長江保護法開啟流域立法創新之路

阿計

2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過長江保護法，并將于今年3月1日起施行。

這部以河流命名的獨特法律，不僅意味著將為長江流域的生態保護、綠色發展奠定堅實的法制基石，更標志著我國環資法律開啟了一種嶄新的立法模式，注入了鮮明的個性化特質，堪稱具有風向標意義的重大突破。

水是生命之源，流域則是人類文明的搖籃。自然的偉力，塑造了流域這一獨立的公共資源空間，同時也意味著以行政區域、行業劃分等為治理單元的傳統立法模式，難以真正解決流域空間內的生態保護、資源分配、利益協調、權力設置等重大問題。正因此，自20世紀中期以來，隨著流域綜合管理理念的崛起，流域空間逐漸成為法律意義上的管治單元，美國、澳大利亞、法國等許多國家紛紛創制流域立法，以實現流域內的經濟社會可持續發展和環境福利的最大化。

其中一大典范當數美國的田納西河流域治理。地跨7個州的田納西河流域曾是美國最為貧窮落后、生態岌岌可危的地區之一。1933年，時任美國總統羅斯福以該地區為“新政”試點，推動國會通過了《田納西河流域管理局法》，為打破行政權力分割、實施流域整體治理奠定了法律基石，短短十多年的高效運作，就使田納西河流域舊貌換新顏，最終創造了一個成功的全球性樣板。

相形之下，流域立法在我國仍屬稀缺的立法產品。長江保護法出臺前，盡管廣東、四川、重慶等地已紛紛試水，但在行政法規層面，僅有《太湖流域管理條例》等寥寥幾部。而在國家法律層面，有關流域管理的規定只是散見于環資法律中，專門的流域法律尚屬空白。凡此種種的法制供應匱乏，導致流域治理陷于困局。

以長江流域為例，作為中華民族的母親河，長江是攸關國家、民族生死命運的水源要地、生態寶庫和黃金水道。涉及19個省、自治區、直轄市的長江流域，橫跨東、中、西部三大經濟區，構成了中國經濟的脊梁。然而無情的現實是，一方面，無序的開發利用，已使長江流域深陷環境污染、生態退化、資源浪費等嚴峻危機;另一方面，現行的水法、水污染防治法、水土保持法等法律，不僅無法提供立足全流域的法制解決方案，而且相關法律“分而治之”的碎片化，還難免引發利用與防污相割裂、項目審批各自為政乃至立法沖突、權力競爭等弊端。

這樣的現實，決定了為長江流域量身打造一部專門法律的必要性，也決定了長江保護法需要一種全新的法制構造。就立法定位而言，長江保護法并非局限于治污或利用之類的單向度思維，而是合理統籌生態保護與經濟發展的綜合法，其目標是為流域空間設計系統性、整體性的管治方案。就立法技術而言，長江保護法并非簡單復制現有的普適性環資法律，而是聚焦長江流域特定問題、重點問題和全局問題的特別法，其重心是為流域治理提供對癥下藥式的制度創新。

其中的最大關鍵是如何變革現有的管理體制，真正實現從區域管治走向流域管治的根本轉型。多年以來，我國河流管理始終糾纏于“九龍治水”的混亂狀態，地區劃界、部門分割、多頭管理的傳統體制，極大抑制了協同治理能力，亦難以沖破“上游污染，下游埋單”之類的監管僵局。正因此，長江保護法以協調機制為核心，確立統分結合、整體聯動的流域管理體制，意義深遠，堪稱最大的立法亮點。

同時應當認識到，相較于傳統的行政區域，流域空間所牽扯的利益關系遠為復雜多元，因而流域立法的最大難點就在于，如何合理劃定中央與地方、部門與部門、流域與區域、區域與區域之間的權、責、利邊界，尤其是如何公平調諧政府、企業、個人等諸多主體的利益沖突。正因此，流域立法的制度選擇，應當是價值目標、現實需求和利益訴求共同博弈的產物，諸如完善生態保護補償機制等利益平衡機制，引入公眾參與等民主治理機制，也是長江保護立法的重點方向。長江保護法草案二審時，從多個角度增設了長江流域生態保護補償制度，正是最值得點贊的立法改進。

從更長遠的視角而言，長江保護法作為流域立法的先行者，將為未來提供寶貴的立法經驗。無論是將這一立法模式復制到其它流域，抑或制定流域管理的基本法，都是值得認真考慮的立法選項。而由此獨立成形的流域立法一脈，在實現環資法律體系縱深發展的同時，亦將全面開辟生態文明建設的升級之路。而這，正是長江保護法的深層價值和時代使命之所在。

川渝兩地同處長江上游，是休戚與共的生態共同體，嘉陵江猶如一條綠色的紐帶，將沿江上下游巴蜀兒女緊緊連在一起。為保護好嘉陵江，四川重慶兩省市人大正在開展嘉陵江流域生態環境保護協同立法。

開展嘉陵江流域生態環境保護協同立法，能強化長江上游生態大保護，推動兩地生態共建和環境共保，是長江保護法在嘉陵江流域的細化、補充和完善。

長江保護法的通過，對嘉陵江流域生態環境保護協同立法具有重要的借鑒意義。川渝兩地人大嘉陵江流域生態環境保護協同立法，要在與上位法不沖突和保障法制統一的前提下，進一步完善協同保護工作體制機制，實現依法保護和依法治理，實現從區域管治走向流域管治的轉變。

因此，應建立完善區域協同機制，為流域綜合治理和跨區域環保協作提供法制保障。突出加強協作聯動，建立跨區域污染防治聯動協作機制，暢通流域上中下游各級政府、各部門之間的協調配合，暢通聯合監測、聯合執法、應急聯動和信息共享通道。切實通過區域協同、聯防聯治，保護和治理好流域生態環境。