我國政府審計全覆蓋問題研究

王燕麗（西京學院）

■引言

政府審計是否已經全覆蓋？政府審計能否實現全覆蓋？政府審計如何做到全覆蓋？這些廣泛談論的問題自從審計理論形成至今從未停止過。審計人員提供審計服務，而范圍的界定確是一直以來未曾徹底解決的問題，這一點著名審計學家莫茨和夏拉夫在1961年就曾提出過。最根本的原因是審計范圍的邊界持續在擴大，進而審計人員的審計職責也在不斷增加。近年來，隨著我國政府審計在國家治理中發揮的作用不斷增強，黨和國家反腐敗力度不斷加大，政府審計全覆蓋又成為熱門話題。從2014 年黨對審計全覆蓋提出總體要求到2018 年提出“構建統一高效審計監督體系，實現全覆蓋”的結構改革決定。審計全覆蓋是我國新時代下審計發展的必然選擇。

■政府審計全覆蓋的含義

審計全覆蓋討論的就是政府審計的覆蓋范圍，審計范圍是一個涵蓋面十分廣泛的概念。審計范圍是指審計的工作范圍，而政府審計的全面覆蓋是從事審計工作的人員為實現統一的審計目標，再結合自身工作經驗與審計準則的積累，最終進行審計職業斷定，此外，在審計工作時還需考慮所有因素相加造成的影響最后形成的結果。理論界對政府審計全覆蓋的定義有諸多見解，也是因為考慮到審計范圍的構成要素，而審計范圍的構成要素又不盡相同。

政府審計全覆蓋離不開政府權力的全面執行，審計貫穿權力的全過程。一方面是政府審計的開展環節，預算審計可以在計劃審計程序時開展，再有財務審計可以在執行環節開展，此外績效審計可以在最終的評價環節展開。另一方面是責任人，針對責任人的履職情況可以開展領導干部經濟責任審計。政府審計即可專項審計也可全過程跟蹤，說明審計覆蓋要求是重點和全面相結合。綜上所述，政府審計全覆蓋是指政府審計應當全面覆蓋國家治理系統中的各個構成要素，并全面貫穿徹底覆蓋到政府權力運行中的決策、執行、信息和評價等不同環節。

■審計全覆蓋的問題

（一）審計資源不足

目前而言，我國審計全覆蓋背景下主客體的力量相差懸殊，與實現制定的“全覆蓋”目標還有所差距。審計全覆蓋工作需要對所有與審計有關的工作進行審計，涵蓋所有的審計對象，這不僅使現有的審計人員工作大增，也會使得審計質量下降，導致現有的審計人員無法有效率有質量地完成工作。除此之外，審計信息資源的缺乏也是一大不足。審計信息資源需要對大量的數據進行收集、整合并分類，僅靠內部審計信息已經無法滿足當前審計需求，必要時尋找外部審計資源是其解決方法之一。

（二）審計計劃管理不合理

我國審計現在采取地方審計計劃和中央審計計劃分開管理的模式，由審計署組織領導全國的審計工作和分配全國的審計資源，調查數據顯示，目前，審計項目計劃人員安排與繁重的任務之間存在矛盾，難以調和，地方審計機關在人力資源方面尚有缺陷，加之審計署對地方沒有直接管控權，無法完全利用國家的審計資源，難以形成協同效應。此外，由于雙重管理模式的限制，部分地方審計機構的獨立性和權威性較弱，容易受到當地政府和有關部門的控制，最終導致審計計劃制定的不合理。

（三）審計信息化建設需要完善

我國政府審計信息化建設的過程中仍有部分問題尚未解決：一是信息化審計的標準尚未建立。政府審計的開展是參照有關法律法規，再結合實際工作而進行，然而，審閱審計法及實施條例等各項法律法規，就能發現我國審計信息化的標準尚未完全明確。盡管我國政府已經公布了部分和政府審計相關的文件，但還不夠完善、具體，缺乏時效性；二是審計人員對于信息化相關的知識并不熟悉，未能全面掌握運用。政府審計在信息化的運用中仍屬于事后監督，對于已經發生的不能控制，在事前的預防和事中的控制作用較弱。

■解決審計全覆蓋問題的對策

（一）整合審計資源

審計資源如何整合以發揮協同作用，也是當前審計全覆蓋的一大難題。考慮到政府審計與內部審計，還有社會審計在審計目標上有一定的相通性和相似性，最終也能形成一致的目的。另外，在審計的程序和方法上，可以互相借鑒學習，而資源的共通性，又能相互補充。因此，將政府審計結合內審與社會審計的方法落到實處十分必要。一是政府審計與內部審計。利用途徑主要有兩種：一種是聘請公司內審人員參與審計工作，另一種是在內審工作的最終成果上實施審計。二是政府審計與社會審計。西方國家在這方面也有值得我國借鑒的地方，例如，聯合審計：一是將政府審計服務外包。很多國家的政府將公共服務外包給私人機構并應用于多方領域，這種方法在美國、英國同樣普遍；二是利用社會審計的成果。對于一些上市的大型國有企業而言，不僅要接受國家審計機關的審計監督，也需要專業審計機構的審計幫助，為投資者提供相關報告。考慮到審計成本支出的有效性和資源的有限性，對國家審計機構來說，直接使用社會審計機構的信息是一種有效的方法。

（二）建立問責機制

考慮到當前的審計計劃管理模式，可以從審計機構和審計人員兩方面入手，建立健全有效的問責機制，促使審計單位自覺地遵守相關規定，審計人員自覺地遵守職業操守。第一，擴大問責范圍。審計問責在管理和事前決策方面基本不追究或追究不到位，使受托責任的執行效果受到影響。第二，問責信息加大公開化力度。問責信息是否公開取決于政府部門，政府部門全權決定問責信息的公開情況，因迫于輿論和社會的種種影響因素，部分審計機關考慮到審計結果帶來的負面影響而采取不公開信息。但在公民享有的知情權和參與權的情況下，審計結果的公布合情合理，讓大眾進行監督，打造違法必究的審計監督環境，保證問責制度全面執行。

（三）完善審計信息化建設

如何完善信息化建設也是需要考慮的一個方面，可以從以下三個方面著手：第一是完善法律法規，明確相關審計人員進出信息系統的權力與責任，及數據收集和采集的跟蹤系統是否規范合理，及審計工作在實施審計程序時的合法步驟；第二是建立完整有效的審計信息化體系。審計工作的實施需要規范而標準的審計準則和審計指南，在審計工作的實際運用中，審計信息化的完善與建設必不可少；第三個層面是完善審計技術規范。在經濟新常態及審計全覆蓋的要求下，人才是無價的，大數據審計離不開計算機人才的輔助。傳統審計的模式更需要建立大數據思想，組建大數據人才隊伍，尋找熟悉審計軟件的人才進行輔助，必要時可以加大相關投資吸引這方面的人才加盟，共同進行審計分析模型的研究與開發。

■結論

審計全覆蓋的有效實施是國家開展政府審計工作的初衷，政府審計產生于國家治理系統，其職能就是對國家治理系統中的其他控制要素及其權力運行過程進行再控制。同時，對于政府審計的局限性和存在的審計風險，又必須考慮審計全覆蓋的度，從而更好地實施審計工作。依法審計，依規審計，明確審計全覆蓋范圍，整合資源，注重人才培養建設，才能更好更快的實現審計全覆蓋，發揮審計全覆蓋在政府審計中的作用。