突發公共衛生事件應急預案的有效性分析

王郁菲 姚奕

摘要：突發公共衛生事件中，應急預案發揮著最為核心的作用。研究以新冠肺炎疫情為例，探究突發公共衛生事件中應急預案的有效性不足問題，包括程序上的專業性缺乏，針對性不強，操作性差和主體協調效能低。研究將國內外應急預案進行對比，認為應在應急預案評審指南，應急能力評估，應急演習指南和捋順各主體關系等方面強化應急預案有效性，推動應急預案體系創新發展。

關鍵詞：突發公共衛生事件;新冠肺炎疫情;應急預案;有效性

2019年12月中國湖北爆發了新冠肺炎疫情。新型肺炎疫情是我國自非典以后面臨的最大的一次公共衛生事件，其傳播速度快、感染范圍廣，使得世界各地公共衛生面臨著嚴峻的挑戰。在公共危機原有的突發性和緊急性、高度不確定性、影響具有社會性、非程序化決策四個維度的基礎上，進一步表現出突發公共衛生事件的不明原因性、強大的物理破壞力和心理沖擊力、連續性等特征。[[參考文獻

[] 鎖箭，楊涵，向凱.我國突發公共衛生事件應急管理體系：現實、國際經驗與未來構想[J].電子科技大學學報（社科版），2020，22（03）：17-29.]]衛生部門未能重視疫情蔓延現象，現有的應急預案無法對新的病毒衛生事件做出指導性影響，地方缺乏強有力的組織和領導對突發事件做出高瞻遠矚的指揮和應對措施，行動力轉化不足，甚至出現瞞報謊報等行為，滯后防治的時間和效能。應急預案沒有很好地滲透，導致公眾意識淡薄，無法從基層開始快速應對公共衛生突發事件。

一、應急預案有效性研究意義

公共衛生安全是政府與民眾都十分關心的重要社會問題，公共衛生事件在世界全球化背景下，成為世界各國的威脅。非典以來我國各級政府開始建立突發公共事件應急預案體系并逐漸完善，本應在新冠肺炎疫情的防范上更加從容。實際上，我國建立的應急管理體系還存在薄弱環節，疫情從武漢迅速擴散至全國，釀成全國性重大公共衛生事件，對我國的經濟等各方面的影響難以彌補，深入探討此次疫情中暴露出的問題，解決預案的缺漏之處是必要的。因此，研究加強和提升重大疫情應急預案有效性，對完善我國應急管理體系，提升我國面對突發公共衛生事件的處置能力有著關鍵性借鑒意義。

二、國內現有的應急預案體系有效性不足分析

目前，我國應急預案體系的框架已經初步建設完成，但仍然暴露出許多問題。相關部門及人員在應急時缺少應對突發事件的思想和物資準備，且應急技術水平較低，突發事件責任劃分不清，反映出應急預案存在不足之處，甚至有些地方的應急預案徒有虛名，這充分說明我國應急預案建設還存在相當的提升和改革空間。

①應急預案的編制與演練程序缺乏專業性。部分部門對于預案編制的重要性認識不足，忽視預案編制的重要性。另外，預案編制的能力不足，設定特定場景與現實差異大，在對流程預先進行設計和修時，人力分配、應急資源、處置措施等問題處理不當。預案編制需要專業性極高的編制團隊和部門協同參與以達到理論與實際的深度融合，而實際操作中，預案的編制特別是基層應急預案編制往往缺少專業人員的長期考察和指導，預案缺乏科學性。

②現有的應急預案多數內容針對性不強。大部分應急預案沒有對癥具體的突發公共衛生事件，或對單一突發公共衛生事件延伸出的問題或者情況考慮不周，串聯能力不足。一旦復合型突發公共事件發生，相關聯的多個應急預案同時啟動后，這些應急預案在指揮應急工作時就很容易暴露出不協調導致現有應急預案在內容和完善度和靈活度方面存在較大的缺陷[[[] 耿薇. 國家應急預案在我國災害救援中的實施問題研究[D].東北大學，2010.]]。

③應急預案的實操性弱。應急預案在編制過程中缺乏統一指揮、缺乏溝通聯系，使應急實際操作過程中各部門各層級之間出現配合不暢、效率低下、資源浪費等多種情況。現有應急預案未預估突發公共衛生事件中潛在的重大危險，難以做出對系統準確的描述和針對性的流程操作和應對策略，再加上實際操作經驗不足，地區差異性大，降低了應急預案的可操作性。

④現有應急預案體系中主體協調效能低。突發公共衛生事件量化操作難，量度的模糊性造成社會突發衛生事件的因素不確定，導致難以獲得關于實際結果的精準數據和實時情況，不能處理應急組織的緊急和錯綜的信息。應急預案的系統歸類劃分不明，預案和實操中的矛盾與交叉現象嚴重，預案與預案之間沒有形成系統方案，未能考慮到預案之間的銜接與協調關系。

四、國內外應急預案對比分析

與國外主要發達國家相比，我國應急預案的實踐活動還存在諸多不夠完善的方面：在應急預案的評審指南方面，我國缺少綱領性、有宏觀意旨的指南;應急能力評估方面，我國對應急能力的評估方法的制定規則還未有明確界定;應急演習指南方面，我國缺少針對應急演習策劃與實施工作的指導性文件。[[[] 中國安全生產科學研究院赴美考察團.美國的應急管理體系（下）[J].勞動保護，2006（06）：88-90.]]美國等發達國家危機管理的研究起步較早，如今已經建立起較為完備的應急預案體系。[2]西方發達國家經過數十年的實踐和理論發展，基本形成了囊括戰略級、行動級、戰術級的應急預案體系，一般由中央政府、地方政府、社會組織及社區這些層面構成。我國制訂的《國家突發公共衛生事件應急預案》顯露出很多不合適的情況。借鑒國外思路，我國則要進一步理順各類應急預案的關系，梳理預案體系，充分發揮預案指導各項應急工作開展的作用，明確應急目標，找準關聯的應急核心能力，創新應急預案體系，關注社會各界和輿論等等對應急預案建設影響的必要性，并將其影響力和關鍵性歸入體系建設方案，提升應急預案體系的有效性和整體性。

中國礦業大學公共管理學院，江蘇 徐州 221116