共同富裕治理的制度主義方法論

作者簡介：劉濤，浙江大學公共管理學院教授、博士生導師，浙江大學文科領軍人才，浙江大學社會治理研究院首席專家，浙江大學共享與發展研究院研究員，浙江大學民生保障與公共治理研究中心研究人員。

基金項目：國家社科基金重大項目“政府培育發展社會組織的效應研究”（編號：18ZDA116）;浙江大學社會治理學科會聚培育項目“社會治理會聚研究（培育）”。

摘要：國家應逐步轉變干預社會的方式，歸屬于市場及社會領域的應注重發揮市場自主規律及尊重社會運作的自我邏輯規律。同時，國家應將自身管理及干預社會的方式區分為介入、調控、合作生產及居間協調等不同種類，針對不同事務領域及社會場域采取不同干預方式，通過多重的干預治理方式及其情境化運用達到高效精致的社會治理效果。這些都是“共同富裕治理”的中心觀點。在共同富裕治理格局中，既要注意發揮國家獨特的規劃及動員社會的作用，也要注意國家及行政體系的功能性邊界及能力界限，防止行政化過度擴張可能帶來的負效應，通過不同領域的多重分層治理方式將市場力量與社會力量融入共同富裕的大格局中。

關鍵詞：共同富裕;多元治理;制度主義;社會主義現代化

中圖分類號：F124.7 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）06-0022-011

一、引言

黨的十九屆六中全會通過了《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，這份繼往開來的重要政治文件確定了社會主義中國將堅定不移走全體人民共同富裕的道路。作為國家的重要戰略部署，這是我國實現小康社會目標以及歷史性地全面消滅絕對貧困后，我國社會主義現代化事業開啟的又一具有重要戰略意義的新征程。在黨和國家為我國未來十五年設定宏偉發展藍圖之際，且我國臨近高收入經濟體門檻的關鍵時刻，共同富裕這一戰略遠航目標為我國下一步現代化發展、為凝聚全國民心民意作出了重要的戰略指導，發出了重要的前進信號。共同富裕，這一中國人民乃至世界人民千百年來為之奮斗的理想與目標，如何在中國這一洲際范圍的超大規模國家得以實現，為世界所矚目，其發展成果也必將包含全球意義。

浙江省承擔了建設共同富裕示范區的重要政治任務，為全中國的共同富裕事業探索開路。不僅“共富論述”之中心點浙江省出現了共同富裕持續升溫，共富思想熱潮也逐漸從浙江省擴散到全國各地成為各級政府高度關注的話題。舉國上下熱議共同富裕、同商共同富裕、眾推共同富裕，全國各行各業也都在思索自身與共同富裕的關系。在充分肯定這種社會政治熱情的同時，我們也應當看到，我國還面臨著發展起點較低、多數地區還不夠富裕、發展較不均衡的基本國情。同時，我們還應充分認識到，在一個超大規模、發展水平異質程度較高的國家，共同富裕并非一蹴而就的，道路還非常漫長，需要一個完整的歷史階段來實現全國整體意義上的共同富裕。共同富裕道路急不得，當然也等不得，在“快”與“慢”的速度哲學上，需要把握一個適度、科學的尺度，而非單純地為一時的話題熱度和輿情熱度所左右。

從另外一個層面來看，無論是何種政治體制與治理方式，熱情與激情都是推動社會政治生活轉軌及變遷的一種原生動力，適當的熱度有助于提高社會問題和論述話語的可視度與能見度，有利于構筑一種持續熱點化的社會熱動力結構，推動某一項政策議程以超常規的加速度方式得以實施。然而，如何讓初始的熱度與熱點始終保持在理性科學的范圍之內，如何讓熱點話題的追逐不至于發酵成為社會政治經濟里的“過熱”，卻是一個非常值得研究的社會科學命題。我國歷史上乃至世界歷史上均不乏以政治熱情推動改革的豐富實例，但是所取得的社會效度卻不一定理想，有時候還可能會出現“欲速則不達”及“過猶不及”的狀況，換言之，高熱度話題未必導致高理想效度的社會政治實踐，好心也可能辦壞事。過去我們有許多以政治運動來推動社會經濟發展的例子，不能不說立法者的初衷大多是良好的，但實際層面卻往往是執行效果不彰，預定目標未必能夠達到，而新的衍生問題卻不斷產生，這其間很多問題和事物的邏輯規律值得我們去深思。如何讓持續關注的熱點不至于發展成為一種經濟社會領域內的“過熱”，這其中既需要肯定社會政治中的民意熱度有一定的合理性，同時也要為可能出現的偏離常軌的“過熱”進行適度“降溫”，將熱點話題始終保持在科學及理性決策的可控范圍內，以實現經濟社會的可持續理性發展。

借鑒歷史上的經驗教訓，為了將共同富裕引向合理的發展軌道，我們在充分認識到政治熱情可能帶來前進驅動力的同時，還要前瞻性地防范可能出現的“蹭熱度”及“過熱”局面。既往的社會經濟過熱發展狀況大多是一種超越社會政治經濟常態的加速發展狀況，但同時與社會規律和經濟規律發生了一定程度的偏離，產生了大量衍生社會問題。一方面，東亞國家在現代化轉型過程中出現了“壓縮現代化”（Compressed Modernity）的特殊現象，也就是西方國家逾百年的現代化進程在東亞國家壓縮到30多年時間完成，出現了特殊的現代化時間和空間壓縮狀態。后進國家要想達到現代化國家的發展水平，其發展必然是加速度的，甚至是超越性的。與西方國家相比，東亞國家普遍表現出了更強勁的社會政治及社會經濟動員模式，在日韓主要表現為國家主導的資本主義模式，在中國則表現為國家主導及調控的社會主義市場經濟模式。中國政府在特定緊急狀態下應對危機、綜合調動社會資源運籌帷幄統籌全局發展等都體現了其卓越的管理能力。另一方面，國家支撐及動員的社會經濟發展模式也易轉化為政治運動式的發展模式，以至于出現各地大建項目、盲目建設、重復建設、攀比競爭、資源浪費、低效發展、債務過多等系列負面情況。在運動式的發展模式下，集中式的政治動員容易使決策部門忽略社會子系統的自身規律，特別是經濟規律，同時容易讓部門決策者迷信可以用行政權力來解決一切問題，從而出現社會經濟發展與優治、良治和善治等總體目標出現“脫節”的狀況。

當前，共同富裕事業的確呈現出中央支持、民眾一心、地方順應民意積極推進的大好局面，然而，在這樣高漲的社會政治熱情之際，學術界應該以一種寬廣的學術視野和深邃的歷史眼光看待分析當前的共同富?！盁帷保纫龅骄S護這種來之不易的令人振奮的民意熱情，也要防止歷史上“過熱”局面的重現。尤其值得注意的是，當前各地都在摩拳擦掌推進共同富裕事業，一些地方已出現將社會福利待遇大幅提高的聲音，同時中國要建設福利國家的論點也逐漸呈現在公共視野面前。在這一特殊關鍵的歷史轉折點，我們必須深入思考以下幾個問題：共同富裕的確是由國家倡導提出的，但這是否就意味著我們要建立福利國家？共同富裕主要是否該由國家的行政力量來驅動？共同富裕是否就意味著各地要大力擴建項目，或是運用行政力量及國家公共財稅的手段來大力提高福利待遇？共同富裕是否就意味著福利待遇越高越好，國家財稅給付越多越好？共同富裕是否意味著大幅強化“大政府、小社會”的國家主導社會經濟發展模式？對于這些問題的正確認識和把握，能為我國共同富裕事業提供一個合理的理論認知格局及認知框架，有助于我國共同富裕事業穩健理性地發展。

二、共同富裕治理的理論框架：建立多元治理的格局

共同富裕作為一種全社會的整體性事業應該超越某種單一機制與邏輯，這意味著共同富裕并不等同于國家自上而下的垂直指令性結構或國家推動型體系，究其本意而言應該是治理體系的一種，應容納于治理體系的理論框架和認知序列之中。因此，筆者倡導用“共同富裕治理”來描述我國的共同富裕事業?！肮餐辉Ｖ卫怼辈坏韧凇肮餐辉Ｕ摺保膊坏韧凇肮餐辉Ｕ巍?，甚至也不能完全等同于“共同富裕政治經濟學”，而無論是“政策”“政治”，還是“政治經濟學”，又都可以容納歸并入“共同富裕治理”這個涵蓋性“大概念”中。

由于共同富裕與政府管理及社會治理領域緊密相連，關于共同富裕的理論認識也可以充分吸收公共管理的一些基礎理論“養料”來建立本領域的理論視閾。公共管理理論以其古典的公共行政理論為理論源頭，歷經了新公共管理理論的錘煉與創新，再到新公共治理理論視角的確立，可以說歷經了一個持續理論范式變遷的發展軌跡，而每次理論范式變遷都為公共管理的認識論結構撐開了一片新的“理論論述空間”，這樣的理論發展及變遷軌跡可以為共同富裕治理提供有益的理論視角與理論支撐。言及公共管理的源泉，就不得不提到公共行政理論的重要貢獻。馬克斯·韋伯的科層制及官僚制理論是公共行政理論的基礎，科層制指涉的是等級化、按照行政職位而來的、自上而下的垂直社會組織結構，而在等級化的科層官僚制內部實現了行政與政治的相互分離，行政日益成為一個脫離政治規范性價值觀的高度技術化及理性化的場域，可以根據行政體系職位的等差序列格局、特別是通過官僚集團的集體作為來有效地貫徹行政當局之意志，推進政府政策的實施。該理論將其視角聚焦于政治系統特別是行政系統，關注單一集權型政府體系如何通過一個高度中央化的結構來貫徹實施政府決策。從公共行政到新公共管理，公共管理理論經歷了第一次重要的范式轉換——公共管理領域引入了經濟學及市場領域的一些機制。例如，“理性選擇”理論的一些觀點及視角開始融入到新公共管理領域，而公共選擇理論正是這一范式變遷歷程中產生的重要理論流派。新公共管理的一些觀點認為，私人及市場部門的一些管理技術要優于政府公共部門，即使市場機制無法完全替代國家公共部門，也應該將私人部門的一些管理手段、方法及績效評估方式等廣泛溶解到公共服務部門之中，以加強對服務產出質量與效度的控制與評估，最終達到提高公共服務領域效率的目標。新公共管理特別是公共選擇理論，將經濟學的“理性人”視角運用到公共服務中去，認為政府和選民的關系類似于生產者與消費者的關系，政治領域也形成了一種“政治市場”，政治家通過“銷售”良好優質的公共服務產品來獲得“顧客”即選民的青睞與支持，從這種意義上來說，政治家類似于企業家在市場領域的功能與作用。就國家在公共服務領域的角色而言，新公共管理理論更多強調國家應當“掌舵”，而無須“劃槳”，國家可以將一些重要的公共服務領域外包給私人部門與社會，從而實現公共領域的“公私伙伴關系”，形成事實上的“公私合作主義”，國家的責任與角色更多是做好監督、協調與管理，而無需向內卷到公共服務產品的生產及供給之中。而從新公共管理到新公共治理，公共管理的理論取向產生了新的一次范式轉換。如果說傳統的公共行政主要倡導的是等級化科層制的治理，而新公共管理主要倡導的則是市場治理的模式，那么到了新公共治理時代，管理及調節社會利益來提供公共服務的范式則轉化成為一種治理范式，新公共治理理論流派吸收了制度主義理論和網絡理論，強調公共系統持續關注系統之外社會環境中的規范性和倫理壓力，并通過從系統外吸收信息實現系統與環境的交互作用，進而使得公共服務領域能夠更好地貼近民眾的實質需求和社會實際需要。與等級化科層制及市場治理的范式不同，新公共治理提倡多種不同角色、多種不同機制及組織機構等相互協同提供公共服務產品，各種角色相互作用所構成的網絡資源和網絡結構是新公共治理的核心，政策精英必須與社會成員中各種不同利益當事人結成網絡結構來實現協同治理。在這樣的網狀結構中，政府不再天然地處于治理的穹頂位置，市場也不再是治理的軸心機制，而多種社會團體包含政府、私人部門及各類協會的相互組織協調構成了社會治理的新中心。如果說過去公共管理理論或多或少帶有中心主義的取向，新公共治理的理論視野則是“去中心”的，或者說是以“多中心”為導向的。

過去近半個世紀以來，公共管理理論的范式變遷與社會政策領域在同一歷史時期發展及變遷具有平行的相似性。主要西方國家在二戰后出現的“福利國家”的論述及其制度模式，成為西方社會主流思想及精英的共識。在20世紀50年代至70年代，西方福利國家處于全盛時期，但到了20世紀70年代后期，由于石油危機引發的財政危機及經濟危機的后果開始在西方發達國家擴散開來，同時高增長、高就業時代被高失業率及經濟滯漲的新階段取代，西方世界普遍開始了對福利國家的反思。20世紀80年代，撒切爾夫人及里根總統推行的新自由主義使得“市場主義”的觀點在西方世界大行其道，雖然市場和競爭的觀點及其相應的意識形態載體無法完全取代福利國家的制度模式，但至少在思想領域“福利市場”和“福利社會”作為一種福利國家有力的競爭論述模式開始登上歷史舞臺。與新公共治理頗為類似的是，20世紀90年代在社會政策領域也出現了“福利多元主義”思潮?！案＠嘣髁x”包含著不同的學術觀點及學術意識流派，從福利三角、福利四邊再到福利五邊形，“福利多元主義”流派呈現出多姿多彩的理論觀點，雖然各種觀點有一些細節上的差異，但總體上卻呈現出更多的共性，其中心主旨就在于超越過去“單元歸因”和“單向歸屬”的局限性，不再將社會政策領域里面臨的社會風險與保障機制僅僅歸因于國家的責任與使命，也不再僅僅強調國家在福利產品供給中的一元角色。同時，該理論與“市場主義觀點”及“社會福利商品化、私人化”的觀點也明顯不同，因為“福利多元主義”重點在于“多元歸因”與“多重責任”，認為社會風險不局限于國家管理范圍，不能將福利產品供給機制僅僅歸因到國家層面的責任，社會中的多種機制及組織均應承擔相應的福利及社會保障責任，通過協調及協同的模式來共同提供公共福利品。從這個角度而言，福利產品的供給也呈現出某種“去中心化”或“多中心散布”的特點，也就是個人、家庭、社會網絡、福利協會組織及國家應共同承擔福利和社會保障的責任，國家并非事必躬親的“萬能守門員”，國家機制所提供的福利產品也非“萬靈丹”，相反，國家在不斷擴大的社會需求過程中體驗到自身的局限性，福利國家由于遭遇到自身的“能力邊界”而日益陷入困境之中，國家公共財政在低經濟增長時代日益顯得捉襟見肘，無法完全依靠國家的一元力量來解決福利及保障的社會難題。在這一過程中，多種機制的相互依賴、相互作用、相互交疊和相互協同以提供福利公共產品成為新福利時代發展的重要趨勢，因此“福利多元主義”也時常被稱為混合福利及混合福利產品?！案＠嘣髁x”特別重視“居間協調”的社會組織及協會組織的作用，認為社會中間組織在國家與個人、家庭之間筑起一個緩沖的“居間層”，有機連接著國家與家庭及個體公民，通過協調方式提供公共產品以大幅緩解福利國家的壓力，完成許多國家承諾責任卻無法完成的社會任務。

公共管理領域及社會政策領域理論及實踐的變遷與轉折性變化，特別是兩大領域研究范式轉化的趨同性發展向我們展示了一些具有普遍意義及頗具共性的社會規律：首先是在兩大領域古典理論建制時期，受益于西方民族國家構建、擴展及鞏固的過程，國家作為公共管理及社會福利的天然中心機制，普遍得到拔高與推崇，科層制的效率性、等級性和高組織性使其成為提供公共福利產品的核心機制，但由于過度依賴于科層制提供公共福利產品，科層制的問題也不斷顯性化。特別是國家財政持續超常規擴展具有不可持續性，加之科層制所產生的官僚主義傾向，使其日益臃腫的官僚制難以把握民眾復雜多樣的需求，也無力解決社會分工及分化所造成的越來越多的社會難題。在對等級科層制及“國家主義”的反思過程中，市場及企業管理的一些思維方法及管理工具開始在20世紀80年代融入到公共管理及社會政策的實踐中去。當然，市場手段及方法溶解到公共政策領域既帶來了競爭、服務及效率大幅提高，也帶來了過度市場化的弊端與難題。企業家政府治理及公共產品的商品化導致社會福利產品供給不足及貧富兩極分化的馬太效應，實踐證明，“企業家治理”是一把雙刃劍，其帶來效率的同時又嚴重折損社會的基本公平。而新公共治理及福利多元主義的產生超越了“科層制”與“市場制”兩種定勢思維及其所局限的認識論框架，將公共政策及福利產品的領域擴大到“多元”與“多維”的認知層面。這非常符合公共管理領域從“統治”走向“治理”的宏大趨勢，也符合從“政府統治”到“社會治理”的社會結構變遷及規律走向。“治理”的思維，不再僅僅依靠一個高居穹頂的發號施令的權威指令機制來決定一切，而更多的是依靠政治、社會與市場的共生關系及多元機制相互“協同作用”來應對社會的難點與難題，通過混合形態的聯合機制多種不同的社會力量、組織與機制共同加入到公共服務及福利產品供給中去，從而形成合作主義格局下政社共同締造的格局。

當前，推進我國共同富裕事業還應注意到人類社會發展的一般性大趨勢，特別是應該注意到公共管理、公共政策、公共服務及社會政策領域里在過去二三十年所呈現出來的一般性社會規律性發展和社會理論及實踐的范式轉化。由于共同富裕領域廣泛涉及公共服務、民生福利及社會保障等層面，因此這些領域所呈現的創新發展和新走向值得我們審視，特別是社會出現的多元化、多維化及多邊協調的大趨勢值得我們在共同富裕的方略設計中給予足夠的關注與重視。如果承認共同富裕是一項治理事業，那么其所定義的理論方位及理論傾向就應歸屬于“社會治理”范圍，而不應該僅僅是歸屬于“政府管理”的范圍。共同富裕應該避開可能出現的“大政府、小社會”抑或是“小政府、大社會”的線性簡化模式，真正實現共治、共建、共享意義下的共同富裕。

三、共同富裕中的多元治理邏輯

毫無疑問，“共同富裕”是我國獨特政治社會動員體制下的產物，沒有社會主義國家的強大動員力量和政治制度服務于人民大眾之優勢，很難想象一個超大型國家舉國共議“共同富?！?、各地政府共襄共同富裕之盛舉。在共同富裕議題產生、議程擴散推廣過程中，國家的主導及推廣無疑起到了決定性的促推作用，這里一個強大的國家動員能力和強勢有為政府的積極推動是我們走向共同富裕的起點。但同時我們又必須看到，共同富裕是一個綜合系統工程，也是一個復雜的社會體系，共同富裕顯性層面包含著經濟發展、收入分配、民生及社會保障、基礎設施建設、公共服務、社會安全、生態體系與生態平衡、文化及旅游等異質性的各個社會子系統，而共同富裕隱形層面則包含著幾乎人類所有社會領域，包括人口政策、家庭政策、照護及照顧政策、公共治安、災害預防、應急管理、社會風險平衡等，因此共同富裕事業是一個超級復雜異質的社會宏大系統。議題的多樣性、角色的多樣性、組織架構的多樣性同樣呼喚著多元主義的治理思維。如果將共同富?？醋髦卫眢w系的一種，那么我們就必須要破除一元主義的固化思維，如果我們僅僅認為這是國家推動的議程與國家的全權責任，那么共同富裕就會失去社會力量的支撐，無法獲得其前行的巨大內生社會動力，國家也因無法照顧到方方面面而顯得獨木難支。在這里，我們需要超越“利維坦式”的國家主義思維，實現可持續性共同富裕的推進。

社會學中有兩種不同的社會組織化模式：第一種是階序化等級組織模式（Hierarchy），第二種是平序化自治組織模式（Heterarchy）。階序化等級組織模式一般是指經由高度等級化的、按照職位高低特別是上下級關系而構造成的組織模式，與該組織模式相對應的有軍事組織管理體系，例如戰爭時期軍人管理體系就是高度階序化、命令化和絕對權威化的組織體系。而階序化模式最主要的體現形式則是科層制：國家體系下的官僚科層體系根據上下級命令行使著國家權力、將國家的政策付諸實施。階序化的科層制體系在我們這樣一個具有高度組織動員能力的國家制度體系中具有重要意義，黨政一體的國家體系有助于國家行政機構將黨的觀點與戰略措施及人民的意志以迅捷有力的行政命令轉化成為行動綱領，從而使得黨心民意基礎上凝結而成的政策圖本可以在全社會得到有效迅速地擴散及實施。階序化的科層制是我國政治體制的一種優勢，可以將社會中的勢能特別是社會精英的觀點及大眾意志高速轉化成為決策的具體目標與行動，這在近兩年的新冠肺炎疫情防控中得到充分體現。層級化和階序化組織固然很有效率，但是高度垂直管理的體系也會有相應的不足之處。在一個高度復雜化及系統化的現代世界里，階序化等級組織并非總能時時捕捉到行政系統之外千變萬化的社會訊息，上級決策一旦有偏差，那么垂直結構中的下級組織人員和管理人員很難修改組織程序中的命令，從而導致“失誤蔓延”的局面，如何提升高度等級化體系中的“自我糾錯機制”是階序化組織體系的一大難題。同時，階序化等級組織在總體發揮其長處的同時，在復雜的微觀管理領域及微觀世界卻有可能因為信息不足及上下信息不對稱而出現組織化干預失靈的狀況，因此社會中也需要另外一種補充及輔助的組織模式。而平序自我組織模式的組織元素和組織成員是未分層級和等級的，在這樣的體系中，各種元素和組織資源都處于“水平”狀態，也就是說組織中的成員具有水平的權力和權威地位，各個層次上的組織成員都可以用相對平等的方式對組織的管理發揮作用。由于組織成員相對處于比較平等的地位，所以議題的討論、議程的設置及至決定方式都是平序的，與階序化等級組織自上而下的垂直組織管理體系相較，平序化組織模式毋寧說是一種水平層面的橫向組織管理模式，在平等的組織程序中，不同的視角與觀點可以充分吸納到組織管理體系中去。平序化組織模式由于缺乏一個絕對的中心和權威，其組織管理體系往往是多點分布、多元化甚至是多中心的，當然平序化組織模式中也可以部分容納一些階序化等級組織方式以提高其效率，但社會科學一般認為平序組織模式是呈現出網絡狀特點的，也就是不同的社會組織成員及權威結構通過結成社會網絡的形式并通過相互間的溝通協調來實現社會事務的共決。平序化組織模式在市場機制中特別是在私人企業中是一種常用的模式，因為針對市場中千變萬化的微觀細致信息及市場供需的時刻變化，市場組織必須容納一種橫向水平的組織模式，讓不同級別的組織成員可以根據實時的變化而作出相應的生產及銷售策略的改變。當然平序化組織模式運用得更多的則是在社會組織管理及社會自治中，許多社會議題的討論及決議由于其復雜性、多樣性而涉及大量不同異質的利益相關群體，因此只能通過橫向水平的協商和利益協調機制來解決，在這一過程中，社會中的民間組織、協會組織、非行政組織發揮了重要的利益協商及協調作用。顯而易見的是，平序化組織模式也有自身的短板與缺陷，例如由于缺乏階序化的上下等級模式，使得決策的效率與速度可能大打折扣，在利益協調過程中也可能出現漫長的協商談判過程，可能會消耗大量的社會成本與資源，但平序化組織有利于社會的自我管理與自我調節，能完成國家無法完全承擔的屬于社會層面的事務，有利于社會的自我更新與利益的相互均衡及協調，促進微觀層面社會事務管理的自治化與民主化。

在推進我國共同富裕這樣宏大敘事的事業之中，我們需認真思考應該在何種情景下運用階序化等級組織模式來推進與提高全社會的共同富裕水平，在何種條件下應當運用平序化自治組織模式來推進社會共同富裕的增量性發展。在不同的政策領域與治理場域中，垂直向度的科層制行政化管理與水平向度的平序化協商式治理將發揮著非常不同的作用，有時還可能會呈現出垂直向度管理與水平向度治理相互交織、相互作用與相互嵌入的層面，形成復雜治理中的縱橫并舉的格局。在不同場域，組織管理方式的不當使用可能會帶來反向效果，因此，對于管理及治理方式的不同選擇及相應的組合組織形態也反映著共同富裕治理的水平，在某種程度上決定了共同富裕如何實施。

本研究根據社會學系統理論及其與系統理論相關聯的“干預理論視角”，同時聯系上文提及的階序化與平序化組織模式，建構不同性質及不同程度的國家干預及調控形式，為共同富裕治理構建相應的理論視角，以期有助于指導共同富裕實踐。筆者認為，加速實現共同富裕道路及構建共同富裕綜合體系需要區分以下幾個不同維度的干預及介入方式：（1）科層制下的垂直行政介入;（2）行政調控機制及軟調控機制;（3）平序化的市場機制;（4）平序化的社會自我管理機制;（5）政經及政社“共創”機制;（6）行政體制的“居間協調”。從上述干預理論視角來看，國家干預的力度總體而言是從強到弱，從國家直接的行政干預為主走向了社會自我的調節與管理。這里將對每種機制加以詳述：

（1）科層制下的垂直行政介入：我國設定的宏觀目標是到2035年基本實現全體人民共同富裕，這個目標毋庸置疑是一個加速才能實現的戰略目標。由于共同富裕本源來自于黨和國家在凝聚國民民意后的戰略設置，所以共同富裕事業事實上來自于政治系統的直接推動。同時，我國政治體制特有的優勢就是社會主義國家實施宏觀戰略的能力及其卓越的舉國動員能力，在共同富裕這一需要加速推動的世紀事業中，國家的直接行政介入無疑是一種最重要的推動共同富裕的制度方式。國家可以通過直接的行政手段、行政命令及政策措施來改變社會一般運行的常軌，通過稅收及費率等手段可以調整經濟及社會體制的常規邏輯，使得社會沿著差距縮小、鴻溝填平、基本公共服務日益趨同的戰略基線發展。國家的垂直動員能力既包含了國家的稅收汲取能力及稅收調節能力等，例如利用房產稅、遺產稅來調節社會財富不平等，通過征收新稅種——生態稅來促進生態平衡與共同富裕事業的耦合，直接修改政策提高最低生活保障待遇及基礎養老金待遇等來改變低收入群眾的生活境遇等;也包含了建立新的公共政策制度，例如建立社會保險中的第六險—長期照護保險制度等。國家的直接介入包含了對于發展邊陲地區的基礎設施的大力推進、促進大規模的東西聯合扶貧等。然而科層制下的垂直行政介入從來都是雙刃劍，政治動員能力既可能改變社會運行常軌促進社會呈現加速度發展，也可能因為過度行政干預或是違反社會規律的不當行政干預而影響經濟的健康發展或社會自我的管理及發展，從而為社會經濟發展帶來負面效應，我國過去有很多這樣運動式促發展的歷史教訓。這其中的關鍵點是國家的干預邊界在哪里。在屬于公法權威領域國家應全面發揮科層制垂直介入的優勢，而在公法權威場域之外則要時刻注意行政權力的收斂與節制，約束行政干預手段不斷擴張的“沖動”，注重發揮市場與社會機制的作用。

（2）行政調控機制與軟調控機制：科層制自上而下的直接行政介入具有巨大的組織推動優勢與效率，但是也容易忽視市場的需求和社會運行的自我規律?？茖又圃趪绎@性干預并非最優的特定情境下產生了行政體系調控經濟及社會發展之需求。調控與干預性介入的主要差別在于介入是通過直接的國家政策以行政命令體系將國家意志通過直接方式付諸貫徹實施，引發社會經濟生活的直接改變;而調控在于國家改變社會宏觀環境的運行方式及制度前置條件，通過社會環境設置條件的變化來建立不同的激勵機制、發出不同的激勵信號，從而以間接調節及管理方式改革引發社會經濟生活的漸變。例如，在宏觀經濟走勢下滑及社會有效需求不足時期，國家或通過貨幣供給量及流動性擴大并輔之以利率、利息等政策方法手段來調節投資與消費，或通過人為地擴大社會購買力來激勵及催生市場需求，都屬于國家調控手段的范疇。從共同富裕治理的角度來看，在經濟周期上升及下降的循環發展過程中，國家實施的宏觀調控政策對于擴大內需、平滑市場及社會風險以及擴大內循環具有重大意義。調控與直接的垂直介入相較，其主要焦點不在于直接改變社會經濟運行的軌跡，而是注重通過環境的塑造與制度前置條件的改變與調整間接使得社會經濟朝著國家和政府預期的方向發展。行政調控機制可以分為硬調控與軟調控兩種：硬調控包含國家直接推行的宏觀經濟刺激計劃及振興計劃等，軟調控則包含著市場經濟競爭秩序的建立、規制、約束與監管等。如果說科層制的行政介入在于運用階序體系直接實施政策的話，那么調控機制的主要功能在于國家宏觀的管理及調節功能。國家是掌舵者，但未必是事必躬親的劃槳者，在共同富裕治理體系中，需要甄別何時應當主要依靠國家行政體系來直接“出場”推動，何時只要求國家作為“掌舵者”來立法維持社會均衡的發展局面。

（3）平序化的市場機制：由于市場經濟中的私人組織角色及組織模式與科層制的組織模式大不相同，在邁向現代市場經濟體制的國家，經濟作為社會子系統的自治特征日益明顯。改革開放后，我國經濟體制逐步從計劃經濟過渡到市場經濟，這也反映出決策精英越來越認識到經濟系統本身的規律及經濟運行所包含的系統本身的獨立邏輯。官辦經濟或是國家直接組織辦理經濟之所以無法長期持續運行下去，歸根結底在于：科層制的縱向行政體系與市場經濟中通過價值規律及競爭體制而來的水平向、平序化機制是兩種不同、異質的社會體系及社會運作機制，不能簡單地通約。用社會學系統理論的語言來說，科層制為核心的政治系統與平序競爭制為基礎的經濟系統是兩個功能分化的不同社會子系統，政治系統在干預及調控社會經濟生活時必須注意到經濟系統本身內在的規律而不能扭曲競爭市場的規律，只有這樣才能出現國家、市場體系共同良好運行的善治局面。重溫這一基本點對于共同富裕治理事業意義重大。由于共同富裕是國家推動的新戰略，將來很有潛力轉化成為長期的基本國策，因此，受到激勵的各級政府直接運用行政手段來加速推進共同富裕是政治體系中的自然反應。然而，越是在這一進程中，越要注意約束政府行為及科層制體系中國家干預不斷擴張的沖動，行政垂直調節體系應止步于經濟體系的市場經濟規律之外，國家主要應做好相應的宏觀政策調節及管理，在屬于市場經濟的范疇國家行政干預手段要越少越好，在屬于經濟競爭的領域，國家、政府的作用要越小越好，只有這樣，才能促進市場持續按照市場規律發揮其創造財富、加增財富、累進財富的功能。共同富裕治理首要在于尊重企業、尊重市場經濟的規律、尊重經濟系統的內生邏輯，只有這樣，中國共同富裕事業才能獲得源源不斷的經濟勢能與內生財富創造動力。

（4）平序化的社會自我管理機制：除了階序化國家行政機制與平序化市場經濟外，社會自我管理與民間社會的活躍度與動力也是反映共同富裕治理的一個重要指標。與階序化、等級化的科層行政管理體系相較，社會治理的組織形態更加接近平序化結構。在微觀民間社會的自我管理中，行政體系應更少地通過垂直指令性制度來管理社會，而應更多倚重于地方層面橫向水平的利益協調、協商及相應的調節機制來實現社會組織的自我協調及自我管理，通過橫向連接將基層民眾的觀點及民意通過民主表決及民主生活方式而整合到具有公民代表性的社會自治組織中去。在社會主義國家的決策及組織體系中，地方的社會自我管理及社會機構自治也是國家社會政治生活構成的重要部分，社會協調機制也是協調不同社會集團利益、實現社會穩定與團結的重要方法手段，同時社會自我組織的福利機構與慈善機構等可以提供大量的社會工作與社會服務如養老及照護、照顧及困境家庭的社會幫扶等，這些都為國家垂直向度的民生與社會保障提供了水平面向的重要輔助與補充。在平序化層面的橫向社會管理體系中，談判機制是協調不同社會利益群體和團體的重要社會組織形式，在一個橫向談判、相互尊重、共同協商解決問題的水平體制中，地方層面的大量社會矛盾或隱性沖突可以通過平等協商及集體談判等形式得到很好的解決。簡言之，平序、非階層化、民主的基層自我管理是共同富裕體制中重要的社會有機構成部分，有利于將生生不息的社會多元力量整合到共同富裕大業中去，而不必讓國家行政體制事必躬親，甚至負重前行。在優化的國家、市場與社會的三邊關系中，社會自我管理與自治也是調動社會積極性參與共同富裕事業重要的一環。

（5）“政經”及“政社”的共創機制：在現代社會向后現代社會過渡的歷史進程中，一些公共服務產品的“國家屬性”與“市場屬性”不再涇渭分明，而是開始出現了公私合作伙伴關系的可能性，一些過去完全由國家提供的公共產品現在可以由國家外包給市場角色和私人主體來完成。只要在保證產品公益性質的前提條件下，國家的角色可以轉化成為出資方與任務實施的監管方，而私營公司則承擔了具體實施的任務及義務，在國家監管體制劃定的范圍內按約完成具體的合作分包任務。除了政府與市場機構之間的合作共創機制外，政府與社會之間也存在著廣泛合作的可能。例如，在歐洲大陸一些國家的養老服務與社會服務領域，國家經營的服務機構逐漸讓位于社會公共服務機構及慈善機構，社會福利及慈善組織角色在國家規范的框架中完成根據國家委托所指定的任務，同時通過國家的認證與擔保一些社會組織角色也參與到公共服務的供給之中，成為公共服務產品重要的提供者。無論是公司合作伙伴的共創機制還是政社合作下的共創機制，都與后工業化時代西方盛行的福利多元主義相互呼應，不僅顯示了提供公共服務產品的組織角色的多樣性，還反映了不同機制及角色組合的多樣性，這與后現代社會日益呈現的超級復雜形態相符。

（6）行政體制的居間協調：在平序化的市場競爭體制及平序化的社會自我管理中，國家應盡可能地讓市場按照市場規律競爭、讓社會依照社會自治規律運作，國家行政體系的干預應該盡可能地減少，但這并非意味著國家的無所作為及“國家退出”的局面，行政體系依然可以在特定情況下發揮著特殊作用。例如，當社會團體通過相互間的協商及談判機制依然無法達成協調，或是出現市場治理失靈及社會治理失靈的情況時，國家依然有臨時介入的權力。在這樣的情況下，國家可以作為利益居間的協調者或是仲裁者，推動社會或市場中的不同利益群體達成共識，協助社會成員之間實現相互間利益協調。從這個角度而言，國家除了具有介入、調控的權限及方法手段之外，還具備有第三種“居間協調”的柔性干預手段，在社會自治出現空缺與漏洞時能協助當事人及利益相關群體達成談判協議、實現社會合作與和諧的目標。

四、結論：多重治理邏輯視野下的共同富裕

共同富裕事業是黨和政府在新的歷史時期，特別是在中國歷史性地全面消除絕對貧困之后作為世界第二大經濟體臨近高收入經濟體門檻時期所推進實施的宏偉戰略部署。如果這一目標得以順利實現，那么一個十四億人口的國家將形成“中間寬、兩頭窄”、以中產階級為主體的橄欖型社會，這不僅在中國千年歷史上是第一次，而且也是世界歷史的里程碑事件，其全球意義不亞于中國脫貧事業。由于共同富裕事業以國家為主體推動，政府是該項事業的倡導者與驅動力量，因此，共同富裕事業從一開始就自然帶有“國家主導”色彩。然而現代社會治理畢竟是一項綜合系統工程，共同富裕由于其覆蓋面廣、涉及領域多、議程議題復雜多元而帶有社會治理的屬性，涉及方方面面不同的機制與體系，因此只能在社會的協同合力下方能取得最大的社會成效。

從國際層面而言，公共管理理論與實踐的重要轉型，特別是從公共行政歷經新公共管理再到新公共治理的范式變遷，給我們構筑了一個宏大“劇本”轉換的場景——國家“獨角戲”時代落幕了，一種治理思維正在發達國家彌散，社會治理越來越依靠一個類似樂隊“合奏”的力量，各種組織角色的相互合作才能保證演奏成功。社會治理越來越依靠從統治思維到治理思維的轉變，管理國家、社會不僅取決于行政科層制的獨自作為，而且更需要社會各方力量的共同加入、共擔責任、協力共生。在公共服務及社會保障領域，從福利國家歷經福利社會再到福利多元主義的轉變，意味著責任與義務的重新分配，公共產品及公共服務不僅是國家的責任，而且是全體社會共同的責任。這并非在為國家“卸責”，亦非宣揚“國家撤退主義”，更非新自由主義所倡導的“小政府、大社會”模式，而是面對現代治理的超級復雜性、人民需求不斷升高的多樣性，一個理性社會必然作出的路徑選擇——走向多元治理格局。多元治理思維及共治思維能夠調動社會中多元化與多樣的力量來實現數量眾多、不同種類的繁雜目標，而行政主義的一元思維則將在復雜性日增的情況下耗盡科層制的“燃料”與“能量”，使得公共財政處于捉襟見肘的境地。

共同富裕雖是國家推動的戰略，但實現共同富裕卻要依靠全社會的共同參與。在推進共同富裕事業的歷史進程中，國家與政府無疑是最重要的力量之一，發揮著規劃、設計、指導、引領及推動的重大作用，但這并非意味著國家與政府是推進共同富裕事業的唯一力量，更非意味著國家與政府要事必躬親、大包大攬。因此，非但無須將所有規劃的實施都界定為政府的目標和任務，反而還要警惕行政化抬頭及行政權力大幅擴張的現象，特別要警惕行政系統因借實施共同富裕之名過度介入市場競爭與社會自我管理的場域，帶來經濟規律及社會規律的扭曲，否則，只會南轅北轍，距離共富目標更遠。推進共同富裕事業更需要的是社會治理的思維，國家及各級政府更多是在引領、指導、執掌好“共富輪”之舵，而非事必躬親，進行更多的微觀干預。如果將共同富裕視為一個容納全社會各個領域的超級復雜系統，那么就需要在這個大型復雜的系統中甄別出屬于市場及屬于社會本身力量的部分。在歸屬于市場競爭的領域，要堅決降低行政化、促進高質良性的市場競爭，讓價值規律與市場內在的邏輯規律發揮得更加徹底，只有這樣才能促使經濟得到長期持續穩定的發展，為共同富裕事業夯實物質基礎。一個典型的例子是：在中國最具有實現共同富裕潛質的浙江省，恰恰是我國民營經濟最發達、行政干預較少的區域，這很能說明問題。同理，在屬于社會管理及社會自治的部分，則需要堅定不移地促進及引領社會的自我參與及自我管理，通過社會層面的良治、善治、自治將生生不息的社會力量引導到共同富裕的生成及創造中去，讓社會之活水轉化為共富之泉源。當然，在屬于行政治理的范圍內，應當堅決發揮我國政治體制的優勢，通過國家政策及高效的科層行政體系貫徹黨和國家的意志，推動共同富裕事業的增量發展。而國家的干預也應被區分為介入、調控（含柔性調控）、居間協調及（與社會）合作生產等不同種類，在不同情境及不同性質的事務上運用不同干預及管理方法，以在復雜性日增的社會取得精致化的良治效果。

從治理布局中的階序化介入與平序化協調的角度來看，縱向科層制介入與國家體系的行政動員是有效改變社會財富分配格局的重要手段。通過國家垂直層面的稅收政策調節、社會支出增加及福利政策覆蓋面積的擴大，國家以公法權威為基礎的立法調節手段及行政調節手段可以直接改變社會財富的流向，影響社會財富分配格局的變化。不過，我們還要看到，縱向的垂直介入形式畢竟主要是建立在行政體系擴權基礎上，如果運用得當可能會產生直接的、即刻的再分配效果，擴大中國社會中產階級的根基，但如果運用不當則可能導致各社會子系統領域行政化趨勢擴張，甚至導致政府通過簡單擴大福利待遇以迎合民間的直接物質需求，從而可能為公共財政的穩定性與可持續性帶來不利影響。在這里，縱向階序化治理必須謹守科層制行政系統之邊界，注意到行政體系固有之界限，并輔之以橫向平序化利益協調機制。為此，要建立水平層面的社會利益協調機制及疏通機制，以提高普通勞動者和居民的議事權力與社會參與度;要平衡社會與經濟的發展模式，以拓寬為群眾代言的社會組織之發言渠道;還要注意促進勞動者與雇主建立理性的勞資協商及勞資談判制度，以有序提高勞動者收入在初次分配中的占比，通過社會內生協調機制促進就業人員財富合理提高。因此，在共富道路上，我們不僅要注意使用縱向、自上而下的政策性介入手段，而且也要特別注意運用橫向平序化利益協調機制，通過社會治理中的縱橫并舉格局來促進我國社會共同富?；A的擴大。

（責任編輯：王 寧）