金的關系。刑民交叉問題一直是司法實踐的難點問題。可以明確的是，行為人因其違法行為受到刑事處罰的，不影響其承擔民事責任，故而公益訴訟起訴人可以提出賠償性訴訟請求，不存在法理障礙。問題在于，如果在刑事案件中已經對行為人實行了沒收違法所得、收繳刑事罰金等措施，如何在民事公益訴訟中合理提出賠償損失、懲罰性賠償的訴請值得深究。筆者認為，應當著重考慮以下幾點：一是我國民法典第187條確立的民事賠償優先原則，適用于傳統的公司證券和產品食品消費等領域的侵權賠償請求，作為生態環境民事公益訴訟的賠償性責任不宜適用。二是沒收違法所得、刑事罰金與民事賠償責任不具備相互折抵的法理基礎，沒收違法所得、刑事罰金不能簡單排除民事公益訴訟中賠償性責任的適用。三是基于賠償、罰款、罰金等責任形式都具有一定的懲罰、預防、補償功能，只是它們在功能上有所側重而已。[9]沒收違法所得、刑事罰金應當作為民事公益訴訟中賠償性訴請的類型選擇及數額確定的重要參考因素，使得刑事責任與民事責任在違法成本與實際損失、違法收益之間形成均衡。

注釋：

[1]參見張衛平：《訴訟請求變更的規制及法理》，《政法論壇》2019年第 6期。

[2]江偉：《民事訴訟法學原理》，中國人民大學出版社1999年9月版，第593頁。

[3]參見張衛平：《民事公益訴訟原則的制度化及實施研究》，《清華法學》2013年第4期。

[4]參見李麗峰、喬茹：《論環境民事公益訴訟之訴訟請求》，《山東法官培訓學院學報》2018年第4期。

[5][意]莫諾﹒卡佩萊蒂：《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年7月版，第69頁。

[6]參見陳瑤：《美國環保禁止令研究》，《新形勢下環境法的發展與完善——2016年全國環境資源法學研討會（年會）論文集》，第551頁。

[7]參見《深圳經濟特區生態環境公益訴訟規定》第21條：生態環境民事公益訴訟過程中，污染環境、破壞生態的行為正在發生的，經人民檢察院建議或者有關行政機關和社會組織申請，人民法院可以作出環境保護禁令，責令行為人立即停止實施污染環境、破壞生態的行為。環境保護禁令作出后，行為人采取有效措施確保損害不再繼續擴大或者消除損害風險的，可以申請解除禁令;必要時，人民法院可以責令行為人提供擔保。

[8]參見民法典第1235條第4項。

[9]參見陳太清：《行政罰款與環境損害救濟——基于環境法律保障乏力的反思》，《行政法學研究》2012年第3期。