區域性海上執法協作機制研究

李 科，顧凱輝

(1.中國人民武裝警察部隊警官學院 軍事法學系，成都 610200；2.中國人民武裝警察部隊研究院 法制研究所，北京 100020)

海上執法是海洋治理的重要手段。黨的十八大首次提出了海洋強國戰略，明確了提高海洋資源開發能力、發展海洋經濟、保護海洋生態和堅決維護國家海洋權益的基本任務，而更加有力和高效的海上執法是建設海洋強國的重要保障。海洋的開放性和跨界性決定了海上執法只依靠某個國家和地區是不足以滿足海洋治理需要的，勢必要通過海上執法協作來最終實現執法目的。在習近平總書記“堅持陸海統籌，堅持走依海富國、以海強國、人海和諧、合作共贏的發展道路，通過和平、發展、合作、共贏方式，扎實推進海洋強國建設”[1]重要指示的指導下，中國正以更加積極和開放的姿態參與包括海上執法協作在內的全球海洋治理。

對中國來說，參與和構建區域性海上執法協作機制也正呈現出新的現象。宏觀上，習近平“人類命運共同體”理念以及“親、誠、惠、容”的周邊外交理念，正不斷指導中國更加積極主動地參與海上區域性執法協作機制的構建和運行，并試圖以此引領全球海洋治理，建立以合作共贏為核心的新型國際海洋秩序。微觀上，中國海警局的轉隸整編，使中國在開展對外交流和國際合作時，有了統一的海上綜合執法力量，在符合國際通行做法的同時與境外海警力量具有更為對等的身份。但是由于受歷史發展、地緣政治、軍事外交、經濟合作等因素的影響，不同的海洋區域呈現出各不相同的特點和治理合作邏輯，這些區域相互重疊、交織，構成了區域性海上執法協作的地緣基礎，決定了構建區域性海上執法協作機制，無論從理論上還是實踐上都具有艱巨性和復雜性。

一、區域性海上執法協作機制的理論基礎和構建邏輯

(一)區域性海上執法協作機制中的公共性

海上執法的主體不限于也不能限于一個國家、一個地區。海洋的開放特征決定了國際執法協作應該是海上執法的重要組成。首先，海洋地理上的公共性是海上執法協作開展的現實基礎。撇開爭議海域不提，哪怕是已經明確劃界的海域，也不可能像主權國家的陸上國邊界一樣，通過物理隔離、設置口岸等方式進行管理，海洋在實質上是完全開放的。在海上活動的船只、人員，在沒有建立起遵守海域所屬國有關管理法規的意識自覺的情況下，在不受管控的前提下，他們在海上的活動是完全不可控的、自由的。這種不可控體現在他們可以游走于管轄海域、公海、他國管轄海域，而要實現有效管理，只能依靠相關國家和地區開展執法合作。另外，還有公海和大量存在爭議的海域，在這些海域開展有效的海上執法，開展海上執法合作是應有之意。其次，海上執法協作所保護的法益具有公共性是海上執法協作開展的價值基礎。這一公共性的范圍，是參與某一海上執法協作機制的全體國家和地區。國際刑法中，打擊海盜、販奴、劫持航空器等罪行是受到世界各國公認的，而在一定區域內，不同國家對于海洋環境保護、海洋科研管理、海洋生物多樣性保護等方面各類不同行為的認知是不同的，譬如有的國家認為是違法活動，而有的國家認為該行為合法。這些不同認知再和管轄爭議海域結合，就無法在一定范圍內實現其公共性，就失去了對這些行為開展海上執法協作的基礎。所以海上執法協作機制必然是以各國和地區所保護法益的區域公共性為基礎的。

(二)區域性海上執法協作機制中的層次性

一方面，區域性海上執法協作機制的構建本身具有層次性。以《聯合國憲章》和《聯合國海洋法公約》為總綱，在各類涉海國際公約的約束下，形成了全球海上執法協作的大框架。同時這些全球性法規對區域合作的框架性規定不僅提供了實踐的合法性基礎，還直接推動了區域性海洋合作機制的建立以及法律框架的更新。[2]由此，“全球—區域”的一級框架得以形成。而區域一級框架為更小的區域(多邊或者雙邊)執法協作機制的建立提供了合法性基礎和實踐可能，構建起“區域—小區域”的二級框架。而這些區域以及小區域相互之間可能交織組合，從而構成海上執法協作機制的多層次多維度。這也與近幾年“海洋區域主義”的興起是一致的。另一方面，區域性海上執法協作機制的參與主體的參與目的具有層次性。更加有力地打擊各類海上違法犯罪，實現對海洋更加有效的管理和控制，保障對海洋更好的開發和利用是建立海上執法協作機制的目的價值，這對每個參與主體來說都是一致的。但對不同國家和地區來說，參與或者構建區域性海上執法協作機制，還有諸如維護國家主權和海洋權益、促進經濟合作與發展、更多參與國際政治活動以提升國際地位等目的。即使在同一個區域性海上執法協作機制中，不同國家和地區的參與目的也具有層次性，這與不同國家的政治、經濟發展水平及發展道路有著巨大關聯。

(三)區域性海上執法協作機制作用領域的多元性

區域性海上執法協作機制的作用領域，可以涵蓋幾乎涉及海洋開發利用和管理的全部事項。在傳統海洋治理領域，常見的譬如漁業管理、打擊海盜。漁業是人類開發利用海洋最初的手段和方式，也是較早開始進行國際海上執法合作的領域，就我國來說，我國與韓、日、越乃至蘇聯都簽訂有專門的漁業協定，架構了專門的漁業執法協作機制；海盜是涉海國家深惡痛絕的惡性犯罪，《亞洲地區反海盜及武裝劫船合作協定》是第一個專門針對打擊海盜和武裝搶劫船只的多邊協議。而在非傳統安全領域，《中國與東盟關于非傳統安全領域合作聯合宣言》《上海合作組織成員國邊防合作協定》等，在打擊恐怖主義、能源運輸安全等方面，也架構了相應的區域性海上執法協作機制。此外，在海上救助、人道主義援助等廣義上的“執法”領域，也有一系列機制的構建。而對于某一區域性海上執法協作機制來說，也存在關注某一領域和關注多個領域兩種構建模式。如中國公安部和日本海上保安廳通過《中華人民共和國公安部和日本國海上保安廳關于防止和打擊海上犯罪活動會談紀要》(2001年10月29日)構建的執法協作機制，明確了在偷渡、非法買賣毒品槍支彈藥、海盜，以及其他雙方同意合作的多個領域開展執法合作，而《亞洲地區反海盜及武裝劫船合作協定》就僅針對海盜和武裝搶劫船只。

二、中國區域性海上執法協作機制的現狀和反思

(一)區域性海上執法協作機制形成中出現的新現象

世界各國在海洋治理與合作中，形成了數量龐大的涉及海洋各種不同事務的國際公約，其中，以《聯合國海洋法公約》為總綱，逐步形成了在平衡與發展中不斷完善的國際海洋法律體系。而要實現這一國際法律體系試圖實現的海洋治理目標，需要世界各國達成包括執法協作機制在內的有效的國際海上合作機制。但是由于海洋治理越發受到不同區域海洋地理生態、政治生態的雙重影響，主權國家和國際組織在參與治理過程中形成力量的多元化博弈，“區域化”成為這種力量博弈的現實選擇。[3]因此，為解決不同海洋區域存在的不同問題，同時適應不同區域在長久歷史交融和發展中形成的海洋合作文化，以區域性海上執法合作機制來實現這一目的越發成為海洋治理的重點和焦點。相對來說，區域性合作機制較全球大合作來說，具有三個優勢。一是沖突更易調和。在區域背景下，特定區域內不同國家和地區雖然需要調和的矛盾具有多元性，但由于區域內國家和地區數量有限，各方也就更容易尋求意見的一致性，將重點從沖突轉向合作。二是針對性更強。在區域內，國家和地區可以根據本區域的特征，重點解決本區域急需解決的問題，這也從另一個側面反映出不同區域的不同特性。三是更能提出可供執行的方案。在全球視野下，執法協作機制的構建可能更傾向于框架和意向，而在區域范疇內，更能提出可供直接執行的方案，直接將各方合作意圖實現在操作層面。當然，區域性合作機制，其始終是處于以《聯合國海洋法公約》為總綱的全球海洋合作機制的大框架內，一定程度上實現了全球與區域的多層統一。

近年來，區域性海上執法協作機制的構建呈現出新現象。一是區域性的執法協作機制正不斷形成和涌現，區域利益導向使同一區域內的國家和地區，正通過各種形式實現區域性執法協作機制的架構，區域內的國家和地區承擔區域安全責任，分享區域執法負擔，共享區域安全利益。二是執法協作機制越發務實、高效。不同于往前一個歷史時期內形成的海上執法協作機制更加注重達成意向、構建框架，這幾年涌現的區域性海上執法協作機制，往往將更多重點直接放在聯合執法、管轄劃分、信息通報等，均是在實務中直接具備可操作性的。三是架構于矛盾和沖突之上。海洋的巨大利益性，使海洋權益爭端成為常態，但是這些海上區域性執法協作機制，往往擱置了領土主權、海洋權益的爭端，僅針對具體問題開展執法合作，在海上實現了沖突與合作的統一。

(二)中國主導的區域性海上執法協作機制正在發揮更為積極的作用

我國是聯合國安理會常任理事國之一，在國際海洋政治、海洋經濟領域中扮演著重要角色。我國倡導的“海洋命運共同體”理念，具有較高的國際影響力和美譽度，展現了負責任大國的良好形象。特別是作為“一帶一路”有機組成部分的21世紀海上絲綢之路，成為中國有效參與維護區域海上安全和秩序重任的重要平臺。共建“一帶一路”順應了全球治理體系變革的內在要求，彰顯了同舟共濟、權責共擔的命運共同體意識，為完善全球治理體系變革提供了新思路、新方案?！丁耙粠б宦贰苯ㄔO海上合作設想》提出，維護海上安全是發展藍色經濟的重要保障。與沿線各國加強在海洋公共服務、海上航行安全、海上聯合搜救、海洋防災減災和海上執法合作等領域的合作，為保護人民生命財產安全和經濟發展成果構筑安全防線。

21世紀海上絲綢之路建設在海洋交流與合作、區域海洋安全機制構建等方面取得了重要的成果。一方面，倡導“共同、綜合、合作、可持續”的安全觀，主張樹立以共同安全、綜合安全、合作安全、可持續安全為核心的新型安全理念。中國人民解放軍海軍致力于與各國海軍或海上單位在多個領域進行安全對話與真誠合作，堅決維護海上通道安全和態勢穩定。面對地區海上安全風險，中國主張應當遵守《聯合國憲章》，根據國際法，在尊重歷史事實的基礎上，堅持直接當事方談判磋商處理海上爭議問題；在地區多邊安全框架下加強海上行為規范和危機管控；在護航、人道主義援助、打擊海盜和海上反恐等方面加強合作，共同維護亞太和諧穩定的海上秩序。另一方面，致力于以多邊和區域的海上合作機制維護海上安全，注重加強海上安全機制的建設，與多個國家海軍建立了雙邊海上安全合作機制，如中美海上軍事安全磋商機制、中越北部灣聯合巡邏機制、中印尼海軍合作對話機制。積極提供海上公共安全產品，設立了中國—東盟海上合作基金，用于支持海上聯合搜救和救助熱線等項目。從2008年起中國海軍護航編隊開展了亞丁灣索馬里海域護航行動，有力保障了國際重要貿易航道的安全。此外，按照《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃》，中國與沿線國家搭建雙邊聯委會、管委會和研討會等多層面合作機制，與印度尼西亞、泰國、馬來西亞、柬埔寨、越南等東盟國家在海洋生物多樣性、海岸帶管理等低敏感度領域開展了一系列合作項目，達成了廣泛的共識。在南亞地區，中國分別同印度、巴基斯坦、斯里蘭卡、孟加拉國等國簽署了海洋合作諒解備忘錄。在非洲，與南非、坦桑尼亞桑給巴爾、塞舌爾、馬爾代夫等分別建立了長期的雙邊海洋合作機制。這些努力順應了全球海洋治理變革的內在要求，彰顯了權責共擔、同舟共濟的命運共同體意識，為全球海洋區域性執法協作機制交出了中國答卷，給出了中國方案。可以預見，隨著中國與海上絲綢之路沿線國家的合作向更廣泛、更深入、更全面發展，海洋領域的合作將會發揮出越來越重要的作用。[4]

(三)中國參與的區域性海上執法協作機制之反思

我國始終通過與區域性國際組織合作、參與多邊協定、簽訂雙邊協定等方式，積極構建符合我國海洋戰略的區域性海上執法協作機制，但長期以來也呈現出三個特點。

一是雙邊合作機制多于多邊機制。中國海洋疆界的特征決定了“多邊”機制比“雙邊”機制更加符合我國的海洋利益維護，因為我國海域，特別是我國主張海域，涉多國力量博弈的區域要遠遠多于雙邊合作或者爭端。而在海上合作領域，由于外交領域達成兩方共識比達成多方共識更能短期內有效解決實際問題，因此當前的雙邊機制要明顯多于多邊機制，如《中華人民共和國公安部和大韓民國海洋警察廳合作協議》(1998年12月8日)、《中華人民共和國和日本國漁業協定》(1997年11月11日)、《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府北部灣漁業合作協定》(2000年12月25日)、《中越北部灣漁業合作協定補充議定書》(2004年4月29日)、《中越北部灣漁業聯合委員會北部灣共同漁區漁業資源養護和管理規定》(2004年6月30日)等大量雙邊協定，在具體領域對相關領域的執法協作構建了合作機制。在特點上，這些雙邊協定大多構建起相對具體、有效，具備直接操作性的執法協作機制，如架構雙方海上執法機構的聯絡窗口、明確雙方共同打擊的犯罪行為、規定在相關區域可以采取的有效措施等?！吨腥A人民共和國政府和美利堅合眾國政府關于有效合作和執行1991年12月20日聯合國大會46/215決議的諒解備忘錄》(1993年12月3日)作為其中的典型，對于太平洋地區漁業聯合執法，更是直接建立了執法人員登艦共同執法的機制。而在多邊協定中，框架性的協議則要遠遠多于執行層的細則。

二是更加關注傳統海洋安全領域。在已有的海上執法協作機制中，對傳統海洋安全領域的關注，要遠遠多于對當前全球海洋治理新形勢下新問題和突出問題的關注，其中漁業、走私、海上交通安全、海盜是最熱的4個“關鍵詞”。但是隨著國際局勢的不斷演進，非傳統安全領域的問題逐漸顯現，給全球海洋治理帶來了新的挑戰和威脅，阻止對海洋生態的破壞、打擊海上恐怖主義、維護海洋生物多樣性等越來越受到國際社會的關注，而當前中國在這些領域參與的區域性海上執法協作機制并不多。

三是綜合性區域合作框架機制更多，海上執法專項機制協定較少。從目前已建立的海上執法機制可以看出，許多執法協作機制的建立，是涵蓋在綜合性區域合作框架中的，如《南海各方行為宣言》明確規定和倡議南海各方在海洋環保、海上航行交通安全、海洋科研、海上搜救、打擊跨國犯罪等五個方面積極開展合作探討，為地區的和平穩定做出貢獻。[5]其中，海上執法協作只是區域合作框架中的一部分，且是最為框架的協定，可操作性極低，距離真正發揮作用仍有很長的路要走。

三、中國區域性海上執法協作機制的完善對策

(一)中國區域性海上執法協作機制構建的價值取向

我國在參與或者構建區域性海上執法協作機制過程中，要注重價值取向的多元性。

一是維護國家主權和海洋權益。堅決捍衛國家主權和領土完整，絕不放棄正當權益，更不能犧牲國家核心利益。堅決維護國家權益和國家發展利益相統一，提高海洋維權能力，推動海洋維權向統籌兼顧性轉變。堅持“主權屬我、擱置爭議、共同開發”的方針，倡導依據國際法、以和平談判方式解決海洋爭端，努力維護海上的和平穩定。[6]在區域性的海上執法合作機制構建中，要堅持斗爭與合作相結合，對于能夠開展合作的“低敏感地帶”事項，通過多種手段積極拓展合作方式和領域，而對于領土主權等國家核心利益，堅決地開展法理、輿論、外交和軍事斗爭。

二是深度參與全球海洋治理。面對全球海洋治理難題，中國提出了共護海洋和平、共筑海洋秩序、共促海洋繁榮的“海洋命運共同體”理念?！昂Ｑ竺\共同體”關乎新的海洋秩序，而海洋秩序是世界秩序的重要組成部分。海洋是屬于全人類的財產，決不能私有化，全球海洋治理的最大原則就是確保這一原則不折不扣地得到執行。世界海洋的發展必須建立在共同的國際規則基礎上。[7]區域性海上執法協作是我國參與全球海洋治理的重要手段和依托，只有更廣泛地參與不同區域內的海上執法協作，才能將中國“海洋命運共同體”的理念帶向世界。同樣，在不同區域發揮中國更大的作用，也是中國踐行“海洋命運共同體”理念的具體實踐。

三是保障海洋強國戰略、“一帶一路”倡議的實施。海上執法協作是“一帶一路”區域合作的重要內容之一，中國與沿線國家開展海上執法協作，對于維護貿易航道安全、促進中國與沿線國家藍色經濟發展具有重要的意義。中國應在總體周邊外交和現有海上執法合作的基礎上，加強與沿線國家尤其是對21世紀海上絲綢之路建設具有戰略意義和關鍵地緣位置的國家的雙邊海洋合作，以目前已有的雙邊海上執法協作內容為基礎，不斷拓展新的海上執法合作領域，加大海上執法協作的廣度和深度，為21世紀海上絲綢之路建設提供海洋安全方面的支撐和保障。

(二)中國參與區域性海上執法協作機制的路徑選擇

一是積極加強與各類國際組織的合作。在全球范圍內，國際海事組織、北極理事會等機構對構建區域性海上執法協作機制起到了積極作用，聯合國環境署在“區域海洋項目”框架下發起并贊助了13個海洋環境保護區域性合作機制。中國應加強與這些國際組織的合作，積極參與這些國際組織所主管的國際事務，以負責任大國的形象引導、參與構建更多有效的區域性海上執法協作機制，爭取在全球海洋治理中發揮更積極的作用。此外，東盟、上海合作組織是中國與區域性國際組織對話的兩個典型。對東盟來說，中國作為“組織外”國家，應通過與該組織開展更大范圍的對話與合作，促進與該組織成員國的合作，通過“一對一”合作實現“一對多”合作的跨越。對上合組織來說，中國作為該區域性國際組織的主導者和參與者，要通過這一國際組織，更多地發出中國聲音，給出中國方案，在一定范圍內引導構建符合我國海洋治理觀的區域性執法協作機制。

二是積極與周邊國家加強執法協作。中國周邊國家，特別是涉海周邊國家，大多與中國存在海洋權益爭端，在處理與這些國家的關系時，中國應不斷發揚和平合作的傳統，以21世紀海上絲綢之路為平臺，進一步夯實海上經濟合作基礎，[8]并以經濟合作為基礎，拓展至經濟相關領域的海上執法合作，如漁業、航運、打擊走私等，隨之進一步拓展至打擊恐怖主義等非傳統安全領域。

三是進一步貫徹落實“走出去”戰略。中國參與區域性海上執法協作機制，不應該只滿足于與我國海洋領域有關或接壤的區域。隨著我國海外利益的不斷拓展，以及中國在國際社會更多發出中國聲音的政治和外交需求，中國需要更大范圍地參與到不同海域區域的治理中去。其最終目的是在全球海洋治理中發揮更加積極的大國作用，中國海軍參與亞丁灣護航是最好的中國實踐。當前，北極的極地航行治理、南極的生物多樣性保護等課題，是國際社會非常關注的區域性海洋治理和海上執法方向，中國應該在類似此類區域性合作框架內，更多地主動參與，更好地發揮作用。

(三)中國海警局應在中國區域性海上執法協作機制構建中發揮更大作用

為貫徹海洋治理和海洋發展新理念，提升我國在開發海洋、利用海洋、保護海洋、管控海洋方面的綜合實力，黨中央做出了海警隊伍轉隸改革的相關部署，旨在建立一支更加統一、高效的海上綜合執法隊伍，更加合理地配置海上執法力量。2018年，在黨中央統一部署下，《深化黨和國家機構改革方案》明確，海警隊伍轉隸武警部隊。按照先移交、后整編的方式，將國家海洋局(中國海警局)領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊。[9]轉隸武警部隊后，中國海警局在一定范圍內逐步開展雙邊、多邊海上執法合作與交流活動。如為進一步落實《中國海警局和菲律賓海岸警衛隊關于建立海警海上合作聯合委員會的諒解備忘錄》，中菲海警于2018年10月在廣州舉行了第二次聯合委員會會議。雙方表示愿進一步深化合作，積極開展艦船互訪、聯合演練、人員交流培訓、熱線聯絡機制等務實合作；同意繼續在多邊機制下加強政策立場協調，為地區安全穩定做出更多積極貢獻；強調將進一步加強溝通與互信，妥善管控分歧，深化務實合作，推動構建海上安全命運共同體。[10]2018年9月，第十九屆北太平洋地區海岸警備執法機構論壇高官會在浙江杭州舉行。中、加、日、韓、俄、美海岸警備執法機構120余名代表參加了論壇。論壇圍繞加強當前國際形勢下海上執法合作，共同防范打擊偷渡、毒品等海上非法販運活動，協調北太平洋公海漁業執法巡航計劃，交流海上應急救援和生態環境保護經驗，加強執法信息交換，組織論壇聯合演練和聯合行動，以及論壇下一步發展方向等內容進行了富有成效、務實深入的研究討論。[11]這些舉措都是中國海警局履行我國海上綜合執法機構職責、積極構建海上執法協作機制的有益嘗試。

海警隊伍的轉隸改革，對我國更好地參與區域性海上執法協作機制構建具有積極的作用。因為世界主要涉海國家都建立了統一的海上綜合執法隊伍，如美國的海岸警衛隊、日本的海上保安廳、越南的海上警察等，[12]中國海警局的整編，使中國在對外開展海上執法合作時，有了與其他國家更加對等、相對穩定的專門機構。在未來，中國海警局應該在海上執法協作機制中發揮更大的作用。一方面，當前我國已經構建起的海上執法協作機制中的執法內容，在我國國內事權劃分上，大部分職責屬于中國海警局，在這些領域，中國海警局應在機制框架內，通過積極開展海上執法協作以提升海洋治理效能；另一方面，中國海警局可以通過與外國海岸警備機構簽署備忘錄等形式，直接在操作層面構建更加高效、務實、便捷的執法合作機制，有機融入國家整體區域性海上執法協作機制。