數字政府治理碎片化問題研究

路清琳 滿雪

在推進數字政府治理的過程中，更多的是關注如何科學有效的運用數據資源，嵌入高新技術，對于政府體制內如何實現整體性治理，破解碎片化治理問題投入較少。碎片化治理問題主要來源于層級分工和競爭、分權的管理理念。當前數字政府治理中的碎片化主要表現在縱向與橫向關系、政府與市場關系、業務與技術關系三個方面。通過對數字政府碎片化邏輯原因以及數字治理中碎片化問題的表現進行分析，提出相應的對策建議，促進數字政府的高效運轉。

在當今的時代，數字經濟、數字治理被越來越廣泛的提及，與此相關，政府的數字化轉型也成為必然選擇。數字政府作為一種新型治理模式，是以大數據、云計算、物聯網、區塊鏈等一系列信息技術為依托，重塑政府管理架構，通過大數據驅動實現政府事務的信息化管理，提高行政效率，更好的實現政府與公民之間的雙向互動。

數字政府治理是國家治理與政府治理方式變遷的重要走向，其目標指向由輔助政府治理變革轉為創造共同價值。數字政府是以網絡信息技術為工具的，所以必然會帶有網絡運行無孔不入，橫縱交錯的延展性特征，因此帶有這一特征的治理模式必然會要求政府在業務治理過程中的溝通、協作，幫助政府進行整合性治理，解決碎片化問題。

數字政府治理碎片化的原因

中國從農業社會到工業社會再到現在的信息化社會，數據的作用日益凸顯，成為國家治理現代化的重要推手，推動著治理模式的變革，由傳統的代議互動、單向控制轉化為數字協商，多元治理。但數字政府治理作為一種新型的治理模式，在我國的發展還不成熟，具體表現為最初概念的提出、中間的建設管理、最終提供的服務全都是碎片化的。

碎片化問題的產生根源于兩個方面：一是傳統官僚體制的縱向等級和橫向分工機制，二是公共管理理論的分權、競爭理念。

傳統體制的縱向等級和橫向分工機制

傳統的體制是典型的科層制體系，同時系統內部的人員以職能職責進行分工，強調專業化的組織機構設置，因此層級明顯、分工明確，組織之間的溝通不足、壁壘分明，從而造成了碎片化問題。碎片化問題導致政府不同機構、部門之間的公共議題協作出現困難，問題無法有效解決，政策得不到有效的實施。對于傳統行政范式的批判性改革由此開始。

公共管理理論的分權、競爭理念

傳統行政范式的批判性改革開始后，"共和主義思潮開始復興，他們希望在代議制民主框架下推動治理民主以解決這次危機，這股思潮在實踐上最終達國家的新公共管理運動"。新公共管理的理念所主張的競爭、分權化管理只考慮到組織行政效率的高低，卻忽略了高度分化的社會的多元化需求和分散、碎片化的系統機制需要建立統一的共識、總體的規劃。而且，引入競爭機制的同時卻忽略了對于競爭的協調機制和對于權責的整合，加劇了治理的碎片化。

數字政府治理碎片化的主要表現

當前數字政府治理中的治理碎片化主要表現在縱向與橫向關系、政府與市場關系、業務與技術關系三個方面。

縱向與橫向關系層面

行政組織的縱向與橫向關系簡言之就是政府內部官職等級與職能分工之間的關系。當前我國的行政組織體制是科層制，即分級制與分職制相輔相成、縱橫交錯。分級制簡言之就是按級別劃分，在行政機關內部指的是按照科層制的原則，對官職進行自上而下的垂直劃分，下級官員隸屬于上級官員，在上級的指導下完成工作業務，所有層級的工作性質都相同。分職制顧名思義就是依據職能劃分為不同的崗位，在每一次的劃分之中，所有的崗位都屬于同一層級，僅僅是功能上的差異，不存在高低之分。分級制和分職制的共同作用，構成了完整的政府機構。但是由于層級明確、職能分明，壁壘叢生，部門之間的溝通協作能力不足，無法真正實現縱橫貫通。而對于數字政府治理模式的構建和完善而言，貫通協作的體制機制必不可少。因此必須完善政府內部的權責體系，對部門權責進行明確規定，同時完善信息共享機制，有效解決跨部門、跨領域的社會問題，實現碎片化治理的重新整合。

政府與市場關系層面

在政府與市場關系這一層面，需要實現政府與企業的良性互動，代表性的措施是G2B模式的建立。在這一部分，G2B模式的建立為政府與企業之間的互動溝通提供了橋梁和紐帶。但是由于我國數字化治理還處于初級階段，政府相應的機構設施建設、數據共享監管等多方面還存在阻礙。與此同時，私人企業由于缺少足夠的資金支持、基礎設施、高新技術的支撐，對于軟件的開發、設計能力較弱，導致軟件的可用性差、漏洞多，無法實現廣泛應用，缺乏核心競爭力。而私人企業的技術水平低使得數字政府治理在推行過程難以與企業實現雙向互動。

業務與技術關系層面

對于政府部門來說，數字政府的建設、管理以及應用都由它承擔。因此對于數字化治理而言，內部的管理部門和信息技術部門之間的界限不明確。而邊界的不確定極易導致數字政府治理的發展方向出現偏差，重技術輕業務。將研究的重點放在對于信息技術的嵌入上，一味追求先進的技術水平，忽視對于信息技術的實際應用上，業務被技術牽著走，既干擾了行政機關對政務業務和服務的改革創新，又不能保障技術管理與運營的質量。

相應的對策建議

數字政府碎片化治理產生的原因及表現在上文已經闡釋的十分明確，這一部分的主要內容是針對之前提出的數字政府治理在縱向與橫向關系、政府與市場關系、業務與技術關系三方面碎片化的表現提出相應的對策建議，主要包括：完善總體規劃和頂層設計，實現規范機構內部整體化協同運行、推動政府與市場的高效合作、建立有效及時的信息傳遞、開放和共享的數據體系。

完善總體規劃和頂層設計，實現規范機構內部整體化協同運行

數字政府治理體系的構建是一項縱深到底、橫延到邊的全方位的網絡系統建設過程，涉及政府治理的各方各面，在這一建設過程中，必須切實加強對這項工作的頂層設計，從機構設置、制度規定、監督保障體系以及流程設計等一系列過程進行總體規劃和統一領導。構建“四橫四縱”的總體框架，實施網絡基礎、大數據中心、應用支撐、數字應用等四個體系建設，加快推進政府數字化轉型重大項目建設。完善頂層設計，為數字政府治理搭建組織基礎，創新政務中心治理模式。政務中心治理模式的實質就是通過構建一個橫向協調的平臺將分散到不同部門的相互聯系的，可以聯合辦理的事項進行整合，統一、聯合辦理，為公眾提供“一站式”服務。在這之中，首要的實現是明確橫向協調的平臺的層級地位。其次是對于平臺下不同部門機構職能的整合，將原來的分散到各職能部門的權責集中到統一的平臺之下。

全國“一盤棋”“一張網”的數字政府治理模式構建，不僅需要完善統籌規劃與頂層設計，還需要規范協調機構內部的權責體系，實現系統內的整體化協同運行。科層制的特色之一就是專業化分工，而機構內部專業化的分工必然會伴生協調問題。數字政府治理實質上是實現整體性治理，因此必須解決協調問題。創新機構內部權責協調機制的措施主要有兩個方面：一是創新機構內部溝通機制，為不同部門利益協調提供對話平臺，以緩解在解決跨部門、跨領域的社會問題時出現的不同部門在治理目標和方案措施選擇等方面的矛盾、沖突。二是將整體性治理理念內化為政府機構的指導理念，形成一種特殊的政治文化，使協調、整合獲得機構內部全體成員的認同。

建立有效及時的信息傳遞、開放和共享的數據體系

在數字政府治理的推進過程之中，對于數據的管理是最為重要的部分之一。數據資源是數字政府治理的物質基礎，因此建立及時有效的數據資源體系十分必要。數據體系的構建主要包括三個方面：

一是社會數據資源庫的建立，拓展全體公民獲得數據資源的平臺渠道。在這一部分的重點是實現公共數據和企業內部收集的社會數據之間的開放、共享，以智慧城市、電子政務為體系建設的支撐，明確數據的權利歸屬，細化數據資源分類，建立數據間的流通、交易機制，實現政府與企業數據資源的共享共治。

二是針對政府內部不同部門之間的數據資源的傳遞、整合。建立政務數據收集、匯總和應用機制，強化不同部門間政務主題數據庫的交換、共享、整合，構建國家戰略性數據資源庫。

三是保障數據安全機制的建立。現今社會，數據資源作為新型的競爭軟實力，其在政府治理中重要作用日益顯露，因此對于數據的保護至關重要。網絡信息安全與否是數字政府治理能否實現有序、持續發展的重要考核標準。就戰略角度而言，在數字政府治理體系規劃、設計之初便應該采取科學、有效的安全防護措施，認真落實等級保護制度和分級保護制度。在數字治理推進過程中采用安全可靠的技術產品，搭建防控一流、安全堅固的技術體系，確保數字資源的安全可控。

（遼寧大學）