突發公共衛生事件政府治理能力評價

毛園園 郭榮偉

摘? ?要： 優化提升應對突發公共衛生事件時政府綜合治理水平是現階段我國面臨的迫切問題。在新型冠狀病毒肺炎防控背景下，結合政府治理現狀和面臨的新挑戰，以國家、地方政府和基層為主體視角構建一套政府治理能力評價指標體系，基于模糊綜合評價法對政府治理水平和質量進行科學量化，評估其應對此次公共衛生事件的管控效能，提高治理效率，可為實現新時代我國治理體系和治理能力現代化提供有力的理論支撐。

關鍵詞： 突發公共衛生事件; 政府; 治理能力; 評價

中圖分類號： D63? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.007

Abstract： Optimizing and improving the level of comprehensive government governance in public health emergencies is an urgent issue facing China at this stage. Under the background of the prevention and control of new coronavirus pneumonia， combining the governments current governance situation and new challenges， we construct a set of index system of government governance capacity evaluation based on the perspective of the state， local governments and grass-roots units. Based on fuzzy comprehensive evaluation method， we scientifically quantify the level and quality of government governance， evaluate its effectiveness in controlling public health events， and improve the efficiency of governance. It provides a strong theoretical support for the modernization of Chinas governance system and governance capacity in the new era.

Key words： public health emergency; government; governance capacity; evaluation

一、導言

從SARS、H7N9到內蒙古鼠疫、武漢新型冠狀病毒肺炎，我國突發公共衛生事件隨時發生，嚴重影響到社會穩定、公民健康安全和經濟高質量發展。突發公共衛生事件具有易擴散性、不可預測性、突發性等特性[1]，故要求政府需要具備比常態化治理更高的治理能力和效率，在最短時間內迅速采取有效的應對舉措，最大限度降低各方面損失。在黨的十九屆四中全會中人民健康水平的制度保障方面被再次強調：要加強公共衛生防疫和重大傳染病防控[2]?？梢妵覍残l生的防疫和治理越發重視。

新冠肺炎自爆發以來，截止到2020年10月15日24時，我國已有85646名公民被感染。習近平總書記在部署新冠肺炎疫情防控工作時深刻指出：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考?！盵3] 從洶洶疫情發生到現如今，政府的治理能力如何，能否順利通過這次嚴峻考驗，如何更快打贏這場疫情防控阻擊戰等問題都得到了廣泛關注。筆者將以新冠肺炎事件為研究背景，結合現有的文獻資料，建立模糊綜合評價模型對突發公共衛生事件中政府治理能力進行論證，并提出改進建議。

二、文獻綜述

突發公共衛生事件中政府應急能力相關方面的探索，國外起步相對較早，大致分為鑒于系統的、鑒于機構的、鑒于個人的三類評價體系，依據自身特點，美國、英國、日本等國制定多種基于調查問卷的政府績效評價工具[4][5][6]。2003年全國爆發SARS病毒，對公共衛生領域的研究迅速成為國內學者關注的焦點。最初研究內容主要側重于突發公共衛生事件現狀、應急對策等方面，且多采用定性分析方法[7][8]，近年來，采用數學統計方法對地方政府（或基層）在突發公共衛生事件中協調、防控或事后恢復方面進行科學評估的研究成果逐漸出現[9][10][11]。然而，隨著有關政府治理研究的不斷深入，目前國內研究內容大都局限于公共衛生機構的應急管理或片面的政府治理水平，對突發公共衛生事件中政府綜合治理能力方面建立指標體系進而定性分析的還少之又少?；诖?，本文將對突發公共衛生事件中政府治理能力展開評價研究。

三、政府治理現狀和面臨的新挑戰

（一）突發公共衛生事件政府治理能力現狀

SARS事件是我國公共衛生應急體系建設的“分水嶺”[12]，經過十多年發展，我國公共衛生應急體系建設成績斐然。國家不斷完善應急預案、體制、機制、法制，持續加大在應急設備、應急資金、人才建設的投入，在歷次防控重大突發公共衛生事件行動中逐漸提升自身專業水平。與新冠病毒抗爭的實戰中，從SARS事件的焦頭爛額、不知所措到現如今從容不迫，快速響應，我國應急體系建設邁入新的發展階段。但地方政府防范意識淡薄，應急準備能力不足，應急指揮協調機制不完善等問題依舊突出。地方公共衛生應急系統投入與建設并沒有得到全社會各方力量的積極參與，基層應急管理仍相對薄弱。我國公共衛生應急體系建設不斷完善但仍有進一步提升的空間。

1. 應急法律法規不斷健全但仍有待完備

針對公共衛生領域，我國加快立法步伐，出臺了《突發公共衛生事件應急條例》、《基本醫療衛生與健康促進法》等法律法規，并對《傳染病防治法》、《野生動物保護法》等法律法規逐步修訂[13][14]。依據國家法律法規條文各地方政府也制定了相關應急條例和應急辦法。總體上，國家和地方政府應急體系法制化、規范化水平得到顯著提高。但實踐中發現仍有待完備，如部分法律條文存在沖突：《傳染病防治法》與《突發公共衛生事件應急條例》中對應急處理機制規定不同，導致地方政府在需要做出緊急決策時不敢“越雷池半步”;信息發布機制不完善：《傳染病防治法》明確規定，只有國務院衛生行政部門才有權公布疫情信息或授權省級衛生行政部門公布，直接造成武漢市疫情信息沒有得到及時披露;部分公民權利缺少法律保障，基層治理方式有時較為簡單粗暴，“完全封閉”、“強制隔離”、“封路攔截”等措施缺少完備法律支撐。

2. 應急管理風險防范教育嚴重欠缺

突發事件一旦爆發如何及時應對、科學預防、快速消除，需要全社會共同提高風險防范意識?，F階段，我國突發公共衛生事件的應急管理工作重點依然放在事件發生后如何進行“治療式管理”，仍沒有轉變為以防為主的“預防式治理”，在應急管理風險防范教育方面，亟須加大力度，盡快補齊短板。從國家層面，缺少完整的全民公共衛生風險防范教育體系，在教育對象、教育內容、教育途徑、教育資金投入上都無法滿足當今我國民生安全和社會穩定的新要求。從社會層面，公眾缺乏提前防范和從源頭扼殺威脅公共衛生安全的理念，公共衛生應急管理社會組織和風險防范專業培訓機構數量較為稀缺。

（二）突發公共衛生事件政府面臨的新挑戰

1.現代綜合交通運輸體系為突發公共衛生事件爆發提供巨大推動力

歷經改革開放40余年的砥礪奮斗，我國已成為名副其實的交通大國，并正向交通強國邁進。遍布神州大地的現代化綜合交通運輸體系讓城市間的交流變得快捷有效。發達的交通運輸網絡帶動了人口大規模流動，有關數據表明現在全國人口流動的規模大約是2003年的6倍，這將為政府對突發公共衛生事件的管控帶來巨大的阻力。若政府還未實施交通管制措施，從疫源地外流的人口就像“不定時炸彈”隨時可能在各地爆炸。武漢是我國重要交通樞紐之一，作為中部地區的一線中心城市，新冠肺炎事件的突發，外加正處人員流動較大的春節期間，前后有500多萬人離開武漢，導致全國34個省市陸續出現新冠肺炎確診患者。可見，便捷高效的現代交通體系成為疫情遍地蔓延的“催化劑”，將更加考驗政府遏制和管控疫情的應急能力。

2. 網絡輿論爆炸不易傳遞真實聲音

移動互聯技術的飛速進步帶動著網絡社交和自媒體的蓬勃發展，相對傳統媒體，互聯網有著互動性強、傳播速度快等特點。一旦公共衛生事件突發，高度普及的互聯網必將成為公眾關注、討論以及發泄情緒的輿論主場地，此次疫情事件也得以驗證。微博、微信、抖音等社交媒體上充斥著疫情的海量信息，輿論場眾聲喧嘩，負面輿情熱點極易滋生發酵。有預防病毒的，如飲酒、吃大蒜、泡桑拿、雙黃連等;有就醫治療的，如“排長隊就診、病人無處就診”等;有片面極端的，如“硬核封路、停課不停學”等。具有連鎖反應的錯誤輿論加大了人們的恐懼感、焦慮感，甚至對政府的失望感。面對日以億計的信息，針對輿情風險特點，政府如何快速監管輿論源頭，正確引導大眾，化解輿情危機。大數據、互聯網為政府治理現代化提供了新平臺和新路徑，同時也對其治理理念、模式提出時代性的新要求。

3. 未知病原體要求超常的生物安全科研能力

伴隨著創新驅動發展戰略的實施，國家對科研方面的高度關注，公共衛生與生物安全實驗室硬件設施不斷完善，對高傳染性疾病的致病微生物提取、檢測和分析的能力進步迅速，我國科研攻關能力顯著提升。未知病原體和超級病毒的爆發，科研人員都將面臨空前挑戰，從病原體研究、基因組測序，到藥物試驗、疫苗開發、臨床應用等方面與時間開展一場場“賽跑”。揭開未知病原體的真實面目現有科研能力和水平仍需要較長時間，此時時間就是多少人民的生命。相對SARS病毒幾個月的認定期，此次冠狀病毒在一周內完成認定已實屬不易，但在厘清其危害程度、傳播機制、有效治療藥物的過程中，疫情已在全國蔓延開來。可見，強大的科研能力才是硬道理，對政府制定高效的防控策略至關重要。

四、突發公共衛生事件中政府治理能力模糊評價

（一）構建政府治理能力評價指標體系

全面科學的綜合評價指標體系是評估和改進政府治理的關鍵。本文采用專家調查法構建指標體系，經過與相關專家的多次電訪和郵件互動，分別從山東省委黨校、山東大學公共衛生學院、山東省疾病預防控制中心、濟南市疾病預防控制中心、山東省衛生應急辦公室等機構特邀13名專家，在遵循先進性、科學性、整體性等原則下，根據制定、執行和參與等不同職能，指標體系圍繞國家、地方政府、基層三類主體進行構建，并作為一級指標。其次，對各主體所負責的治理內容詳細劃分，設定為二級指標。擬定指標體系為匿名調查問卷，經過專家三輪網絡修正、反饋、歸納，最終確定3個一級指標和29個二級指標的突發公共衛生事件下政府治理能力評價指標，詳見表5。

（二）確定評語集

評價結果分5個等級：V={ν1（優秀），ν2（良好），ν3（中等），ν4（及格），ν5（差）}。

（三）基于層次分析法對指標體系賦予合理權重

1. 構造判斷矩陣

13名專家按照Santy等人提出的1-9標度法對各層指標兩兩對比[15]，最后綜合各個對比值以得到一個相對客觀的衡量結果。aij表示指標Ai與指標Aj相比對上一層指標的影響程度。具體成對比較矩陣如下。

2. 單層指標權重及一致性檢驗

利用Matlab計算每個判斷矩陣的最大特征值λmax和特征向量。當一致性比率時CR<0.1[15]，判斷矩陣滿足一致性，歸一化后的特征向量即權重分配值。

3. 層次總排序及一致性檢驗

一級指標對總目標的總排序及檢驗與單層次一致[16]，二級指標對一級指標的總排序一致性比率：

（四）模糊評判矩陣

借助模糊理論克服部分定性指標的不確定性，構造模糊矩陣R，即從每個指標角度評估目標層對評語集V每個等級的隸屬度[16]。收集專家對指標隸屬度的調查問卷，并對問卷結果進行平均處理，分別得到三個模糊判斷矩陣。

（五）多要素模糊綜合評價

利用模糊合成算子將二級指標的權重Wi（i=1，2，3）和模糊評判矩陣Ri（i=1，2，3）進行合成[16]，可得三個一級指標對應的模糊綜合評判Bi（i=1，2，3）：

對二級模糊評價矢量分析，由于0.3407>0.3096>0.1528>0.1359>0.0609，依據最大隸屬度原則[16]，此次新冠肺炎疫情中政府治理能力的綜合評價結果屬于“良好”等級的隸屬最大，且屬于“良好”的可能性略微高于屬于“合格”的可能性。對一級模糊評價結果分析，國家層評價結果隸屬于“良好”等級，地方政府隸屬于“中等”等級，基層隸屬于“良好”等級。綜上，我國應急治理水平亟待提高，特別是地方政府需加大精準完善力度。整體評價結果基本符合實際現狀，也驗證了方法的可行性。

五、政策建議

此次與新冠肺炎的激烈“實戰”中，在以習近平同志為核心的黨中央的指揮下，全國人民快速響應，積極抗疫，展現出我國應急速度、應急規模、應急效率，同時也檢驗出我國在公共衛生應急管理體系中的短板、漏洞、弱項，這也為提升國家治理能力指明方向。結合綜合評價指標體系和評估結果，針對現存問題，分別以國家、地方政府和基層三個維度挖根源、提對策，完善國家應急治理能力。

國家層面上，以系統性、整體性、協同性為原則優化頂層設計，聚焦突破基礎性、根本性瓶頸問題，不斷調整和完善“一案三制”應急體系[17]。針對疫情級別完善應急響應機制，建立高效統一的國家綜合應急管理指揮體系的同時，給地方政府在疫情預警、信息發布、應急響應等方面留出充分的自主空間。盡快制定一部公共衛生安全領域系統性、綜合性的法律法規解決現存的立法空白、立法沖突、體制不銜接和法律實施效能不高等問題，運用法治思維和法治方式提高應急管理的法治化、規范化水平[18]。國家引導各級地方政府樹立風險防范意識，轉變突發公共衛生事件治理理念，把現有的“以治為重”轉為“以防為主”，從源頭上杜絕重大公共衛生安全風險，把問題扼殺在萌芽之初、擴散之前。推進公共衛生科技創新建設，大幅增加科研資金投入，重視高級別生物安全實驗室建設，相關國家基金項目立項資助予以傾斜，鼓勵高校設立公共衛生學院和相關專業，儲備突發公共衛生事件應急保障人才力量。完善已有的傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統，構建大數據監測與預警平臺。打破中央與地方政府之間的數據壁壘，實現互聯互通，運用互聯網+大數據+AI等新興信息技術，在傳染病監測分析、風險評估、精準預警等方面發揮更好的支撐作用。

武漢新冠肺炎疫情發生以來，國家衛健委宣布“乙類傳染病，采取甲類管理”后[19]，30個省區市三日內相繼啟動重大突發公共衛生事件一級響應，開始實施最嚴格的防控措施，從評價結果看各省抗疫成績不盡如人意。按照疫病發展規律，在疫病潛伏期，地方政府要“未雨綢繆”，重視區域應急預案的制定、演習和修訂;改革和重組應急管理部門提高其協調溝通、綜合防范能力;聘請公共衛生和管理等相關領域專家獻言獻策，不斷提高應急決策能力。同時，加大區域應急物資儲備和應急資金保障，最大限度規劃突發事件爆發時滿足需要;加大傳染病醫院、區域緊急醫學救援中心等基礎設施建設，積極引導和鼓勵民間資本參與。在疫病爆發期和穩定期，地方政府要全力救治確診患者，減少傳染源;實行嚴格的社會管制，阻斷傳播途徑，全面遏制疫情播散和蔓延勢頭。抗疫不只是政府的工作和職責，地方政府要積極倡導和鼓勵社會組織共同參與，實現多元化治理，形成政府、社會組織各司其職、功能互補、相互協調的良好局面。與主流媒體保持有效的信息溝通，及時對外發布民眾關心的疫情真實信息。建立大數據輿情監控平臺，針對疫情的虛假信息，邀請和組織權威專家迅速給予專業回復，正確引導大眾輿論方向。對于疫情消退期，社會秩序和經濟發展的恢復是地方政府重新塑造自身形象和提升公信力的重要工作。經過漫長的管控期，政府逐步恢復社會日常生活的同時要重視民眾的心理康復問題。針對疫情造成重大損失的服務業、中小企業等，地方政府要在降稅降費、銀行貸款等政策方面予以扶持。

基層是突發公共衛生事件時阻斷疫情擴散蔓延的第一道防線[20]。基層組織在日常工作中要不斷完善應急工作處理機制，結合基層實際情況和應急需要，組建基層應急委員會，至少指定一名街鎮主要領導負責統籌協調工作，按照“防治結合、聯防聯控、群防群治”工作方針，補齊短板、織牢底網，不斷增強基層應對突發公共衛生事件的能力。要加大公眾應急風險防范教育力度， 通過學校教育、社區教育、鄉村教育，利用書刊、報紙、電視等傳統傳播途徑以及互聯網、移動通訊設備等新方式對基層民眾進行宣傳和教育，且不定期組織突發事件演習，不斷提升民眾健康素養。注重疫情防控人員的專業學習培訓，通過現場演練、在線教育等豐富多樣的培訓模式，加強全員疫病早期識別、預防控制和應急處置能力，提高防控人員的自身防護意識和水平。在疫情防控中，充分利用互聯網、醫療大數據技術等信息化手段，構建疫情信息收集統計大數據系統，高效收集居民信息，快速建設疫情基礎數據庫，減輕基層防控人員的工作負擔，降低感染風險。實行網格化、微網格化治理，在人文關懷的前提下細致做好密切接觸者排查工作和疫情區歸來的人員集中隔離與觀察工作。通過保障公眾日常生活物資源頭供給、縣鄉綠色運輸通道暢通、集中采購配送等措施，加強價格監管和信息公開力度，合理引導民眾消費，維護社會和諧穩定。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]