內部審計服務鄉村振興戰略的路徑研究

肖春輝

[摘要]本文分析了當前鄉村經濟社會發展存在的突出問題，并對內部審計在發展鄉村產業、加強環境保護、推進民生保障等方面進行了分析，闡述了內部審計服務鄉村振興戰略的主要方式和作用，以期為內部審計工作服務鄉村振興戰略提供可靠的實踐路徑。

[關鍵詞]內部審計 ? 鄉村振興戰略 ? 路徑

一、研究背景

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農問題作為全黨工作重中之重，實施鄉村振興戰略”。2018年1月，《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《意見》）發布，標志著黨中央對解決“三農”問題從戰略和全局的高度作出了重大決策部署?！兑庖姟钒凑铡爱a業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡亩挚偡结槪瑥亩喾矫鎸ξ磥砣赅l村振興作出了詳細安排。2018年9月中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，作為鄉村振興戰略實施的近期規劃要求各地各部門結合實際認真貫徹落實。

鄉村振興作為國家一項長期的重大戰略，涉及面廣、持續時間長，需要各級政府及其相關部門各司其責、發揮合力、共同推進。內部審計作為我國審計監督的一支重要力量，可以在鄉村振興戰略實施過程中發揮重要的監督、評價、反饋和促進作用。尤其是農業、發改、國資、財政、教育、環保、金融等相關部門和系統以及基層鄉鎮政府的內部審計機構，可以圍繞本部門本單位實施鄉村振興戰略的各項重點工作加強審計，確保本部門本單位鄉村振興戰略實施各階段的政策、措施和任務得以順利實施和完成，這是內部審計工作當前和今后相當長一段時期的一項重要工作。目前，關于內部審計服務鄉村振興戰略的研究相對較少，本文將就此作探討。

二、當前鄉村經濟社會發展突出問題的分析

（一）農業大而不強，產業化發展滯后

從整體上看，我國農業仍是大而不強，集中表現為農業發展質量不高，供給側結構性矛盾突出。一是農業生產方式比較粗放，農產品生產成本較高，農業生產呈現小而散的特征，規模化經營程度不高，大規模機械化推廣應用不足。二是農業產業化發展緩慢，產業發展鏈條較短，生產經營服務體系建設滯后。農產品深加工、精加工的比例較低，產品附加值不高。由此導致：一方面部分農產品連年豐收，供過于求，使大量農產品滯銷，農民增產不增收，形成高產量、高庫存;另一方面由于農業產業化水平不高，品牌化、特色化、綠色化、高質量的農產品供給不足，需要大量進口，最終導致我國農產品市場呈現出高產量、高庫存、高進口、高價格的“四高”現象，造成產品滯銷或者廉價銷售，影響農民增收和農業生產積極性。

（二）農村環境污染依然嚴重，可持續發展能力不足

長期以來，農業農村資源的開發利用比較粗放，面臨的資源約束日益凸顯，水土流失面積仍在不斷擴大，一些地區土地荒漠化的問題十分突出，可持續發展能力嚴重不足，環境污染已成為亟待解決的嚴重問題。一是生產投入物污染，化肥農藥的長期大量使用既直接影響農村生態環境，造成農產品品質不高，又造成耕地的過度利用，影響農業發展后勁。二是河流污染，工業廢棄物隨意排放，包括廢氣、煙塵、污水等污染農村空氣、土壤、水體，造成一些地區農產品重金屬超標，直接影響糧食安全。三是部分大型養殖場的牲畜糞便處理不達標排放，甚至部分養殖場建在水源地保護區，直接威脅飲用水安全等。這些問題嚴重影響了農村社會的可持續發展能力。

（三）農民民生保障水平較低，公共服務供給不足

當前，我國城鄉發展不平衡的問題依然十分突出，農村居民與城市居民在基本民生保障、基本公共服務供給上存在顯著差距。廣大農民在教育、醫療、養老、就業等方面的需求還未得到有效滿足，農村基礎設施投入嚴重不足。主要表現為：農業剩余勞動力就業任務繁重，進城務工人員與已經在城市定居的農民增收渠道比較狹窄;城鄉教育差距日益拉大，優秀教育資源日益向城市集中;鄉鎮醫療衛生能力建設滯后，分級診療制度落實難，看病難、看病貴以及因病致貧、因病返貧問題現象仍然比較嚴重;農村醫療、養老、住房和社會救助的保障水平低，農民抗風險能力較差，國家政策兜底功能不足;農村道路、供水、供電、水利等基礎設施相對落后，存在重建設、輕管護等問題。

三、內部審計服務鄉村振興戰略實施的重點

（一）聚焦對鄉村產業發展政策的審計

內部審計應以推進農業供給側結構性改革為主線，從促進農業質量、效率提升，提高農業綜合效益和競爭力等方面著手，聚焦鄉村產業高質量發展。一是要著重審計“藏糧于地”和“藏糧于技”戰略的貫徹落實情況，促進農業生產向集約型、規模型轉變，提升農業生產科技含量。二是要關注基本農田和耕地保護、高標準農田建設、土地整治和污染治理、輪耕休作等政策措施的執行情況，促進提升農田質量，推行規?；蜋C械化生產。三是要審計良種技術推廣和應用、農業適度規模經營、農機補貼等政策措施的執行情況，促進擴大農業生產良種覆蓋面，改進農業生產技術。四是要審計糧食儲備制度改革、構建新型農業補貼制度和支持政策等政策措施的執行情況，推進農業市場化改革。五是要審計農業產業深度融合發展和生產經營體系建設，培養農業農村新產業新業態，促進農村生態休閑觀光、文化體驗、健康養老等產業發展，推動農產品深加工、精加工產業發展。六是要審計“質量興農”戰略的貫徹落實情況，促進農業轉型升級。關注特色農業示范區、特色農業產業園、綠色農業生產基地、現代農業科技園等政策措施的執行情況，促進持續改進農業供給質量。

（二）加強對鄉村環境保護情況的審計

鄉村環境保護內部審計工作應以貫徹落實綠色發展理念為核心，加強農村生態環境保護和污染治理。一是要審計鄉村產業發展布局，關注是否嚴控產業項目環境標準，幫助中小企業施行清潔生產，加大對生產工藝的改造和優化，同時要禁止將高污染、高耗能及落后產業向農村轉移。二是要審計鄉村綠色農業生產發展情況，關注是否加快農業生產方式由資源依賴型向綠色環保型轉變;關注農業清潔生產項目的推進情況，促進降低化肥農藥使用量。三是要審計農村水體、土壤等污染防治，關注農業畜禽水產養殖等污染治理是否存在以破壞環境為代價在水源地保護區發展養殖業;關注耕地占補平衡、排污許可證等多元化生態補償機制是否落實。四是要審計農村煤改電、農村公共衛生設施建設等項目的推進和管理情況，促進美麗鄉村行動的實施，改善農村人居環境。

（三）推進對農村民生保障制度和執行情況的審計

農村民生保障內部審計要以補齊鄉村民生保障短板為重點，推動基本公共服務、社會事業向農村延伸，提升農村社會保障的覆蓋面和水平，不斷推進城鄉保障均等化。一是要審計農村就業優先政策的落實情況，重點審計農民返鄉創業、農民就業扶持、進城務工農民落戶及子女隨遷等政策措施的執行情況，推動扶持農民就業政策落到實處。二是要審計農村教育政策落實情況，關注農村義務教育薄弱學校改造、農村職業教育和高等教育補助、鄉村教師待遇保障、貧困學生學習扶助等政策措施的執行情況。三是要審計農村醫療政策落實情況，關注基層醫療衛生能力建設專項行動、分級診療等政策措施的執行情況，緩解農民“看病難、看病貴”的問題。四是要審計城鄉居民醫保統籌、大病保險、養老保險、農村弱勢群體救助、保障性安居工程建設等政策措施的執行情況，促進發揮社會保障政策的兜底效應。五是要審計農村道路、水利、物流倉儲、網絡通訊等基礎設施項目建設情況，促進加快城鄉基礎設施互聯互通，推動人才、土地、資本等要素在城鄉間雙向流動，完善農村基礎設施管護機制，促進農村基礎設施建設。

（四）深化對脫貧攻堅戰執行情況的審計

相關部門和單位的內部審計要深入實施脫貧攻堅審計，聚焦扶貧資金使用安全和績效，為取得脫貧攻堅戰的全面勝利發揮建設性作用。一是要審計精準扶貧、精準脫貧政策措施的落實情況，關注是否落實扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的“六精準”要求，揭示和反映脫貧質量不高、虛假脫貧、數字脫貧等問題。二是要審計扶貧資金使用當中存在的“微腐敗”“小官貪腐”問題，揭示和查處虛報冒領、輸送利益、侵占挪用、優親厚友等違法違紀問題，關注易地扶貧搬遷項目、以工代賑項目、薄弱學校改造項目等扶貧領域基礎設施建設項目中的項目招投標、建設管理等問題。三是要審計扶貧資金使用績效，促進提高農村公路、飲水、供電、燃氣、網絡等基礎設施項目建設的效率效果。

（五）強化對鄉村人力資源相關制度的審計

內部審計要圍繞創新鄉村人才工作機制，激發人才活力，提升鄉村創新創業吸引力，加強對相關人力資源政策和制度的審計。一是要審計新型職業農民政策體系建設情況、人力資源管理部門簡政放權進展情況，關注扶貧工作崗位開發情況，看相關部門是否建立完善農村精準對接就業需求政策。二是要審計相關部門是否完善人才與項目的相互促進機制，是否落實鼓勵和支持農民工返鄉創業帶動就業，是否將農民工創業獎補、農民工創業帶動就業獎補以及企業及其他社會組織吸納符合條件的農民工給予社會保險補貼等獎補資金落實到位。三是要審計基層政府部門是否加大對農村基礎教育和職業教育資金的投入，是否有針對性地組織農村搬遷勞動力參加職業技能培訓和創業培訓，改善辦學條件，提升培訓質量，增強農村勞動力的求職就業能力。

（六）深化對鄉村建設投融資機制的審計

長期以來鄉村投融資機制和渠道的欠缺制約了鄉村經濟發展和產業升級。金融機構、財政部門的內部審計機構應以構建財政、金融、社會資本和農民自籌相結合的多元化投融資體系為主線，推動建立完善鄉村投融資機制。一是要審計財政支農政策落實情況，關注各級財政部門是否按照有關規定在土地增值收益和專項政府債券中增加涉農財政資金投入，堅決查處擠占挪用、侵占套取涉農財政資金的違法違規行為，推進涉農財政資金的統籌整合，防止涉農財政資金出現沉淀閑置、損失浪費等情況。二是要審計金融機構支農政策落實情況，關注地方金融機構是否加大涉農貸款力度，促進金融機構對農業龍頭企業、小微農業企業、種養大戶等涉農經營主體的支持力度。三是要審計涉農融資擔保體系、農村經營主體信用建設情況，推進促進農村土地承包經營權、宅基地、集體經營性建設用地等農村資產流轉，提高農村投融資項目風險與收益的匹配度，促進金融機構加大對農村實體經濟的支持力度。四是要審計相關部門促進社會資本支農政策的貫徹落實情況，促進社會資本參與政府農村建設項目，優化鄉村營商環境，激發社會資本參與涉農投資的積極性。

四、內部審計促進鄉村振興戰略實施的主要方式

在內部審計實踐中，上文分析的內部審計促進鄉村振興戰略實施的重點事項，目前可能很難以專門的鄉村振興審計項目出現，但在發改、農業農村、教育、環保等部門和鄉鎮政府的內部審計工作中都有所涉及。更好地發揮內部審計在促進鄉村振興戰略實施中的作用，需要在相關部門、機構和單位的內部審計機構日常開展的涉農資金審計、投資和建設項目審計、資源環境審計、內管干部經濟責任審計、預算執行審計等審計項目中，更好地融入鄉村振興戰略實施的各項要求，充分發揮內部審計的建設性作用，為組織提供戰略性服務。同時，內部審計機構可對本部門本單位鄉村振興政策措施的執行情況開展審計調查，評價并反饋相關政策措施執行中存在的問題，并提出建議供相關部門決策參考。

（作者單位：中國審計學會，郵政編碼：100086，電子郵箱：2439790261@qq.com）

主要參考文獻

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