地方政府債務的成因究竟是什么？

時紅秀

編者按：近年來，我國城鎮化快速推進，基礎設施建設和經濟發展凱歌高奏，為了支持城市開發和基礎設施建設，地方政府大量舉債，導致了不容忽視的地方政府債務風險問題。在此背景下，作者以生動的語言，睿智的分析，為我們詳盡地剖析了兩個極容易混淆視聽的觀點——“政績考核說”和“財政分成說”，并進一步分析了因“特有的發展階段”“特有的體制環境”導致地方政府大量舉債的問題。作者指出，政府作為“無破產之虞的債務人”，而銀行作為“無倒閉之虞的債權人”，兩者之間完美的“激勵兼容”才孕育出當前這一棘手的金融風險問題。文章視角獨到，數據翔實，說理嚴謹，文字犀利，值得細品。

近年來關于地方政府債務風險的討論很多，其中就造成地方政府債務的原因有兩個觀點十分流行，甚至一些權威專家也時常強調，但長期存在聽任此說，不僅混淆了視聽，而且會影響到問題的根本解決，有必要澄清。

澄清兩個認識

一是所謂“政績考核說”;二是所謂“財政分成說”。可以說前一個過于表面化和簡單化，把現象當原因;后一個乍一看挺有道理，仔細分析則似是而非，甚至不著邊際。這里分別討論。

什么是“政績考核說”

“政績考核說”，即地方領導干部不正確的政績觀，或為政績考核而片面追求GDP，不顧后果舉債融資，不講效益上項目、鋪攤子。這種說法初看上去很直觀真實，還有不少典型事件支持，如貴州獨山縣一個國家級貧困縣，舉債400億元，僅打造所謂“天下第一水司樓”就耗資2億元。但是，干部追求政績，與其說是原因，不如說是現象。需要思考的是，這種現象為什么會產生;如果普遍存在，其內在原因是什么。把現象當作原因，難以回答這樣兩個問題：第一，若是領導干部“政績觀錯誤”或“政績考核失當”，那么問題是，既然“沒有政績不行”，可“過度舉債”也是要被問責的，為什么地方領導干部寧可冒后一個風險而去滿足前一個要求呢？第二，難道改變干部政績考核指標或加強執紀問責，問題就可從根本上解決了嗎？果然如此，豈不是動用中組部或中紀委就解決問題了？其實早在2013年12月，經中央批準，中央組織部就印發了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，將地方債作為各級領導干部政績考核的重要指標，明確干部離任后如留有爛賬，也將被追究責任。顯然這一規定實施后，盡管黨中央三令五申嚴禁地方政府隱性舉債，地方隱性債務仍然持續增加。再者，近年來實地調研的諸多案例表明，地方政府投融資平臺上的項目，既滿足了當地發展和民生保障的客觀需要，也落實了上級任務的硬性要求（如三大攻堅戰必不可少的真金白銀投入）。可見，把“干部理念”“考核問責”當作原因，免不了因過于表面化和簡單化而于事無補。這種認識缺乏對地方政府債務內生動力的探究，也不利于從深層次推動改革。

什么是“財政分成說”

“財政分成說”，即始自1993年的“分稅制”財政改革，使中央與地方財政收支關系呈“收入上移、支出下移”之勢，越往基層的政府，財政支出壓力越大。全國財政自給率超出50%的省市不超過10個，各地（甚至包括發達地區）的地方財政都屬于“吃飯財政”。尤其在市縣兩級，承擔大量的剛性開支，不得不大量舉債。最近還有一個說法，“2019年底地方政府用53%的財政收入來維持全國85%以上的公共支出項目”，地方政府不得不舉債度日。真的如此嗎？

理論上，借貸關系中從來沒有“因為缺錢所以借錢”的邏輯。一個基本事實是，世上窮人最缺錢，但恰恰世上的爛賬不是窮人制造的，因為債務資金從來遠離他們。統計數據也表明，我國地方政府債務絕大多數都分布于中東部地區，而非廣大西部偏遠地區，盡管那里的地方政府更“缺錢”。

所謂“2019年底地方政府用53%的財政收入來維持全國85%以上的公共支出項目”，完全是對預算管理體制的誤讀。目前我國政府的財政預算包括四本賬，分別是一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險預算。若不考慮社會保險預算（該預算在地方財政中基本上為空賬，每年需要中央預算支出項目中的“社會保障和就業支出”撥款充實），這里僅以政府預算的其他三本賬來代表財政收支狀況。2020年在全國財政收入的28.1萬億元中，中央收入占31.3%，地方收入占68.7%。只是其中一般公共預算這本賬中，收入占比為中央45.4%、地方54.7%;支出占比為中央14.4%、地方85.7%。僅以“一般公共預算”一本賬的數據不能說明中央與地方財政收支的全部狀況。其他兩本賬中收入占比地方都遠遠高于中央。政府性基金預算（以國有土地出讓為主）中，收入占比地方為96.2%，中央只有3.8%;國有資本經營預算中，收入占比中央為37.4%、地方為62.6%（見表1）。

再從財政支出角度看，2020年全國財政總支出36.6萬億元，中央本級支出僅占10.6%，地方支出卻高達89.4%。按照前述說法，難道可以說“2020年底中央政府用31.3%的收入只承擔了10.6%的支出”？或者說“2020年底地方政府用68.7%的財政收入來維持全國89.4%的支出”？那么，中央政府“多出來的錢”去哪兒了？是不是地方政府的資金“缺口”都是靠舉債彌補的？

在預算支出項目中，中央一般公共預算支出包括三項，一是中央本級支出;二是中央對地方轉移支付;三是中央預備費。2020年中央對地方財政轉移支付總額達83915億元（其中一般性轉移支付70107.6億元;專項轉移支付7757.4億元;特殊轉移支付6050億元）（這里為預算數，執行數尚未披露）。可見，通過大規模（8.4萬億元）的財政轉移支付，收入劃分中“多給”中央財政的部分，中央又轉移給了地方，這才使財政總盤子中地方開支占到近90%，中央自己花費僅10%多一點。如果再追問一下，答案會更直白：假定中央政府的財政支出為零，即一分錢都不花（實際上不可能），把所有財政收入資金都轉移給地方的話，地方政府是否就不再舉債了。簡單算一下就知道：2020年中央政府本級支出38685億元，地方政府債券全年新增數則為4.55萬億元。

地方政府為什么舉債，還應該從資金的投入用途看。眾所周知，我國地方政府債務最終用于投資，形成了為數巨大的基礎設施項目，即“實實在在的資產”而非“人吃馬喂”，這是我國地方債務風險區別于其他國家包括多數發達國家情況的關鍵。這些投資與上下級政府之間收支如何劃分的關系并不大。從預算表格就可見，中央對地方財政轉移支付保障的也只限于滿足“三保支出”（保基本民生、保工資、保運轉）之需，并非用于項目建設投資。總體上，隨著改革的不斷深化和公共財政的不斷確立，我國政府直接配置資源的比重日趨減少。整個財政預算無力、也不能再支持地方政府進行開發投資。盡管轉移支付中有一定數量的公共工程資金，但相對于地方政府從事的城市開發與基礎設施建設支出，其規模則微不足道。

上下級政府間的財政關系是一個國家治理的重要問題，但以所謂“中央與地方收支劃分不匹配”來當作地方政府債務的理由實則大謬不然，可這類觀點出現多年，至今仍煞有介事地流行，實則經不起推敲。可以說這是國內該領域著名的謬見之一。更重要的是，文不對題卻又盛行的說辭很容易誤導甚至“帶偏”解決問題的方向：在處理好政府間財政關系之前，對于地方政府債務問題我們還能做點什么呢？

特有的發展階段和特有的體制環境

中國地方政府舉債的真正原因，概括地講就是“特有的發展階段和特有的體制環境”下的產物。

“特有的發展階段”，即中國快速推進城鎮化的階段。1994年中國城鎮化率超過30%，2019年達60.6%。如果我們把1994年以前中國的城鎮化稱為“初期階段”，則1995～2030年間可稱為“中期階段”，亦即快速推進階段;2030年以后為“后期階段”亦即成熟階段。其中在中期階段，1995～2019年為我國新型城鎮化的1.0版，其主要特點是高速的城鎮建設和大規模的城鎮擴張，但因基礎設施建設的標準不高，各種設施建設之間協調配套不足，城市治理體系不健全，城市的功能仍沒有充分地發揮。諸多建設到2030年超過70%。按照十九屆五中全會的部署，“十四五”期間，中國的城市化進程也將進入一個新的階段：一是明確以核心城市和城市群為主，來建設城市;二是圍繞以人為核心的城市化，開展城市提升行動。前期那種粗放的“攤大餅”擴張式的城市開發與基礎設施建設要讓位于城市更加安全、更加宜居、更加智能和更加綠色的理念下的開發建設。我們不妨把今后的城鎮化稱為“新型城鎮化2.0版”（見圖1）。

按照世界城鎮化歷史的經驗，一個國家城市化率超過30%以后，會進入一個快速推進階段，一直到80%左右。何況我國的工業化城市化僅用了短短三四十年時間就走過了成熟的工業化城市化國家三百多年的歷程，這意味著我們的城市開發與基礎設施建設需要在一個相對較短的時期內進行巨額的資金投入。那么，無論是“新型城鎮化1.0版”還是下一步的“2.0版”，從現在開始到2030年，中國城市化率仍然在快速推進階段，這種巨額資金投入仍要持續10年。問題在于，巨額資金究竟是多少？錢從哪里來？誰來投？

關于城市開發與基礎設施建設所需要的投資規模，前些年有不少測算。有個較為保守的測算是，在“十三五”時期，全國需要75萬億元，平均每年15萬億元。那么，這15萬億元資金從哪里來？

“特有的體制環境”，即誰來做投資主體和有沒有一個與城建開發投資相匹配的融資體制來做支撐。對于前者來說，現階段是地方政府主導;對于后者來說，從歷年財政收支規模看，政府預算資金肯定承擔不了，地方政府“吃飯財政”能運轉就不錯了。怎么辦？只能靠金融。可是我國是以銀行為主導的間接金融體系，導致一講到城市開發與基礎設施建設融資，人們的第一反應就是靠銀行貸款。其實商業銀行貸款的資金主要靠吸收居民存款形成，城市開發和基礎設施項目建成后，使用和收益都是十幾年、幾十年有的達上百年的時間，沒有哪個國家的城市化融資敢依靠商業銀行貸款支撐。

城建開發投資是“金融問題”而非“財政問題”

城市開發和基礎設施建設可以分成“工程性”和“社會性”兩大類。如果前者可稱為“硬件”，后者則可稱為“軟件”（見圖2）。這兩類項目的投融資有什么不同呢？一個最大的區別是，前者都是典型的“重資產”或“資本密集型”項目，尤其是短期內需要的一次性投入巨大，使用或收益期限很長，即其投融資存在一個跨期分配問題，須遵循“權責發生制”原則。后者經費籌集和開支在年度內即可完成，遵循“收付實現制”原則。

這不由得令人重新審視“public finance”一詞的準確含義。20世紀90年代國內討論“公共財政”這一概念時，就有一種感覺中文的“財政”（fiscal）本來就有“公共”之義，再講“公共財政”是否有重復之嫌呢？當時我們的實踐也沒有那么復雜，尤其是城市化進程尚未進入快速推進階段，理論界就講，以“公共財政”指代“public finance”，是為了彰顯市場經濟條件下我國政府職能轉變——財政功能要突顯的“公共”屬性。其實，“fiscal”既有“財政”的公共性，也蘊含了在年度之內按“現金收付制”管理的政府預算內容。經過中國近30年快速城鎮化實踐，我們有理由恢復“public finance”可能的本來含義——“公共金融”，以與“公司金融”（corporate finance）相并立。

首先，它屬于“金融”（finance），而非傳統意義上的政府“財政”范疇。因其項目存在收益與回報的“時間不一致”問題，在經濟學中處理收益與回報的時間不一致，無疑屬于“金融業”的事。再者，遍覽城市化史冊，沒有哪個國家的城市開發和基礎設施建設是由當代納稅人承擔的。基于代際公平原則，對于大規模城市開發和基礎設施建設投資，一國的公共財政既不應當，也不勝任。從這個意義上講，目前把地方政府債務問題、地方政府的投融資管理職能界定為“財政”問題，進而將其發行和監管事項賦予財政部門，可能是值得考慮的。迄今為止，我國財政預算制度一直秉持“量入為出、收支平衡”的原則，政府預算賬戶是基于當年收付實現制而設立的，由此形成的財政管理職能和履職方式都重在收支平衡和合法性審查上，這樣的財政預算要管理“吃飯財政”自然勝任。而政府融資是用幾年的資金建設供幾十年使用的項目，一個項目的建設周期也不是當年經費收支所能管理的，解決跨期問題需要的是權責發生制核算原則。以“量入為出、當年平衡”理念管理地方債務，要么對風險“零容忍”，往往政策執行“一刀切”;要么不勝任。與消費行為不同，所有的投資行為都存在風險，它與傳統預算管理原則天然沖突。例如，地方政府債務的發行、流通和清償，就涉及資金投入項目的未來資產價值與收益測算，還涉及項目生命周期的不同期限、不同來源資金的匹配;而債券在金融市場的定價、發行、轉讓、清償等環節的金融監管更加專業，特別是“穿透式監管”。要滿足這些要求，現有金融行業的運營商、監管機構則應具備相應的制度資源和專業能力還說得過去，可對財政管理隊伍和履職方式來說，這挑戰就大了。

其次，它有“公共性”（public），因為投入與回報之間存在“空間不一致”，即單個項目的投資可能無收益，但一旦建成并在一定范圍內聯結或貫通，能給區域和社會帶來明顯的總體收益。大多數市政項目，如能源與電力、給排水、固體廢棄物、市政道路、公共交通、通信等，都具備這種特征。按照經濟學原理，因為公共性或外部性無法依靠市場機制解決，需要政府出面。

地方投融資問題是創新探索也是試錯的結果

概括起來，地方投融資問題是創新探索，也是試錯的結果。一是在特有發展階段即我國城鎮化快速推進時期，城市開發與基礎設施建設客觀上需要大規模的資金投入;二是在特有的體制環境下，幾十年來我國一直缺乏一個與之相匹配的融資制度作為支撐;三是同樣在特有的體制環境下，地方政府承擔著城鎮化的規劃、融資、建設和維護等職能，于是就不斷地創新（有時也是“變通”）。長期以來，地方政府圍繞土地開發和資源盤活，從基礎設施建設入手，提升周邊地價，促進商業地產開發，最后吸引各種要素集聚。當然，宏觀經濟形勢和國家宏觀政策往往構成地方政府這一活動的“約束條件”。成功了，就帶來當地的區域發展，皆大歡喜;不成功，則留下局部的半拉子工程、資金鏈斷裂，甚至因為中央政府兜底救助，造成貨幣超發（見圖3）。

2008年國際金融危機以來，就地方政府融資的規范化，有關部門或機構都針對出現的問題或其苗頭出臺了嚴控與鼓勵相交替的政策規則，形成了“三收四放”即三次收緊和四次寬松的周期（見表2、圖4）。而在此過程中，全國地方政府的債務，包括顯性債務和隱性債務，持續增加著，只是節奏有快有慢。

從參與主體的行為和機制理解地方政府債務的內生成因

盡管2015年新修訂的《預算法》允許地方政府發行債券融資以“開前門、堵后門”，但“前門”是否開得足夠大，“后門”是否仍對地方政府有較強的吸引力、是否能堵得住，地方政府、金融機構與監管部門一直處于“博弈”當中。作為特有的一種利益主體，中國地方政府擁有著豐富的資源可供自己配置，包括國有土地和各種特許權等。不同制度約束條件下，地方政府的努力總會有不同的表現結果。

地方政府的“軟預算約束”。地方政府無明確的責權劃分，也無清晰的資產邊界，連破產清算的法理基礎都不存在，因此，地方政府舉債這種明顯的資源配置行為背后卻并不存在破產清算的威脅。一個沒有破產之虞的舉債主體，當然也就缺乏內在的約束機制。

銀行體系的“大而不能倒”。政府往往為了社會穩定和整個市場運行的持續運行，被迫救助那些瀕臨危機的銀行機構。銀行機構也就容易靠“系統重要性”的地位，在對政府舉債融資時缺乏應有的謹慎。特別在我國，民營企業、中小微企業、實體經濟融資難、融資貴的問題長期存在，可是銀行在向政府項目提供貸款方面往往趨之若鶩——政府項目即使失敗了，“跑了和尚跑不了廟”，反正政府不會破產。加上實質上存在的“所有制”差異，對政府項目貸款失敗的問責追究與非公企業貸款失敗相比，總是更要“有擔待”一些。銀行業這種行為背后，實質上也是“軟預算約束”。

這就意味著，本來金融機構對風險應有足夠的敏感，銀行系統都有專業化的風控機制，可是在地方政府的融資“創新”方面，總能得到銀行機構“金融創新”的配合甚至推動。兩者構成了“無破產之虞的債務人”與“無倒閉之虞的債權人”之間完美的“激勵兼容”。可是，一個社會大規模的信貸資源如此使用，豈非是金融業獨特的“制度性金融錯配”？在此機制下，由地方政府舉債行為引發貨幣穩定性危機的概率，可能比其他經濟體的更高。

總之，造成地方政府投融資困境的原因，歸納起來不外兩個方面：一是中國特有的發展階段，即快速城鎮化，客觀上需要一個社會對城市開發與基礎設施建設進行巨額投入。二是特有的體制環境，即因缺乏相應的體制或制度保障，中國金融體系無法提供與城市開發和基礎設施建設相匹配的金融產品。在這樣兩大背景下，一方面中國地方政府、現有金融機構都進行著各種“創新”，另一方面中央政府承擔著為那些創新最終“兜底”的角色。與此同時，隨著宏觀經濟形勢的波動，中央政府的宏觀政策時放時收，監管力度也時緊時松。就這樣，在我國城市化進程快速推進，基礎設施建設和經濟發展凱歌高奏的同時，由體制或制度條件引發的金融風險問題也頻頻出現，其中效益低下、風險積累問題最為突出。這也正是黨的十九大以來中央提出在新的發展階段要實現高質量發展，推動建立現代化經濟體系的基本原因。只有在這一認識高度上，從根本上解決中國地方政府投融資問題，防范和化解地方政府債務風險，我們才會理解所面臨的真正障礙在哪里，全面深化改革的方向是什么，需要的力度怎么樣。

（本文是作者主持的“地方政府舉債融資對貨幣金融穩定性影響研究”項目的一部分，該項目獲得2019年國家社會科學基金重點項目〔19AJY023〕資助）

（作者系中共中央黨校〔國家行政學院〕經濟學教研部教授）