省聯社改革的可選模式與后續發展

左仁靜

導語：省聯社改革是我國農村金融體系改革的重要命題。采取何種改革模式，既能保證省聯社強化服務屬性與去行政化相結合，又能堅持基層農信機構商業屬性與支農屬性并重，具有重要的理論意義和現實意義。本文采用自下而上的視角，使用定量與定性相結合的方法，從微觀訴求出發分析省聯社改革的方向，對比分析多種改革模式，研判省聯社對改革模式的現實選擇。

如何對省聯社進行改革，是長久以來農村金融改革的關鍵命題。2020年初，銀保監會啟動的新一輪省聯社體制機制改革將對我國農村金融發展產生深遠影響，同時也將創造新的歷史機遇。

省聯社改革的可選模式及其比較分析

可選模式

當前對于省聯社改革具體路徑的選擇，討論較多的有以下四種：單一法人模式、金融控股模式、行業服務模式和聯合銀行模式。

單一法人模式。與早期探索的“統一法人”理念不同，隨著中央明確要求“保持農信社縣域法人地位和數量總體穩定”，省聯社已不可能尋求將全省農信機構合并，統一納入一家銀行。目前的可選方案是將省聯社與省會城市農商行或系統內排名領先的法人合并，改組為單一農商銀行。

該模式的特點是將省聯社與重點農商行強強聯合，打造一家業務“大而全”的農商行，同時不干涉其他下屬行社的獨立法人地位。一方面，省聯社將自身資源融入改組后的農商行，獲得了銀行業務牌照，能夠名正言順地開展各項特色金融業務，例如做大資金交易、籌建理財子公司等。另一方面，由于不再由省聯社對下屬法人行社進行業務管理，下屬法人的獨立經營地位得到強化，有利于發揮法人治理機制的作用。單一法人模式的問題在于，省聯社被改組后專注于商業化發展目標，不再承擔促進支農支小、發展普惠金融等政策性管理職能，省政府和監管部門需要建立新的政策協調機制;同時，基層法人原本依賴省聯社解決的科技平臺服務需求，需要通過與改組后的單一法人農商行建立商業化雇傭關系來滿足，相關服務水平和支持力度是否有正向改變，存在較大不確定性。

金融控股模式。省級政府可牽頭組織社會資金注入省聯社，將其改組為金融控股公司，再由后者對基層農信機構進行參股、控股，通過股權形式將省內農信機構聯結起來，實現協同效應和規模效應。從股權關系來看，金融控股公司模式采取自上而下的方式，較為理想地解決了當前省聯社與下屬行社之間權責不清、職責不明的問題。具體來看，該模式有以下優勢：首先，通過股權紐帶理順法人治理結構，金融控股公司以母公司或股東身份參與下屬行社的重大決策，仍然能發揮政策性治理功能，促進農村金融發展，防范基層法人“脫農”;其次，維持下屬行社獨立法人地位不變，符合國家關于穩定縣域農信機構的要求;最后，省聯社對下屬行社參股、控股，既可以緩解農信機構資本補充的困境，也可以借機對部分高風險行社進行重組，有效化解存量風險。

金融控股公司模式的不足在于，沒有觸及省聯社簡政放權、增強下屬行社經營獨立性的問題。對經濟發達省份的農商行而言，由于發展水平高、獨立經營的訴求更強，被控股或參股未必是好的選擇。“花錢買婆婆”的問題不在了，但“婆婆”還在，如何放松對下級行社業務經營的干預，需要另行設計改革方案來推進。

行業服務模式。將省聯社改組為服務性組織，包括組建金融服務公司，或發起設立行業聯盟，從而淡化省聯社在人事、財務、業務等方面的行政管理職能，突出其專業化服務功能。

從基層農信機構角度出發，由專門的服務公司或行業聯盟來滿足自身需求是最有利的。基于商業雇傭關系或聯盟會員關系，改組后的省聯社將專注于提供信息系統建設、產品研發、行業研究、培訓與咨詢等專業服務，激發自身創新動力。但對省聯社而言，這種模式意味著放棄管理地位，成為單純的服務供應商，尤其是以社會團體性質注冊的行業聯盟，屬于非營利性社會組織，只能依賴會員單位繳納的會員費維持運作。同時，從省政府角度看，選擇行業服務模式也意味著放棄對于省內基層農信機構的行政控制，因此采取這種改革方式的動力較小。

聯合銀行模式。從股權關系來看，聯合銀行仍是一種自下而上參股的模式。該模式下，省內農信機構共同出資組建的省級聯合銀行，與現行的省聯社模式有以下不同：首先，省聯社由金融合作機構轉變為商業性金融機構，組建“三會一層”的架構，內部治理能力有所提升，“官辦”色彩弱化。其次，聯合銀行具有有限金融牌照，可以依托自身資源整合能力開展部分銀行業務，也可通過轉貸款等方式支持基層農信機構的發展。但是，該模式沒有化解省聯社模式下權責不清的基本矛盾，聯合銀行對下屬機構的管理權缺乏產權基礎，仍然難以擺脫政治牽頭、行政干預的詬病。如果淡化行政色彩，完全按公司治理模式，根據出資比例確定管理權限，則省內發展較好、資金實力較強的農信機構無疑具有更強控制力，能夠借助聯合銀行獲得在省內跨區域整合資源的權限，但其他機構是否愿意接受這種管理依然存疑。

省聯社改革模式的比較分析

根據中央文件精神，新一輪省聯社改革不搞“一刀切”，允許各省根據實際情況自行制定改革方案。因此，各省可以通盤考慮省政府、省聯社、下級法人等各方訴求，充分比較不同模式的特點和前景，做出自己的選擇。本文通過歸納改革總體原則和各方訴求，提出以下幾個衡量維度，并對各改革模式進行比較分析。

改革必須維持縣域法人地位基本穩定。單一法人、金融控股、行業服務、聯合銀行四種模式都沒有損害縣域法人的獨立地位，符合我國對省聯社改革的基本要求。

改革需要提升基層行社經營獨立性。單一法人、行業服務模式下，省聯社都退出了管理職能，完全賦予基層行社獨立經營的地位。其中，行業服務模式還強化了對基層行社的服務支持，更利于后者獨立經營優勢的發揮。金融控股、聯合銀行模式則維持了“省——縣”兩級機構之間的股權關系，省級平臺繼續對下級行社行使管理職能。其中，金融控股公司屬于自上而下的參股、控股方，對基層行社的控制力更強，不利于下屬法人經營獨立性的提升。

改革必須為省聯社拓展發展空間。從管理權限上看，金融控股、聯合銀行、單一法人、行業服務模式下省聯社的掌控力依次遞減。從業務拓展空間來看，單一法人、聯合銀行模式下，省聯社可以獲得部分或全部銀行業務牌照，可以獨立發展金融業務，并依托省級平臺地位建立業務優勢;金融控股公司主要從事資本管理業務，并可籌建理財子公司等業務平臺，發展空間較大;行業服務模式下，省聯社作為服務供應商提供“乙方”服務，但可依托IT系統、結算渠道等壟斷資源爭取業務發展空間。

改革需要有助于金融科技平臺建設。基層農信機構在金融科技方面存在先天不足，省聯社改革必須考慮如何持續有效彌補相關缺陷。行業服務模式下，科技平臺建設成為省聯社的主業，建設力度最強;金融控股公司、聯合銀行模式下機構本身可承擔牽頭責任，主導省內農信機構的科技建設工作;單一法人模式下，由于省聯社改組為獨立農商銀行，基層行社只能以平等雇傭關系與之建立科技服務合作，金融科技平臺建設相對缺乏保障。

綜合以上比較分析，可以研判各種改革模式在不同地區的匹配度，并進行進一步歸納。首先，對農信社改革推進較好、下屬農商行發展相對成熟的省份，應該以提高縣域法人經營獨立性、強化省聯社服務職能為重點，因而行業服務模式相對更加適合。將省聯社改組為金融服務公司或行業聯盟組織，以提供金融平臺服務為主業，從而重構服務型的“省——縣”兩級機構關系。其次，對改革進度較慢、大量農信社尚未改制、存量風險較高的省份，本輪改革應與高風險農信社處置相統籌，重點關注風險化解。因此，適合采取金融控股模式，以省聯社參股、控股下屬行社，理順股權關系，強化管控職能，大力推進基層農信社改革。其中，有條件的省份可以考慮將金融控股模式與單一法人模式相結合，既將省聯社組建為省級農商銀行，獨立發展金融業務，同時由該農商行對省內農信機構參股、控股，發揮資本管理和政策指導功能。最后，對其他處于中間狀態的省份，改革應以優化兩級機構關系、平衡省聯社的“管理、指導、服務、協調”四大職能為目標。相對而言，聯合銀行模式對現有體制影響較小，改革成本較低，并帶來有限金融牌照的便利，是較好的選擇。該模式不改變自下而上的出資結構，仍以“合作金融機構”屬性進行省內管理和協調，同時可借助理順股權關系，搭建“三會一層”的現代公司治理架構，對下屬行社進行更細化的分類管理，好的少管，差的多管，激發下屬行社經營活力（見表1）。

省聯社對改革模式的現實選擇

盡管各種改革模式對不同地區農村金融改革現狀有不同的適應性，但在實際制定改革方案時，各省聯社往往從自身發展訴求出發，關注點更偏重于通過改革為自身發展拓展空間。為研究各省聯社改革中的模式選擇，通過一線調研了解各省聯社的改革方案或方向，對調研結果歸納如下。

金融控股模式是省聯社改革主流方向。根據調研掌握的信息，全國26家省聯社中，13家省聯社將選擇金融控股模式，其中兩家擬將省聯社改組為省級農商銀行，再由該農商行對其他農信機構參股、控股，即實際采取的是“金融控股+單一法人”模式;一家擬采取單一法人模式，建立省級農商銀行;兩家表示將參考聯合銀行模式，兩家表示將維持現狀，一家未透露改革模式。此外，七家暫未確定改革模式的省聯社中，也有多家表示在考慮參股控股模式。

各省聯社改革進展差異較大。至少六家省聯社的改革方案已報送省政府或銀保監會;兩家省聯社表示正在積極溝通銀保監會，申請納入改革首輪試點。其中個別省份已成立由省政府領導牽頭的深化農村信用社改革工作領導小組，積極推進改革工作。但大多數省聯社表示改革還處在方案討論階段，尚未有實質性進展。

未來發展是省聯社考慮改革方向的重要因素。從調研反饋來看，各省聯社對“自我革命”相對謹慎，制定改革方案時更多考慮未來發展空間。金融控股模式由于能夠強化省聯社管理屬性，兼顧下級行社資本金補充問題，被大多數聯社青睞，而行業服務模式則基本不被考慮。理論上，行業服務模式適合于農信社改革基礎較好、農商行法人治理相對成熟的省份。但實際上，全國六個已實現全部下屬法人改制為農商行的省份，均未考慮將省聯社改組為金融服務公司或行業聯盟，其中三家已確認選擇金融控股模式。

此外，從改革內容的規劃來看，省聯社也高度關注如何增強業務競爭力，擴大后續發展空間。多家省聯社表示將通過改革做強優勢、補足短板，包括發揮資金集中運作優勢、豐富金融服務品種、補足科技短板、加強對下級法人的培訓和研發支持、提高風控水平、引入戰略投資者和成立理財子公司等方面，并計劃引入外部力量進行賦能或協助。這說明省聯社改革的過程也將是農信系統進一步整合資源、開展業務合作與創新的過程。

省聯社改革的后續發展

省聯社改革的實質是通過對體制機制的重構，解決“省——縣”兩級機構之間在產權結構、權責分界、公司治理等方面的不足，其根本目的是為省內農村金融機構的后續發展打開空間。為此，改革不應止步于產權關系和管理體制層面，更需要深入到業務層面，著手補足短板、做強優勢，實現自我賦能。從省聯社及下屬法人的微觀訴求出發，對省聯社改革的后續發展提出路徑規劃。

積極推進同業合作，實現業務賦能

省聯社及農信機構扎根基層，擁有廣泛的儲蓄基礎，且存貸比較低，資金充裕，同時其密集分布于縣域、村鎮的網點帶來豐富的終端客戶資源。因此業務賦能的主要方向是加強對資金資源、客戶資源的經營能力。

賦能資金交易，發揮農信機構資金優勢。通過廣泛開展同業合作，拓寬資金運用范圍，提升資金運作能力。此前，大多數省聯社都已開展資金集中運作業務，但投向相對單一，大多集中于國債、利率債、高等級信用債、同業存單等低風險標的，投資專業性相對較低。預計在本輪改革中，多家省聯社將申請銀行牌照，將資金業務作為主營業務之一，積極提升交易和投資的專業性和盈利能力，為此需要大力開展與多類金融機構的資金交易合作。具體包括拓展交易對手方，解決同業授信額度、交易對手白名單等門檻，與同業市場活躍交易者建立穩定合作關系。一方面擴大交易規模，拓寬投資范圍，提升資金運用能力;另一方面加強自身交易團隊、投研團隊的培養，提高資金業務專業性。

賦能財富管理，完善農村金融服務手段。當前，終端客戶的財富管理需求越來越旺盛，而農信機構由于業務偏重傳統信貸，在財富管理方面缺乏手段，難以滿足客戶需求，由此導致客戶資源、儲蓄資源不斷流失，在競爭中處于不利地位。為此，省聯社可以通過代銷等方式，從大型商業銀行等機構引入成熟的財富管理產品體系，從而補充產品線，為基層行社發掘客戶價值、拓展中間業務收入來源創造條件。以代銷理財業務為例，在資管新規、理財新規框架下，農信機構獨立發展理財業務的難度大大增加，大多數農信社、農商行更適合轉型銷售端，專注客戶服務。除了理財產品之外，省聯社還應積極引入基金、貴金屬、保險、債券等多種財富管理產品，廣泛開展代銷、代理業務，既能完善產品線，維護終端客戶資源，同時也能推進中間業務收入增長，培育新的利潤增長點。

發展金融科技平臺，實現科技賦能

在金融科技和銀行數字化經營快速發展的背景下，如何引入外部科技資源，做好信息系統基礎設施建設，補足科技短板，為后續發展提供技術支持，是省聯社改革中必須考慮的問題。省聯社可通過與銀行系金融科技子公司、互聯網金融企業等機構的合作，推進科技基礎設施建設，提升新型金融科技應用能力，加速銀行數字化經營轉型，實現金融科技治理的整體升級。

升級科技基礎設施，構建“區域行業云”。云計算技術應用是銀行科技系統升級建設的重要方向，云計算的分布式架構能夠顯著降低硬件要求，有利于銀行硬件去IOE和推進國產化，并能夠大幅降低硬件投入和運維成本。目前，多家大型銀行已經在云計算技術應用方面進行了有效探索。通過引入大型銀行的科技服務，依托云計算技術重構核心系統，并提供生產、測試、備份所需的服務器、存儲和加密等基礎設施云服務，是省聯社推進科技基礎設施升級換代、提升科技平臺服務能力的有效方案。

省聯社構建科技基礎設施云服務，應選擇“區域行業云”的建設模式。目前市場上的科技云服務大多為“私有云”模式，即將服務器等硬件布設在供應商，客戶的所有數據都要上傳云端，在私有云處理、存儲、反饋。但是，商業銀行將數據視為核心資源，很難接受數據上云的安排，而中小銀行無力承擔自建私有云的成本，導致難以應用云計算技術。省聯社牽頭搭建“區域行業云”則具有先天優勢：一方面，省聯社歸集全省農信機構的科技需求，具有良好的規模效益;另一方面，省聯社原本就是農信機構的系統服務商，將行業云布設在省聯社，不會引發農信機構對數據安全的疑慮。因此，省聯社應抓住改革機遇，積極部署科技基礎設施升級建設，打造區域行業云。

導入業務應用模塊，打造綜合業務支撐平臺。農信機構的業務相對單一，與省聯社科技支撐能力的欠缺不無關系。為此，省聯社可以基于科技系統，從外部引入豐富的局部業務應用，拓展前中后臺各類系統功能，為省聯社下級行社拓展業務范圍、豐富管理手段、提升運營效率提供科技支撐，進而打造綜合業務支撐平臺，以科技賦能基層農信機構的業務發展。在相關建設中，應注重模塊化開發，將業務系統盡量細分為獨立單元，降低開發、運維難度。例如，將營銷支持類系統分為客戶信息管理、客戶資產管理、銷售平臺、生物識別、雙錄系統、智能客服等模塊，根據重要性、難易度等指標排序，從易到難，逐步拓展。在合作初期，甚至可以從辦公自動化、即時通訊等外圍應用入手，逐步推進業務層面的合作。隨著應用系統建設的深化，省聯社應推進業務應用呈體系化發展，從單一功能、單一服務，到橫向產品組合、縱向客戶生命周期經營管理等體系，為農信機構完善服務手段提供綜合科技支撐平臺。

關注前沿金融科技，預留智慧金融接口。當前，人工智能、區塊鏈、大數據、物聯網等新型科技雖然具備了一定的應用場景，但仍處于基礎性研究階段。對省聯社而言，更合適的策略是謹慎接入、有限參與，即積極建立與金融科技頭部機構的合作關系，預留系統接口，對前沿應用成果適時參與測試或應用，從而保持對金融科技前沿的敏銳度。省聯社科技賦能的主業還是做好科技基礎設施、業務應用平臺的建設，為農信機構在未來接入智慧金融成果打好科技基礎。

組織同業智慧交流，賦能農信機構“軟實力”

省聯社承擔對全省各級行社的管理、指導、協調、服務職能，指導是其中的關鍵一環。改革后的省聯社仍應進一步發揮省級交流平臺的作用，積極搭建與大型商業銀行等外部機構的交流渠道。一是尋求培訓支持，系統化引進外部機構的精品課程、培訓經驗和培訓資源，建立全面、科學、規范的培訓體系;二是輸入研究成果，利用外部智庫資源的戰略研究、行研、投研能力，為農信機構的管理決策、業務經營提供研究參考;三是建立對外交流平臺，牽頭與銀行同業或其他服務機構開展常態化的交流與合作;四是統一采購管理咨詢、科技咨詢等外部服務。通過積極引入外部智慧成果資源，尋求在管理經驗、制度建設、人才培訓、研究能力等方面的賦能，為基層農信機構的長遠發展提供智慧支持。

（作者單位：交通銀行金融機構部）