碳達峰背景下城市低碳出行體系發展策略研究

何小洲，安子貞，劉 鵬，劉超平

南京市城市與交通規劃設計研究院股份有限公司

0 引 言

氣候變化是當今人類社會面臨的共同挑戰，而以焚燒化石燃料得到的二氧化碳為主的溫室氣體濃度持續升高是導致氣候變化的重要因素。因此，控制二氧化碳排放總量，增加碳匯能力，實現碳循環平衡，對于應對全球氣候變化具有重要意義。為積極應對氣候變化，中國明確提出力爭2030年前實現“碳達峰”、2060年前實現“碳中和”的目標。根據國際能源機構數據顯示，2018年我國交通運輸領域能源消費量為4.67億噸標準煤，占能源消費總量的10.2%；交通運輸領域二氧化碳排放量約為10億噸，占碳排放總量約10.7%[1]。交通運輸行業是能源消耗及碳排放三大行業之一，是應對氣候變化的重點領域，交通運輸行業碳排放總量控制將是我國2030年碳排放達峰的重要影響因素。

城市客運是交通運輸領域重要的組成部分，其能耗在交通運輸領域占比超過三分之一（2018年其能耗占交通運輸領域的39%[1]），推動城市客運發展向低碳出行模式轉變、控制城市客運領域能源消耗和二氧化碳減排，對于2030年碳達峰的目標實現具有重要的意義。

1 現狀低碳出行存在的問題

城市低碳交通是指在滿足居民交通出行需求的前提下，降低交通的碳排放，提倡環境友好的新型交通發展模式，以節約能源、降低排放為核心，以保護環境、促進城市交通可持續發展為目的[2]，主要特征是低能耗、低污染、低排放，涉及步行、自行車、公交車、地鐵、有軌電車、出租車、私家車等交通方式。低碳出行指依托城市低碳交通體系，優先選取零碳排放或碳排量較低的慢行交通、公共交通以及使用清潔能源的出租車、網約車、私人小汽車等交通方式，實現居民出行的低碳化。

從現狀低碳出行情況看，目前我國各城市公共交通特別是大城市的軌道交通取得了較快的發展，慢行出行也得到了一定程度的重視，但是，在城市化和機動化快速發展背景下，低碳出行體系的發展依然存在較大的問題，主要表現在：

（1）城市用地布局不利于交通減量減碳。城市空間低密度蔓延增長，導致城市交通出行客流分散，不利于集約化、低碳化的軌道交通、中運量公交等公共交通方式的運營組織。居住與就業的空間錯配導致職住關系失衡，居民通勤出行距離、時間、成本增加，通勤交通總量快速增長，碳排量增加，引發空氣污染等問題。城市功能布局、生活區公共服務設施配置不合理，導致居民生活、就醫、休閑娛樂、購物等生活出行距離增加，居民生活出行很大程度上需要依賴機動化出行方式，難以單純通過步行與自行車出行滿足日常生活服務需求，不利于5～10min、5～15min社區生活圈的構建。

（2）城市居民出行模式不集約不低碳。目前，由于私人小汽車的快速發展，其保有量逐年上升，導致了私人小汽車出行分擔率居高不下，而私人小汽車無論是能耗強度和碳排放強度在所有城市交通方式中都是最高的；與此同時，公共交通發展后勁不足、出行分擔率提升乏力，步行與自行車出行比例日趨降低。以廣州市為例，2015年至2019年，全市私人小汽車由166萬輛增長至198萬輛，增長了19.3%；全市機動化出行方式結構中，個人機動車出行比例始終保持在47.5%～47.8%之間的較高水平，而公共交通（含常規公交和軌道交通）出行比例從43.7%增長至44.1%，僅增長0.4%[3]；自行車出行比例由2005年的9.1%下降到了2017年的8%。究其原因，主要有二：其一，公共交通出行服務水平和整體競爭力有待進一步提升。很多大城市公交線網層次單一，公交線網布局也不盡合理，運營服務水平較低，同時在城市主次干道上缺乏路權優先或交叉口優先，導致公交出行效率難以與小汽車競爭；目前我國城市高峰期公共交通/小汽車出行時耗比普遍未達到公交相對小汽車出行具有競爭力的“1.5倍以內”水平[4]。其二，步行與自行車出行安全和出行環境有待改善。機動化快速發展背景下，私人小汽車快速增長，擠壓步行與自行車出行空間，步行與自行車交通路權難以保障，對出行安全造成了極大的影響。與此同時，步行與自行車出行的精細化設計與銜接設計不足，交通網絡連通性、通道連續性、通行環境打造有待改善。

（3）新能源車推廣進展緩慢且配套設施發展滯后。雖然公共交通領域新能源車輛推廣進展較快，但私人小汽車推廣進展不如人意，且充電樁、加氫站等配套設施建設相對滯后。以南京市為例，截至2019年底，全市共有新能源車輛9304標臺，占運營常規公交車輛的88.19%[5]；而新能源私人汽車有6927輛，僅占私人汽車車輛的0.3%。配套設施方面，充電基礎設施建設雖然近幾年保持高速增長，全國充電樁保有量從2015年的6.6萬臺增加到2020年的168.1萬臺，年均增速91%，但是公用樁900m半徑覆蓋率還不足。以北京市、上海市等25座大城市（含4座直轄市、16座省會城市、5座計劃單列市）數據為例，中心城區公用樁900m平均覆蓋率為73.5%，其中省會城市太原市僅為48.1%[6]，距離《電動汽車充電基礎設施發展指南（2015—2020年）》（發改能源〔2015〕1454號）中提出的城市核心區公用樁900m全覆蓋的要求還有一定差距。此外，加氫站建設進度較慢，制約了氫能源汽車的推廣應用，以佛山市南海區為例，截至2020年8月，全區共有氫能公交車397輛，但僅建成加氫站6座，再加上氫源供應不穩定，大量已購置的氫能源車輛無法投入運營，制約了氫能源汽車的使用。

2 低碳出行面臨的機遇與挑戰

2.1 國家陸續出臺相關政策文件，持續推動交通綠色發展、倡導低碳出行

2019年5月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，提出2035年“基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局”，明確要堅持生態優先、綠色發展。同年9月，《交通強國建設綱要》印發，明確提出交通綠色發展要“節約集約、低碳環保”。與此同時交通運輸部聯合中央宣傳部、國家發改委等部門陸續印發《綠色出行行動計劃（2019—2022年）》、《綠色出行創建行動方案》等文件，持續推動城市交通向綠色、集約、低碳環保轉變。

2.2 居民出行需求多樣化為低碳出行發展帶來了機遇

隨著十九大“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”重要論斷提出，表明當前人民的出行需求已經由主要關注可達性向更加注重效率、品質、舒適、安全等多角度轉變，居民出行需求呈現多樣化趨勢。越來越多的居民開始關注日常交通出行與城市生活環境、生態保護的關系，開始更多地選擇步行、自行車和公共交通方式出行。交通低碳發展要求與居民出行需求的轉變不謀而合，可以預見，未來將有更多的居民采用低碳交通方式出行，將極大地推動低碳出行的發展。

2.3 汽車的新能源化和新業態的快速發展，為低碳出行發展提供了更多的選擇

從國際新能源汽車發展進程看，20世紀60—70年代美國、日本、歐盟等國家和地區就開始研發新能源汽車，現階段已逐步進入推廣應用的起步階段。從市場規模來看，中國已經成為全球新能源汽車產業最活躍的地區之一，其電動乘用車的銷量占全球一半以上，電動公交和電動卡車的銷量占全球90%以上[7]。同時，根據相關預測，未來10～30年新能源汽車將逐漸成為主流產品。新能源汽車快速發展以及其低碳排放的特點，為居民低碳出行提供了更多的選擇。

與此同時，隨著信息技術的發展、互聯網和智能終端的普及，網約車、共享汽車、共享單車、定制公交等新業態快速發展，為居民出行提供了更加多元化的交通方式，同時也為低碳出行提供了更多的選擇。

2.4 城市化和機動化仍處于快速發展階段，將持續沖擊城市低碳出行的發展

近十年我國城市化快速發展，根據第七次人口普查數據，我國城鎮化率已達到63.89%，城鎮化進入新的階段，但是與發達國家80%的平均水平相比仍然有較大差距。我國已進入以城市群為主體形態的發展階段，城鎮化也將進入新的發展階段，人口更加集聚，核心區出行需求更加旺盛，出行總量和周轉量也將持續快速增長。同時，我國城鎮化發展空間還較大，未來一段時間仍將處于快速發展階段，城市交通需求總量還將繼續增長。

結合國際發達國家機動化水平發展經驗，我國目前機動化水平（2019年汽車保有量186輛/千人）與國際水平（大于400輛/千人）還存在很大差距[8]，我國大部分城市仍處于機動化快速發展階段，尤其是中西部地區，機動化發展還遠未飽和，未來相當長時間內機動車保有量還將保持較快速度增長。由此將很可能帶來城市交通碳排放持續增長，持續沖擊交通系統的低碳發展。

3 低碳出行體系發展總體策略

3.1 規劃引領，優化城市國土空間結構和布局

科學編制城市規劃，優化城市國土空間形態，構建低碳出行導向的城市用地布局，從源頭上避免不必要的交通需求，合理控制交通出行需求總量。

合理協調城市空間布局與交通設施要素布局的關系。空間布局優化調整應有利于交通出行總量減量和出行方式結構優化，有利于低碳出行體系構建，重點處理好軌道交通、綜合樞紐、大型公交場站等重大交通設施與城市空間、用地的關系。

宏觀上，軌道交通、BRT、有軌電車等重大交通線性設施應支撐和引導城市軸線、多中心、多組團的形成和交通出行聯系；中觀上，城市用地開發要有利于構建以公共交通、慢行交通為導向的低碳出行體系；微觀上，注重用地和交通功能的高密度混合式集約開發，推動辦公、教育、文化活動、體育健身等服務要素與商業服務業用地混合布局，強化步行與自行車網絡對社區服務要素的有機串聯，助力15分鐘生活圈的實現。

3.2 設施改造，完善升級低碳出行基礎設施體系

堅持公交優先，持續推進軌道交通、BRT、有軌電車等大中運量公共交通建設。優化公共交通功能層次結構，重點形成由市域快線、城市干線、中運量軌道等組成的快干融合、疏密有致、多層次一體化的軌道交通網絡。以大容量軌道交通強化中心城市對周邊市鎮的輻射吸引力，引導城市空間布局優化和土地集約利用。

樹立“窄路密網”的城市道路布局理念，加強支路街巷建設改造。新建地區積極推行“小街區、密路網”模式，老城及已建地區因地制宜推進路網加密改造。打通各類“斷頭路”“瓶頸路”，實施精細化交通組織管理，提升道路微循環能力，建設快速路、主次干路和支路級配合理、適宜低碳出行的城市道路網絡。

發揮以軌道交通為代表的公共交通優勢，打造樞紐場站一體化銜接的低碳出行鏈。不斷完善軌道交通接駁能力，推進公共交通樞紐站點一體化銜接設施配套工作，打造“區域—市區—末端”一體化銜接的低碳出行鏈。推進復合化公共交通樞紐及場站建設，提倡TOD開發模式，保障公共交通用地，推進土地資源高效利用。

加快新型交通基礎設施體系構建，持續推進加氫站、充電樁、路側感知設備（包括電子感應設備、雷達、智能RSU、攝像頭）等設施建設。落實相關政策，細化加氫站、充電樁建設標準和規范，推動加氫站、充電樁建設合理有序推進，支撐新能源汽車推廣，助力交通減碳。強化加氫站、充電樁智能化建設，建設智慧充電樁、智能加氫站，推動設施間信息交互。通過路側感知設備的建設為近期大力推廣主動式公交優先，遠期智能網聯汽車的自動駕駛奠定基礎條件。

3.3 智慧賦能，全面提升低碳出行服務水平

提供多樣化公交服務產品，提升公共交通服務品質。構建以軌道交通和中運量公交為主體，多層次地面公交為網絡，慢行交通為延伸的城市公共交通系統。重點通過“互聯網+公交”新模式，持續優化定制公交服務，發展社區巴士、旅游巴士等特色公交線路，開發多元“產品線”，填補服務空缺，挖掘并滿足多樣化的市民公共交通出行需求，實現與軌道交通錯位協調發展；開展MaaS生態系統、技術架構以及政策架構研究，整合政府、交通運輸運營商、科技企業、金融企業、研究機構、行業協會資源，推動多樣化的公共交通資源整合、多層級公共交通服務網絡融合、多元化公共交通設施配置，逐步打造形成以乘客為中心、以公共交通為主體的門到門高度整合的出行即服務體系。

規范引導綠色出行新業態發展，為居民提供多樣選擇。促進“公共自行車+共享單車”融合發展，規范互聯網租賃自行車發展，加強對共享單車的監管，規范單車騎行人通行與停放秩序。促進“巡游車”與“網約車”融合發展，積極鼓勵創新巡游車經營體制、優化運價管理機制、加快網約車合規化發展。

推進交通信息化與智能交通系統建設，提高交通服務效率與水平。應用大數據、人工智能、移動互聯網、云計算等技術，進一步完善交通大數據處理平臺、智能交通管理綜合應用平臺等，為居民低碳出行提供更高效、更便捷的信息服務。

3.4 政策引導，大力推廣低碳交通工具的使用

持續加大公共交通運營補貼，為公共交通發展提供穩定、足額的財政補貼；推進實施階梯優惠票價、優惠換乘、累計折扣票價等多種形式的優惠政策，降低公交出行成本，實現電子支付與傳統刷卡支付享有相同乘坐、換乘優惠。

完善汽車新能源補貼政策，強化純電動車輛、混合動力車在公共交通、共享交通領域的推廣應用；同時積極推廣以氫能源為代表的清潔能源車的使用，研究加氫站建設、氫能源車輛運營的相關補貼標準，引導私人小汽車、出租車、公交車輛等使用清潔能源。

開展城市低碳交通示范區建設，探索低碳交通體系構建和相關機制；積極探索低碳出行積分制度，引導鼓勵居民選擇步行、自行車、公共交通等低碳出行方式。研究制定公眾參與感強、富有吸引力的小汽車停駛相關政策，鼓勵對自愿停駛的車主提供配套優惠措施，探索建立小汽車長時間停駛與機動車保險優惠減免相掛鉤的制度。

3.5 強化治理，營造良好的低碳出行環境

加強慢行交通環境治理，優化慢行出行空間。加大非機動車道和步行道的建設力度，保障非機動車和行人合理通行空間，加強道路慢行空間整治；針對棚戶區、老舊小區、住宅小區、商業區等開展環境綜合整治工作。結合山、水、林、湖等自然特色，加快推進城市綠道、休閑碧道等設施建設。

加強公交專用道的違法管理，形成全天候執法能力，結合公交專用道設置、城市擁堵點治理逐步推進公交優先信號交叉口建設與改造，打通公交車輛運行關鍵節點。加強靜態交通治理，規范停車秩序。合理規劃建設停車設施，加強片區靜態交通治理。推動“互聯網+”智慧停車系統建設，加強停車信息引導，探索推進停車共享。

持續開展綠色文化宣貫工作，鼓勵綠色出行全民參與。持續開展綠色出行宣傳月和公交出行宣傳周活動，深入機關、社區、校園、企業和鄉村等開展綠色出行宣傳，擴大宣傳覆蓋面和影響力，提高公眾對綠色出行方式的認知度和接受度。完善公眾參與機制，積極開展文明交通綠色出行主題活動，加大社會監督力度，暢通公眾參與渠道，廣泛征求公眾意見建議。

4 結束語

當前氣候變化已經在全球范圍造成了規模空前的影響，實現低碳發展是全人類共同的目標。論文分析了我國城市低碳出行體系現狀存在的問題，并結合國家政策、出行需求變化、新技術新業態發展等情況研判低碳出行面臨的機遇與挑戰，在此基礎上提出了低碳出行發展的總體策略，以期為我國城市低碳出行體系發展，為城市客運節能減排提供借鑒和參考。