社區協商治理的實踐價值、問題甄別與實現路徑

2021-03-28 13:09:02李曉峰

黨政研究 2021年2期

李曉峰

〔摘要〕協商治理是社區治理的重要方式，能夠讓基層治理運轉起來，促進基層協商民主實踐的發展。其能夠化解矛盾和沖突，增進理解和共識;培育公共精神，提高居民參與意識和能力;豐富社區治理模式，發展社會主義民主政治。然而，由于受政治傳統文化和行政體制慣性的影響，社區協商治理過程中存在政府和社區的關系尚未理順、民主協商主體發育不成熟、協商民主制度供給不足、社區治理專業人才匱乏的問題。這既有觀念層面政治文化傳統的影響，也有實踐層面政府干預過多的原因。針對這些問題，需要不斷轉變理念、堅持黨的領導、全面深化改革、強化人才建設和健全法律制度，持續為社區協商治理提供思想、政治、制度等方面的保障。

〔關鍵詞〕協商民主;社區治理;社會組織

〔中圖分類號〕D638?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2021）02-0113-08

社區是社會的基本單元，協商民主在社區治理中的應用成為當前社會治理的重要組成部分。在實踐中，雖然社區治理所面臨的基本問題對協商民主的需求越來越顯著，但新的制度模式從理論認知到制度設計再到實踐應用，必將經歷一個不斷探索的長期過程。厘清社區協商治理的基本狀況，準確認識當前面臨的主要問題，是持續推進社區協商治理取得實效的重要前提。

一、問題的提出

協商民主是基層治理的重要方式，社區協商能夠讓基層治理運轉起來。〔1〕目前，學界關于社區協商治理的研究較多，歸納起來主要集中在以下幾個方面：一是討論協商民主應用于社區治理的可行性。顧杰、胡偉認為協商式治理是社區橫向秩序協調機制，是一種增量改革，是未來中國基層社區治理的可行模式。〔2〕齊衛平、陳鵬認為協商民主是城市基層治理的有效模式，其能能夠整合利益，促進政府與居民的良性互動，進而實現善治。〔3〕呼連焦、劉彤認為社區協商民主是新時代社會治理的有效路徑，其與共建共治共享的新時代社會治理格局具有高度一致性。〔4〕二是討論社區協商治理的模式。任克強等人把社區協商治理分為四方平臺模式、多方整合模式和精英介入模式。〔5〕李鋒則把其分為行政機構植入下的社區協商治理、社區組織互嵌下的協商治理和居民內生推動下的社區協商治理三種類型。〔6〕陳榮卓、李夢蘭從政社互動視角出發，以中國社區治理十大創新成果為依托，把其分為黨領群治聯動型協商、政社協同共建型協商、政群平等對話型協商、社群精準議事型協商等四種模式。〔7〕三是討論社區協商民主的獨特價值。楊貴華認為社區協商是化解社會矛盾、行使民主權利、改進治理方式的重要舉措。〔8〕陳鵬、洪波認為協商民主有利于開發社會資源，在一定程度上緩解社區資源匱乏的問題。〔9〕王天夫等人認為協商民主有利于加強基層民主建設，拓展居民訴求表達渠道，提高居民議事能力。〔10〕

以上研究從不同側面討論了社區協商治理的模式、價值等問題，為我們提供了很好的借鑒，但也存在兩個問題：一是大部分研究把社區協商治理置于基層民主建設的宏大視野中予以討論，缺乏結合社區具體情境的微觀討論。二是大部分研究注重關注社區協商民主的價值和意義，而較少討論社區協商治理存在的現實問題。三是大部分研究聚焦社區協商治理的理論層面，缺乏可操作的實踐路徑的分析。本文旨在系統討論社區協商治理的價值和問題，在深入分析問題產生的原因基礎上構建社區協商治理的實施路徑，進而嘗試構建一幅關于社區協商治理的可視化圖景。

二、社區協商治理的實踐價值

新中國建立初期，為鞏固政權、恢復生產、維護穩定，我國借鑒蘇聯模式，國家通過單位對社會進行全方位一元化管理，這種模式在當時社會經濟條件下，為集中力量快速推進工業化、穩定社會秩序、鞏固新生政權起到了重要作用。但隨著經濟社會不斷發展，特別是社會主義市場經濟體制確立以后，開放、多元、包容、參與等觀念得到充分發展，社會自主性明顯增強，各類社會主體得到穩步發展，政府不再是社會治理的唯一主體，經濟體制、利益格局、社會結構、思想觀念發生深刻變化，社會需求和社會矛盾也呈現出多樣化、復雜化等特點，傳統治理模式已經無法有效解決新問題。在此背景下，黨的十九屆四中全會從加強國家治理體系和治理能力現代化的高度出發，把協商民主作為社會治理體系中的重要組成部分。黨的十九屆四中全會明確提出，要堅持社會主義協商民主的獨特優勢，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐。協商民主運用于社區治理，不僅有利于促進基層協商民主實踐的發展，而且對化解社區矛盾、培育公共精神、構建和諧社區也有重要的作用。

（一）有利于化解矛盾、增進共識

隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的深入推進，我國經濟發展取得了巨大成就，但隨之而來的是，社會也步入了轉型期，社會矛盾日益增多且日益聚焦在基層社區。現代社區由具有不同教育背景、文化程度、社會階層的居民組成，社區內部的利益關系和利益訴求十分復雜。這些問題若處理不好，可能會激化社區不同利益群體間的矛盾，進而影響社區的和諧穩定，影響社會善治的實現。協商民主與社會善治有共同的價值取向，都注重培育公共精神，強調多中心治理，尋求公共利益最大化。社區協商民主實踐為多元治理主體提供了公開討論、平等協商、相互妥協的平臺和機會，讓各種觀點和訴求得以表達和修正，這有利于緩解社區矛盾和沖突，增進理解與共識。

（二）有利于培育公共精神，提高居民參與意識和能力

習近平總書記強調要堅持以人民為中心的思想。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。憲法明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“我國人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業”。可見，人民的主體地位貫穿于政治、經濟、社會生活的各方面。協商民主鼓勵來自不同階層、不同背景的居民，通過平等對話、理性協商充分表達自己的觀點和訴求，包容對待他人的觀點，理性審視不同意見，最終達成多元主體的利益平衡，實現社區整體利益最大化。因此，協商民主運用于社區治理，是一種保障和實現人民當家作主的有效形式，既能讓社區居民能夠切實行使自身的民主權利，積極參與到社區公共事務的管理中，也增強了社區居民的規則意識、法治意識和公共精神。更為重要的是，居民在具體協商實踐中能夠有效提升參與公共事務的能力，有效破解“有想法、沒辦法”的困境。

（三）有利于豐富社區治理模式

民主協商強調多元參與，不同的協商主體通過溝通討論、談判協商、相互妥協等方式表達利益和訴求，最終實現公共利益的最大化。近年來，隨著經濟社會的發展，人們的物質生活變得越來越好，思想觀念也得到極大解放，人民群眾的科學文化素質、主體權利意識、政治參與意識不斷增強。在這樣的時代背景下，僅僅依靠傳統的一元化社區管理模式已難以滿足現實需要。社區能否實現善治，與社區居民的參與程度和參與效果有著重要關系。只有社區居民廣泛參與到社區治理中，各項決策得到居民的認可和支持，社區治理的效果和質量才能切實得到提升。協商民主應用于社區治理，多元主體參與到社區治理中，可以形成政府、社區組織和社區居民之間的良性互動，為社區群眾有效參與社區治理提供制度性空間，增強社區決策的民主性、科學性和公信力。可以說，社區協商治理不僅是一個新的社區治理模式，也是一個新的理論研究領域，這對豐富我國基層社區治理實踐，推動社會主義民主政治發展具有重要意義。

三、社區協商治理面臨的主要問題

協商民主制度應用于社區治理，有利于化解矛盾、增進共識、促進和諧，但實踐中仍面臨一些亟需解決的問題。

（一）政府和社區的職能邊界尚未厘清

厘清政府和社區的權力邊界，是協商民主制度在社區治理中充分發揮作用的重要前提。法定意義上講，社區居民委員會的性質并非一級政府機構，而是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。但是，在社區實踐中往往存在居民委員會行政化傾向。政府職能邊界不清，導致社區事務與政府事務存在交疊，同時造成社會自我管理的空間狹小，社會力量發展相對滯后等問題。政府在治理方式上，更多采取的是行政管控，而協商治理方式普遍使用不足，對微觀層面出現的新矛盾和新問題習慣于采用老辦法解決。政府常常會自覺不自覺的把社區組織看作是自己的下屬部門或者附屬單位，甚至會直接介入社區自治事務，“越位”“錯位”現象較為明顯。受到過多干預和管制的社區，自治權被削弱，疲于應付檢查、接待、考核等事務。據調查顯示，很多社區黨支部書記、主任認為自己聯系居民、組織自治活動的時間明顯不足，大部分時間和精力用于參加各種會議和活動，完成上級交辦的行政任務。由此可見，政府和社區關系不順，導致社區自治主體無暇關注社區居民的利益訴求，阻礙了社區協商民主的發展。

（二）社區協商治理制度供給不足

黨的十八大以來，我國一直把基層協商民主作為中國特色社會主義民主政治建設的一項重要內容。近年來，我國基層協商治理無論在理論上，還是在實踐上都取得了一些發展，國家先后出臺了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》《關于加強社會主義協商民主建設的意見》《關于加強城鄉社區協商的意見》等文件，對民主協商的形式、內容和原則等方面進行了詮釋和規定，但這些文件總的來說比較宏觀，更多的是國家的一種號召，而并沒有從法律層面進行保障。然而，由于我國基層協商民主起步較晚，制度建設比較滯后，尚未形成一套規范、系統的基層民主協商制度體系。社區協商民主相關法律制度建設滯后，導致居民對社區協商治理的內容、程序、執行等方面缺乏了解，制約了基層民主協商機制的制度化發展，使民主協商在社區治理中的運行效果大打折扣。

（三）民主協商主體發育不成熟

改革開放以來，我國社會組織得到明顯發展，但一個成熟的具有自我管理能力的社會空間尚未完全形成。在多元治理體系中，除了黨和政府之外，企業、社會組織和作為權利主體的個人，還未能在治理體系中充分發揮作用。一是社區居委會行政化傾向明顯。“居委會自身經濟不獨立，基本依靠街道辦事處供給所有的資源，更像是依附于政府機構的組織，不能夠全權代表民意。”〔11〕社區居委會承擔了很多政府職能，包括社會治安、公共衛生、勞動保障、文化體育、人民調解等，工作人員大部分時間用在完成黨政部門安排的日常事務，無暇組織居民開展民主協商。二是社區社會組織作用發揮不充分。我國社會組織成立門檻相對較高，加之專業人才匱乏，內部管理不規范，導致社會組織的公信力不強，難以在社區治理中發揮作用。三是居民的參與意愿不足。一些社區居民往往只關注涉及自身利益的公共事務，不愿承擔參與治理的責任;一些居民對協商治理的作用和意義不夠了解，習慣于被管理，缺乏公共意識和社區的主人翁精神，不愿參加社區民主協商活動。

（四）社區協商治理專業人才匱乏

社區工作人員是影響協商治理效能的重要力量。當前，社區工作人員普遍文化水平不高，從事社區管理的專業性不強，大多缺乏社區工作的專業素質，以致很多社區工作人員在處理復雜問題時的效能較低。具體來看：一是年齡偏大的社區工作者學歷普遍偏低，對社會發展和環境變化的適應性不夠，運用信息化等技術手段開展工作的意識和能力不強，習慣于采用固有經驗和辦法處理社區事務。二是新招錄的社區工作者學歷高、年紀輕，學習新知識、新技能、新業務上手較快，對社區工作的有效開展起到了一定的促進作用。但他們大多缺乏工作經驗，很多也不具備社區治理專業背景，和社區群眾也很難打成一片。三是社區工作人員待遇較低，社會認同度不高，難以調動社區工作者的積極性，導致社區工作人才培養不易，專業人才流失問題較為突出。

四、社區協商治理存在問題的原因剖析

協商民主在社區治理實踐存在問題的原因很多，這些問題的產生主要受全局性、系統性、歷史性的客觀條件所限制，也是任何一項新制度在孕育和發展中必然面臨的問題。

從觀念層面看，政治文化傳統的影響較大。政治文化對協商民主制度的有效運用具有深層次影響。中國政治傳統中，皇權政治、宗法制度、倫理秩序等構筑了一整套較為完備的觀念體系。近代以來，在同時面臨外敵入侵和內部分裂的歷史境遇中，“統一”“集中”等思想也成為一種符合時代需求的觀念。新中國建立以后，外部危機并未徹底解除，內部也需要持續鞏固政權、恢復生產生活，實行高度集中的計劃經濟模式在當時的歷史條件下也成為必然選擇。在現代社會逐步發育的過程中，權力集中、統籌管制的政治文化傳統仍然具有較強的慣性，不可避免地在一定程度上抑制了民主協商意識的形成，并制約社區協商治理的實現程度。在政府層面，一些領導干部官僚主義、“官本位”等思想仍然存在，習慣于采用行政手段來解決問題、化解矛盾，對協商民主的重要性認識不到位，往往不能充分認識到社區居民在社區治理中的主體地位，一定程度上忽視社區居民的意見和訴求;從社會層面看，受傳統思想觀念的影響和制約，公民意識和公共精神薄弱，對民主協商的認知不足，多元民主協商主體成長緩慢;從社區居民角度看，群眾對自身的民主權利認識不到位，在公共事務中自我主體意識不強，參與協商治理的意愿和積極性不高。總體來看，我國民主法治建設還不夠完善，雖然發展更加廣泛、更加充分的人民民主，保證人民的知情權、參與權、表達權、監督權等宣示被國家相關文件反復提到，但貫徹執行效果卻不夠理想。

從實踐層面看，行政干預過多是重要原因。協商民主要求多元主體秉承平等、包容、公開的理念，依據憲法、法律和相關制度規定，圍繞社會公共事務和涉及群眾切身利益的問題，采取協商、對話、討論等方式，廣納群言、廣集民智、化解矛盾、增進共識。可見，多方參與、平等協商是協商民主的核心內涵但現實問題是，長久以來政府行政權力過大，對社區干預過多，限制了協商民主作用的充分發揮。一方面造成多方參與不足。政府過多的行政干預，使社區其他治理主體發展困難社區多元協商治理效果不夠理想。另一方面造成平等協商不夠。民主協商能否有效實現，很大程度上取決于參與主體的地位是否處于一個相對平等的位置。只有地位平等，才能形成有效的溝通協商。但在實踐中，政府集中了大量的政治和社會資源，協商遇到分歧時，政府擁有更強的話語權，其他治理主體的意見并未得到充分尊重。

五、社區協商治理實現路徑

針對社區協商治理實踐中存在的問題，需要從理念更新、制度保障、人才建設等方面予以解決，著力構建社區協商治理的可持續發展路徑。

（一）堅持黨的領導，為社區協商治理提供政治保障

習近平總書記指出：“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的。”〔12〕基層協商民主必須堅持黨的領導，充分發揮其總攬全局、協調各方的作用，才能把握正確政治方向，確保基層協商民主沿著正確道路前進。重要的是要“把基層黨組織的領導作用與人民群眾共同參與的民主力量有機結合起來，把黨的政治優勢轉化為民主協商共同治理的社會優勢”〔13〕。具體而言，社區黨組織應做好以下幾方面工作：一是強化黨建引領，建立地方黨委、街道黨委、社區黨組織、小區樓棟黨小組聯動機制，將社區范圍內的黨員納入到各級黨組織管理中，充分發揮其先鋒模范作用，做好社區治理的帶頭人，帶動社區居民主動參與協商治理。二是積極宣傳黨的政策和主張，加強教育培訓和輿論引導，提高人民群眾的思想和政治素質，營造良好的民主協商氛圍，調動基層群眾參與民主協商的熱情。三是堅持多元參與、廣泛協商、群眾自治等原則，充分保障群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，鼓勵支持多元治理主體依法依規開展民主協商，確保基層社區的和諧穩定。

（二）不斷轉變理念，為社區協商治理奠定思想基礎

思想觀念的轉變是社區協商治理得以有效運行的前提。長久以來，受傳統思想觀念的影響，居民參與社區治理的意識不高，積極性不強，限制了基層民主協商制度作用的充分發揮。因此，推進社區協商治理，必須樹立新理念，為協商治理提供思想基礎。

首先，樹立以人民為中心的理念。“在社區治理中，堅持以人民為中心，充分發揮人民群眾在社區治理中的主體地位和作用，體現了唯物史觀關于人民是歷史的創造者的內在理論邏輯，彰顯了中國共產黨全心全意為人民服務的根本宗旨。”〔14〕社區治理的出發點和落腳點是為了維護社區居民的根本利益，這也是人民權利的具體體現。以人民為中心的理念內涵了人民在社區治理中的地位和作用，回答了為誰治理、依靠誰治理等問題，越來越被社會治理實踐和理論工作者認同。只有樹立以人民為中心的理念，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，協商治理才能得到群眾的擁護和支持。

其次，樹立有限政府理念。政府是社會大系統里的子系統，其活動范圍和作用都是有限度的，一旦超越適當的界限，就會給整個社會系統運行帶來不良影響。政府必須摒棄“全能政府”“管理控制”等傳統觀念，樹立有限政府理念，繼續簡政放權，市場能做的交給市場，社會能做的交給社會，集中精力搞好宏觀調控和管理，提供好優質公共服務，做到有所為有所不為，不“越位”、不“錯位”，為社區組織和居民參與社區治理提供空間、創造條件。

再次，樹立協商治理理念。一方面，加強協商治理理念的教育宣傳和培訓，加深社區居民對民主協商理論的理解認識，使大家認識到社區協商治理的積極意義和時代價值;另一方面，開展多種形式的基層民主協商活動，通過居民會議、居民懇談會、民主議事會、座談會、茶話會等方式，充分調動居民參與治理的熱情，讓社區群眾積極參與到協商治理實踐中，表達自身利益訴求，維護自身合法權益，并在社區治理實踐中積累協商治理經驗，不斷提高自治能力。

最后，樹立依法治理理念。黨的十八屆四中全會指出，要提高社會治理的法治化水平，并將依法治國戰略提到前所未有的高度。黨的十九屆四中全會強調要構建黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法制保障、科技支撐的社會治理體系。隨著經濟社會的發展，人們的法治觀念和維權意識不斷增強，基層政府只有強化法治理念，自覺運用法治思維和法治方式處理問題、化解矛盾、提供服務、推動發展才能被社區居民認可和接受。

（三）全面深化改革，為社區協商治理培育多元主體

當前，多元協商治理主體雖有一定的發展，但發展不足、發展滯后現象依然明顯，成熟的多元協商治理格局尚未形成。多元協商治理主體的構建，不僅需要深化政治體制改革，還需要其他領域改革與之協調配套才會取得明顯成效。

首先，進一步推動民主法治建設，繼續轉變政府職能，簡政放權，處理好政府和社區的關系，厘清二者的權責邊界。長期以來，政府權力過大，在社區治理中處于主導地位，“越位”“錯位”現象明顯，擠壓了社會的自治空間，因此亟待進一步優化政府職能，劃清政府和社區組織的權責邊界，為社區協商治理主體的發展提供空間。一方面，基層政府領導干部要秉持民主協商理念，更多運用民主協商方式，化解矛盾、協調關系，廣泛聽取群眾的意見和建議，不斷推動基層社區協商工作。另一方面，充分發揮社區社會組織在社區治理中的重要作用，拓寬政府和社區社會組織的交流渠道和合作范圍，使社區社會組織真正成為群眾和政府的溝通交流平臺。

其次，進一步推動社會經濟發展，處理好政府和市場的關系，為協商治理主體提供物質基礎。長期以來，社區工作面臨一個很現實的問題是資金不足導致很多活動難以進行。深化經濟體制改革，就是要做大“蛋糕”，為基層民主協商活動提供物質保障。

最后，進一步普及先進思想文化，加強協商民主文化建設。采取媒體宣傳、典型示范等形式，推動民主協商建設進社區、進學校、進企業、進家庭，大力宣傳民主協商的內涵和精神，不斷增強社區協商治理的價值認同，引導社區居民積極參與到社區事務，培育多元主體參與社區治理的良好氛圍。

（四）強化人才建設，為社區協商治理強化中堅力量

社區協商治理效能的充分發揮亟需打造一批作風正派、專業過硬、業務精湛、與時俱進的專業人才。一是降低準入門檻，優化選聘條件。社區工作很多時候并不需要太高學歷，高學歷人才也不一定適合從事社區工作，而且社區也很難留得住這樣的人才。因此要進一步放寬招考或選聘要求，降低準入門檻，允許高中、中專學歷的人員參與考聘，充實到社區工作隊伍中，并對工作年限設置一定的要求，降低部分人把社區工作當作跳板的可能。二是建立長效培訓機制。邀請專家學者定期對社區工作人員進行培訓，努力提高社區工作者的政治素養、業務能力和心理素質。同時注重改進培訓方式，豐富培訓內容，提高培訓的針對性和適用性，努力打造一支專業化、職業化、現代化的社區工作隊伍。三是保障社區工作人員的基本待遇。一方面，根據經濟社會發展實際，提高社區工作人員的工資待遇和福利水平。探索工資待遇穩步增長機制，完善績效考核，將工資檔次與工作業績、工齡等掛鉤;另一方面，切實保障社區工作人員的政治待遇和職務晉升、工作交流渠道，不斷增強真正在一線踏實肯干的優秀社區干部的獲得感。

（五）健全法律制度，為社區協商治理增強制度支撐

鄧小平同志曾說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”〔15〕只有制度建設逐步完善，才是協商治理得以長效運行的根本性、全局性、穩定性和長期性的保障。社區協商治理需要法律制度加以規范，通過一定的制度設計對各類資源進行合理配置，社會矛盾和問題也應在相應的制度框架內加以解決。近年來，全國各地積極開展協商民主實踐，結合自身實際探索形成了豐富的社區協商治理經驗，但總的來說，由于缺乏明確的法律支撐和制度規范，導致基層協商治理發展較為緩慢，社區治理效果不夠理想。目前，我國關于協商民主方面的立法較為滯后，《中國人民政治協商會議組織法》等法律頒布實施時間較早，很多條款已不適應新時代、新變化、新要求。關于基層社會協商治理尚未制定專門的法律法規，亟需加強立法工作，對相關法律法規進行補充、修訂和完善，使社區協商治理有法可依。同時，雖然2015年印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》《關于加強城鄉社區協商的意見》等規范性文件，但均為指導性意見，主要對協商民主的方向導向、基本原則等進行指導，而對民主協商的主體、內容、方式、程序、監督和考核等方面尚未作出具有操作性的規定，因此，亟需建立相關的制度機制予以進一步明確和完善。

一是建立健全議題設置制度。協商議題的設置是社區協商治理的重要環節，也是協商治理制度化的前提和基礎。議題形成機制要由“自上而下”的方式向“自下而上”轉變，尤其是應明確社區群眾在議題選定中的地位和作用，讓社區群眾在協商議題的征集和選定中能夠充分發表觀點、表達訴求，維護自身合法權益。二是建立健全多元參與制度。多元主體是協商治理的核心要義，要建立一個政府、社區、居民代表等各類主體能夠有效參與，等參與、廣泛協商、理性對話的具體辦法。三是建立健全程序規范制度。程序規范是協商民主實踐的重要保障，無論是協商議題的征集、選定，還是協商主體的產生、確定，以及協商活動的開展、協商結果的議定，都需要嚴格標準、規范程序。四是建立健全監督反饋制度。進一步完善信息公開、民主評議、監督考核、成果運用等制度。將協商議題、參與主體及程序等信息在規定期限內通過社區公開欄、網絡媒體等渠道公開，保障社區居民的知情權，接受群眾監督;落實情況要定期反饋，加強民主評議工作，細化問責措施，將協商治理效果和業績考核掛鉤，確保社區協商治理規范有效運行。

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