環(huán)境治理理論對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的影響

王思瑤

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大阻礙，也對(duì)市民的身心健康造成不同程度的迫害。因此，政府開始進(jìn)行環(huán)境績(jī)效審計(jì)。本文首先從理論角度研究和探討了我國(guó)環(huán)境審計(jì)的背景，再通過(guò)查閱環(huán)境績(jī)效審計(jì)等相關(guān)方面的文獻(xiàn)資料，根據(jù)公共受托責(zé)任理論、可持續(xù)發(fā)展理論的基本概念及具體應(yīng)用情況，分析這兩者理論對(duì)研究環(huán)境審計(jì)與政府環(huán)境績(jī)效之間的關(guān)系及環(huán)境治理理論對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的影響作出評(píng)價(jià)。最后針對(duì)政府在環(huán)境績(jī)效審計(jì)中的人員能力不足與法律體系不完善等方面，提出如何做到“高質(zhì)審”及“依何審”等相關(guān)解決措施，完善政府績(jī)效審計(jì)在環(huán)境審計(jì)方面的體系建立，更好地讓環(huán)境績(jī)效審計(jì)服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)，為人與自然和諧發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

環(huán)境治理理論的背景

改革開放前期，我國(guó)不惜以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，謀求經(jīng)濟(jì)利益的高速發(fā)展，但這也讓環(huán)境遭受了巨大的創(chuàng)傷。對(duì)此，習(xí)總書記提出“綠色發(fā)展”理念，使保護(hù)環(huán)境、改善環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀成為了當(dāng)前我國(guó)政府急需解決的問(wèn)題。

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，原有的“3E”績(jī)效審計(jì)理論難以對(duì)目前的環(huán)境、公平指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，已無(wú)法滿足現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，基于此，我國(guó)政府部門在現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)、效果、效率性審計(jì)的基礎(chǔ)上，又增添了環(huán)境性審計(jì)和公平性審計(jì)，即“5E”審計(jì)理論，使我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)理論依據(jù)及評(píng)價(jià)體系更加完善。但結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，要想讓“5E”理念真正融合在現(xiàn)實(shí)生活中，這對(duì)于政府實(shí)施績(jī)效審計(jì)來(lái)說(shuō)確實(shí)是一種挑戰(zhàn)。

此外，我國(guó)山西、北京、河北等地冬季霧霾時(shí)間不斷加長(zhǎng)、可吸收顆粒等有害物質(zhì)不斷加重，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境日益惡化，使我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)步入了負(fù)荷超前的關(guān)鍵時(shí)期。為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、改善生態(tài)環(huán)境，在黨的十八大會(huì)議中，習(xí)近平總書記針對(duì)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞的現(xiàn)狀，提出綠色、協(xié)調(diào)等新的發(fā)展理念，以尋求人與自然的和諧相處，會(huì)議中強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)從加強(qiáng)有效的監(jiān)督措施出發(fā)，有必要開展一切可監(jiān)督政策。

文獻(xiàn)綜述

我國(guó)在環(huán)境治理過(guò)程中不僅制定了大量的環(huán)保法律法規(guī)，又在改善環(huán)境質(zhì)量方面投入了大量治理資金。但在建立監(jiān)督體系方面依然存在很多不足之處，如：環(huán)境審計(jì)理論指導(dǎo)相對(duì)缺乏，環(huán)境績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系、評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠完善。政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)是否能夠達(dá)到改善環(huán)境的最初要求，或者通過(guò)政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)是否起到了預(yù)期的效果，這一切都還無(wú)從知曉。

當(dāng)前，大多數(shù)學(xué)者主要對(duì)上述評(píng)價(jià)體系不完善及環(huán)境績(jī)效審計(jì)如何達(dá)到預(yù)期效果等問(wèn)題做出研究與探討，例如，王愛國(guó)張志（2019）認(rèn)為為了更好地服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)，政府應(yīng)建立“為何審”“誰(shuí)去審”“誰(shuí)被審”“審什么”“據(jù)何審”“怎么審”和“為誰(shuí)審”等系統(tǒng)性的理論、問(wèn)題、方法審計(jì)流程，同時(shí)在實(shí)踐中應(yīng)加快生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境審計(jì)立法工作，通過(guò)完善相關(guān)生態(tài)建設(shè)信息披露制度或提高相關(guān)專業(yè)水平等一些具體措施，建立健全環(huán)境審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系和環(huán)境績(jī)效審計(jì)員。謝志華、杜海霞、陶玉俠（2016）認(rèn)為在環(huán)境審計(jì)中國(guó)家審計(jì)應(yīng)處于主導(dǎo)地位，發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用讓相關(guān)部門對(duì)環(huán)境建設(shè)進(jìn)行基礎(chǔ)性的內(nèi)部審計(jì)，呼吁社會(huì)全體公民參與到生態(tài)文明建設(shè)中，發(fā)揮社會(huì)審計(jì)的功能。

鮮有學(xué)者對(duì)環(huán)境治理與政府績(jī)效審計(jì)間的關(guān)系進(jìn)行探討和研究，因此本文將從公共受托責(zé)任理論和可持續(xù)發(fā)展理論出發(fā)，分析環(huán)境治理理論與我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的關(guān)系及影響，根據(jù)政府部門在環(huán)境績(jī)效審計(jì)中的專業(yè)人員能力不足與法律體系不完善等方面，提出如何做到“高質(zhì)審”及“依何審”等相關(guān)環(huán)境績(jī)效審計(jì)理論。

環(huán)境治理理論與政府績(jī)效審計(jì)的關(guān)系

環(huán)境審計(jì)是公共受托責(zé)任下促進(jìn)環(huán)境績(jī)效改善的重要途徑

公共受托責(zé)任是指政府部門接受社會(huì)公眾的委托對(duì)公共資源進(jìn)行管理，并在管理過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任要求政府在管理過(guò)程中須從對(duì)社會(huì)公眾有利的角度出發(fā)，對(duì)公共資源進(jìn)行管理；另一方面，則是要求政府在對(duì)公共資源實(shí)施管理后應(yīng)向社會(huì)公眾如實(shí)報(bào)告其履行情況。該施行過(guò)程中政府部門的主要任務(wù)包括：維護(hù)公共秩序，合理分配資源，保障基本生活，改善生活水平。公共信托關(guān)系建立的目的是為了改善政府公共信用關(guān)系，確保政府實(shí)施有效的公共信托責(zé)任。

隨著審計(jì)職能的發(fā)展，政府審計(jì)也產(chǎn)生了績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等重要審計(jì)類型。其中，為了充分發(fā)揮政府績(jī)效審計(jì)的職能，政府部門推進(jìn)環(huán)境績(jī)效審計(jì)，使其可以確保環(huán)境管理審計(jì)在績(jī)效審計(jì)中的發(fā)揮有效作用。對(duì)環(huán)境管理狀況的評(píng)價(jià)是政府進(jìn)行環(huán)境績(jī)效審計(jì)的核心，在政府部門進(jìn)行環(huán)境審計(jì)時(shí)，可吸取公共受托責(zé)任理論的精華，提高環(huán)境審計(jì)過(guò)程中審計(jì)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任感，并在環(huán)境審計(jì)結(jié)束后如實(shí)將結(jié)果反映給社會(huì)公眾。在采用公共受托責(zé)任理論的方法后，該項(xiàng)環(huán)境審計(jì)理論加強(qiáng)了政府部門與社會(huì)群眾的監(jiān)督和審查，提高了環(huán)境審計(jì)效果，是政府強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)服務(wù)水平、管理效率的重要實(shí)現(xiàn)途徑。

環(huán)境審計(jì)對(duì)環(huán)境績(jī)效的改善是可持續(xù)發(fā)展的要求

可持續(xù)發(fā)展是指在不損害后代發(fā)展需求的前提下，滿足當(dāng)代人的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是人類生存的必備條件，并且對(duì)于中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家是十分重要的。可持續(xù)發(fā)展并不與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相沖突，相反，可持續(xù)發(fā)展還能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，我們不僅要關(guān)注當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，更要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是否可持續(xù)下去，要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量。因此，政府部門要嚴(yán)格把控環(huán)境審計(jì)在可持續(xù)發(fā)展方向的績(jī)效審計(jì)，創(chuàng)建一項(xiàng)健康合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)能和諧發(fā)展下去。

環(huán)境審計(jì)體系建設(shè)存在的問(wèn)題及相關(guān)政策建議

審計(jì)部門加強(qiáng)專業(yè)人員的環(huán)境績(jī)效審計(jì)能力

在進(jìn)行環(huán)境績(jī)效審計(jì)過(guò)程中，參與該項(xiàng)審計(jì)的全體工作人員都將成為此次審計(jì)能否順利、成功完成的重要因素。若審計(jì)人員能力低下，無(wú)法完成組織分配給自己的任務(wù)，那么績(jī)效審計(jì)的效率會(huì)受到影響；若審計(jì)人員自身職業(yè)道德素養(yǎng)較差，則容易走入歧途，影響審計(jì)的真實(shí)性和公正性。

因此，要想保證環(huán)境績(jī)效審計(jì)的效率、效果，審計(jì)人員的專業(yè)能力及其綜合素養(yǎng)也起到了決定性作用。讓環(huán)境審計(jì)真正服務(wù)到生態(tài)文明建設(shè)中，需要政府部門加強(qiáng)對(duì)專業(yè)審計(jì)人員的培訓(xùn)、監(jiān)督，提升其專業(yè)水平及個(gè)人素養(yǎng)。這也是發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的重要組成部分。

政府完善環(huán)境審計(jì)體系建立

自十八大以來(lái)，我國(guó)雖然在自然、環(huán)境等生態(tài)文明建設(shè)中有初步的制度建立，但當(dāng)前環(huán)境審計(jì)工作的方向主要限于重大資源項(xiàng)目資本投資方面，尚且缺乏全面系統(tǒng)的環(huán)境審計(jì)體系。生態(tài)文明建設(shè)作為一項(xiàng)重要的國(guó)家戰(zhàn)略，但環(huán)境審計(jì)服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)卻沒(méi)有明確的法律規(guī)定和沒(méi)有具體的審計(jì)體系工作流程、方法和標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)，若還不盡快完善該體系的建立，這將會(huì)導(dǎo)致環(huán)境審計(jì)服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)缺乏法律依據(jù)、審計(jì)過(guò)程雜亂無(wú)章、審計(jì)內(nèi)容隨心所欲，最終影響了生態(tài)文明建設(shè)的獨(dú)立性、權(quán)威性。若審計(jì)部門在進(jìn)行環(huán)境審計(jì)時(shí)無(wú)標(biāo)準(zhǔn)及體系可作為參考依據(jù)，我國(guó)在環(huán)境審計(jì)方面就將沒(méi)有可發(fā)展的空間。

環(huán)境審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)作為生態(tài)文明建設(shè)中環(huán)境審計(jì)行為的基本遵循和操作規(guī)則，它的審計(jì)體系建立可依據(jù)我國(guó)現(xiàn)存的法律法規(guī)條例、國(guó)家政策指令、協(xié)議、合同、法規(guī)、有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)布的工作準(zhǔn)則等相關(guān)明文規(guī)定，由國(guó)家立法機(jī)構(gòu)來(lái)制定。我們?cè)谥贫ōh(huán)境審計(jì)法律體系時(shí)也可參考其他國(guó)家在此方面有顯著成就的相關(guān)法案及國(guó)內(nèi)外公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)體系。在服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)環(huán)境審計(jì)中，應(yīng)注意界定外部專家，特別是非財(cái)務(wù)專家的地位和作用，作為使用外部專家或力量的方式和方法。我們還可聽取外部專家建議及其學(xué)術(shù)研究成果，從法律或政策規(guī)定的效力、效率和經(jīng)濟(jì)有關(guān)的業(yè)績(jī)指標(biāo)出發(fā)，建立即滿足我國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)要求又符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或措施。

（西京學(xué)院）