基于“創新-理念”框架的城市治理數字化轉型

吳建南 陳子韜 李哲 張阿城

作者簡介：吳建南，管理學博士，上海交通大學國際與公共事務學院院長、教授，中國城市治理研究院常務副院長;陳子韜，上海交通大學國際與公共事務學院博士研究生;李哲，上海交通大學國際與公共事務學院、中國城市治理研究院博士研究生;張阿城，上海交通大學國際與公共事務學院博士研究生。

基金項目：國家自然科學基金項目“目標設置、政策執行與綜合效果提升——面向中國大陸大氣污染防治的實證研究”（編號：7207041836）。

摘要：數字化轉型是實現城市治理體系和治理能力現代化的重要途徑。基于數字治理理論，城市治理數字化轉型的歷程以“新技術體系”“新政府體系”“新治理模式”三個要素為特征，并進一步結合公共部門創新的理論視角，形成了城市治理數字化轉型的“創新-理念”框架。基于上海的案例分析，發現中國情境下城市治理數字化轉型過程具有漸進調適的特征，在創新維度上逐漸實現技術向度、組織向度、社會向度的組合，在理念維度上逐步疊加運行向度、服務向度、參與向度。面向“數字中國”建設，建議進一步重視漸進調適過程、堅持以人民為中心、有序規劃長期發展，強化數字化轉型的創新驅動、理念支撐、科學布局。

關鍵詞：城市治理;數字化轉型;公共部門創新;理念;漸進調適

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）06-0099-013

一、引言

21世紀被稱為“城市世紀”，城市治理模式已經成為決定發展水平的關鍵因素之一。①同時，伴隨“數字時代城市化”（Digital-era urbanization）的全球浪潮，越來越多的城市正在努力推進新技術應用和數據開發，不斷提升城市發展的速度和質量、強化解決社會問題的能力。②無處不在的數字設備將數字技術置于現階段城市治理的核心位置。在實踐中，新技術的應用已然加速了城市治理模式發生轉變。③④⑤

自2012年起，以“智慧城市”建設為主題的城市治理數字化轉型實踐在北京、上海、深圳、杭州等地持續推進，形成了相對成熟的地方實踐，為加快“數字中國”建設提供了經驗樣本。黨的十九屆五中全會公報明確要求“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”，數字化轉型已經成為中國城市治理體系和治理能力現代化的重要內容。上海作為改革開放排頭兵、創新發展先行者，長期以來將信息技術作為城市發展的重要內容，經過長期的數字化建設，在信息產業發展、數字政府建設等領域取得顯著成果，相關實踐入選了“2020聯合國全球城市電子政務經典案例”。

在學術研究中，數字化轉型是一個過程，旨在通過信息、計算、溝通、連接技術的組合等方式促使事務發生實質性的改變。對于公共部門而言，數字化轉型的特征包括使用技術轉變服務供給方式、塑造組織文化以及改善組織與公民的關系，并且以價值創造作為轉型結果。在公共治理的語境中，數字化轉型的過程表現為伴隨技術應用和服務供給同步提升的治理模式轉變，最終達到“數字治理”狀態。由于數字治理的概念強調新技術應用及其引起的組織和社會變革，因此，數字治理與公共部門創新之間有著密切的聯系。

城市治理數字化轉型也在學術研究中受到一定關注，多數研究通過單案例分析或者多案例比較，呈現出數字化轉型體系形態、戰略設計、治理邏輯、界面構建、公共價值塑造等內容。亦有研究基于實踐數據，發現數字技術應用已經塑造了新的治理模式。雖然數字技術是現代城市治理轉型的主要因素，甚至可以改變城市基礎設施的經濟和社會效應，但是智慧城市等實踐對于城市治理的影響，更應當視為一種社會和技術相互交織的動態過程。對于中國的城市治理數字化轉型，現有研究主要圍繞數字政府建設和智慧城市建設兩個方面，已經對內涵框架、頂層設計、實踐經驗、發展評估、影響因素、多樣化結果等主題作出探討。整體而言，現有研究主要采取靜態觀察視角對城市治理數字化轉型的模式和結果展開分析，僅有少數研究對中國城市治理數字化轉型的宏觀轉變和路徑方向進行了分析，缺少對于城市治理數字化轉型動態演化過程的刻畫。由于中國的改革實踐本身以實用主義和漸進調適為特征，演化過程對于事物發展具有重要意義，分析以往歷程有助于進一步凝練數字化轉型的發展經驗并明晰未來方向。本文從數字治理和公共部門創新的理論出發，以上海實踐為案例，呈現城市治理數字化轉型的演進歷程，回應“如何理解城市治理數字化轉型的演化過程”的問題。

二、 文獻回顧和理論構建

（一）數字治理理論

數字治理（Digital Governance）是一個相對寬泛的概念，強調以信息技術實現社會關系的網絡狀擴展以及高水平的雙向溝通。數字治理起源于信息技術的迅猛發展和數據密集型科學范式的出現，包括政府形態和治理模式的轉變。電子治理（Electronic governance或E-governance）與數字治理概念相近，泛指政府機構、私人部門、社會力量等采用信息技術促使非政府成員更好地參與到公共事務的治理中。雖然有研究將數字治理作為電子治理的發展目標，但在實踐分析中一般不作區分。從“社會-技術”系統的視角，數字治理的實現包括技術發展以及與技術融合的治理轉變。從動態發展的視角，數字治理的實現過程表現為技術應用水平和服務供給水平的同步提升，其中政府體系逐漸轉變，與居民、企業的互動關系也相應改變。因而，城市治理的數字化轉型不僅需要將數字技術引入城市體系中，更需要與之適配的制度轉變，包含新技術體系、新政府形態、新治理模式3個核心要素。

首先，對于數字治理的實現而言，數字技術是必要條件。在實現數字治理的最早期階段中，政府需要使用如電子郵件、內部網絡、門戶網站等數字技術，將信息呈現在數字空間中，并為后續階段提供技術前提，即新技術體系。但是，技術的出現并不會被自動地應用在治理實踐中。技術需要被政府組織結構和相關政策“執行”（Enacted），才能產生相應的政策結果，同時在此過程中，政府自身的組織形態也會相應發生改變，即新政府形態。如電子政務、數字政府等政府改革實踐，均是數字治理實現階段中的特定表現。在技術執行的引導下，組織結構和政府體系的轉變也會引導制度安排發生改變，政策網絡中的成員角色和關系也會相應不同。“從管理到治理”的轉變趨勢之下，政府所承擔的職能不局限于“網絡協調者”，而是需要構建新的治理網絡或改變原有治理結構，即形成新治理模式。例如，在數字治理的第五階段中，居民能夠參與到公共服務的供給決策和供給過程。從轉型程度進行區分，將技術應用于行政和政策屬于低水平的轉型，基于技術創新的政府決策過程和政府組織形態屬于中等水平的轉型，構建協同的治理網絡則屬于高水平的轉型。因此，新技術體系、新政府形態、新治理模式三個核心要素分別對應數字化轉型程度的不同階段。

（二）公共部門創新理論

在網絡媒體等數字技術發展之下，公共部門自身需要變革以適應技術和制度環境變化。公共部門創新理論為分析數字治理實踐提供了理論視角，與數字治理概念類似的電子治理亦被視為一類公共部門創新。公共部門創新不是單純指代新事物，而是反映出跨越宏觀和微觀的動態變化過程，包括機構、組織、制度以及經濟結構等多個方面的轉變。公共部門創新并非是混亂無序的，其過程的本質反映為特定理念（Idea）的形成、篩選、檢驗、推廣和擴散。公共部門創新的目標能夠體現出本質的理念，可以分為結果邏輯（The Logic of Consequence）和適當性邏輯（The Logic of Appropriateness）兩大類。前者主要強調創新能夠對公共部門自身的運行產生影響，如提升效率或效益，后者強調公共部門創新的目的在于保障信任和合法性，突出居民或者私人部門的參與。從公共價值創造的角度發出，這兩個邏輯分別從外部視角和內化視角揭示公共部門創新背后的理念，分別將居民視為服務對象和運行成員。United States and China”， Journal of Chinese Political Science， vol.21， no.1， pp.1-19.借鑒面向私人部門的相關研究，公共部門創新能夠被劃分為多種類型，包括管理過程創新、技術流程創新、產品或服務創新、治理創新、概念創新等。由于創新過程受到外部環境、組織特征等因素的影響，理解公共部門創新需要強調不同文化情景之間的差異。基于“中國地方政府創新獎”的獲獎案例，中國公共部門創新實踐能夠根據組織理論，分為服務創新、技術創新、管理創新、合作創新、治理創新共5類，并且能夠對照美國、加拿大等國家類型的創新案例評選結果，呈現出差異化的分布特征。

（三）“創新-理念”的數字化轉型框架

綜合數字治理和公共部門創新的相關研究，城市治理數字化轉型可以被理解為一個技術和社會的動態過程，其中轉型歷程的外在表現為創新、內在本質為理念，具體如圖1所示。根據數字治理理論，轉型歷程的階段分別以新技術體系、新政府形態、新治理模式為主要特征，對應數字技術、政府組織、社會結構三個層面的轉變，其轉型程度依次提升。

公共部門創新為分析數字化轉型實踐提供了理論視角，即從外在表現和內在本質入手進行分析。一方面，城市治理數字化轉型中包含不同形式和內容的創新舉措，可以通過創新類型分布進行劃分。在中國情境下，依照組織邊界為標準的分類體系已經在相關研究中得到應用，能夠為理解城市治理創新要素的外顯內容提供指導，具體包含以下五個內容：（1）技術創新，指對組織的技術系統進行變更，包括在組織運行中引入或應用新的技術;（2）服務創新，指公共服務的擴展、更新和改進;（3）管理創新，指組織結構和管理流程的再造，強調出現新的組織形態和管理系統;（4）合作創新，指特定政府組織與其他組織的跨邊界活動，表現為政府與其他組織的聯合，或政府體系內部的合作;（5）治理創新，指優化民主體制、激發公眾參與的新方法，強調形成政策網絡的自規制和自組織能力。另一方面，城市治理數字化轉型的內在本質是實現特定的理念。從相關共性的角度，公共部門創新的理念集中表現為實現善治，其中可以分為治理過程的民主參與、服務供給的良好績效、政府運行的效率效益三個方面。這種善治的維度劃分方式一定程度上契合了公共部門實現公共價值的兩個向度，即將居民視為服務對象和運行成員。由于數字治理的實現階段中技術應用的目的存在不同，如早期階段追求降低成本、中期階段追求提高效益。城市治理數字化轉型不同階段中所標定的理念也存在產生差異的概率，特定階段可能僅實現善治的某個方面。

新技術已然應用于城市事務的治理中，并在一定程度上引發了治理過程和治理結構的改變。“創新-理念”框架從“新技術體系”“新政府形態”“新治理模式”三個核心要素出發，展現出城市治理數字化轉型的基本內容和內在邏輯，該框架為分析城市治理數字化轉型的實踐提供了基本思路。

三、方法與資料

（一）方法說明

本文基于對特定案例的定性分析，驗證并完善前文所提出的理論框架。相較于定量研究，定性研究方法能夠構建對社會現象深入透徹的理解和解釋，強調使用歸納分析的思路，其中定性的案例研究適用于回答“為什么”和“怎么樣”的研究問題。在公共管理的研究領域中，案例研究能夠基于本土實踐展現相關社會經濟問題背后的運行邏輯，有助于修正西方理論和構建本土化理論。（二）案例選取

文章選擇上海市為案例，分析城市治理數字化轉型的具體歷程，有兩方面原因：一方面，上海在中國現代化進程中具有特殊地位，在城市治理的精細化、規范化、社會化等方面走在全國前列，尤其是依托信息化和網絡化的新技術，以智慧城市戰略為抓手推進城市治理現代化。上海具有“改革開放排頭兵、創新發展先行者”的發展定位，其發展經驗對于全國其他城市具有借鑒價值;另一方面，上海城市數字化發展已經取得突出成績，在國內外排名中均表現突出，能夠相對完整地呈現出城市治理數字化轉型的歷史階段。在《2019城市數字發展指數報告》和《2020中國數字城市百強研究白皮書》中，上海均處于全國領先水平。在2020年全球智慧城市大會上，上海從350個城市中脫穎而出，獲得了“世界智慧城市大獎”（World Smart City Awards）。該獎項是智慧城市行業領域的頂級獎項，代表全球學術專家和實踐專家的認可，目前僅有10個城市獲得該獎項，上海是國內首個獲獎城市。

（三）資料收集

為了能夠相對客觀詳細地呈現具體情況，分析所用資料來源于三個方面，相互補充和驗證：一是官方公開的地方志，主要是《上海年鑒》中的“信息化”部分和《上海信息化年鑒》。這部分的資料具有較強的縱貫性，并且相對較為精簡，能夠較為明晰地展現出數字化轉型動態過程的脈絡。需要說明的是，數字化轉型的學術概念包含數字技術、信息技術、通信技術等內容。考慮到在政府實踐中通常不對其進行嚴格區分，文本處理和后續分析不對“數字化”和“信息化”、“數字技術”和“信息技術”等概念進行辨別;二是上海市政府發布或轉發的相關政策文本、新聞報道等，通過呈現特定時間段內的工作布局，對地方志所呈現的過程脈絡進行豐富;三是面向政策實踐的質性訪談，對象均為負責落實上海城市治理數字化轉型實踐的公務人員，進一步補充文本資料的細節內容，并驗證具體舉措的實踐情況。由于“一網通辦”和“一網統管”是上海城市治理數字化轉型的主要依托，訪談主要圍繞相關工作的推進為主題，在2019年3月至2021年3月期間，面向不同實踐人員，多次開展座談會形式的開放訪談，對象具體信息如表1所示。

（四）案例概況

上海是目前中國6個城區常住人口超過1000萬的超大城市之一，具有人口多、流量大、功能密的特點。出于復雜巨系統的超大城市治理需要，上海充分體現“創新發展先行者”的定位，自20世紀80年代起就將信息化作為城市發展和治理的重要著力點。依托于各類相互銜接、迭代優化的發展規劃、行動計劃和建設方案，城市治理數字化轉型穩步推進，其演進歷程如圖2所示。

20世紀80年代初，上海積極響應國家的“開發信息資源、服務四化建設”的號召，明確上海信息化建設的方向。1994年原“上海市經濟信息中心”更名為“上海信息中心”，推進信息工作面向市場、服務社會。1996年，《關于把上海建成現代化國際信息港的實施意見》公布，框定了上海早期數字化轉型的基本方向和內容，標志上海正式開始籌備城市治理數字化轉型。此后，上海信息化建設快速推進。依托信息港主體工程的技術支撐，“中國上海”門戶網站開通并投運，市區兩級政府建立內部局域網，“一卡通”工程開始投入使用，信息技術開始應用于政府運行和公共服務。2003年，上海信息化辦公室更名為上海市信息化委員會，統籌全市信息化的相關工作。此后，各類政務服務網站、在線公共服務平臺、城市運行基礎數據庫陸續投入使用。如圖3所示，以“市民信箱”“付費通”為代表的數字技術應用規模不斷擴展，數字技術不斷融入城市公共服務供給。

2010年，“中國上海”門戶網站開通市級網上政務大廳，跨部門在線政務服務建設工作成效顯著，電子政務框架基本形成。次年，上海正式啟動智慧城市建設，加快推進數字技術在城市發展和治理中的應用，在“‘互聯網+行動”的推動下，數字技術加快融入城市治理。此后根據圖4展示的跟蹤評估結果，上海智慧城市發展水平穩步提升，建設工作成效顯著。2017年，上海成立政務公開和“互聯網+政務服務”領導小組，統籌推進數字化發展。

2018年和2019年，上海陸續推出“一網通辦”智慧政府建設方案、城市運行“一網統管”行動計劃，標志城市治理轉向更高的數字化水平。2020年底，《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》公布，確立了城市治理數字化轉型的未來方向。相較于以往的數字技術應用，相關舉措更加重視“顧客導向”和“居民感知”。同年，上海市城市數字化轉型領導小組成立，統籌推進相關工作。

整體而言，上海城市治理數字化轉型經過長期的發展，已經達到了相對高的水平，并可以劃分為4個階段，分別以技術應用籌備、技術應用起步、電子政務發展、數字治理變革為突出特征，每個階段均在前一個階段的基礎上進行了擴展和深化，整體呈現出階梯式轉型的特征，具體如圖5所示。

四、案例分析

（一）技術準備階段

該階段轉型過程以數字技術研發為主要內容，為后續數字技術應用提供支撐，對應為1998年及之前的上海信息化建設，以1997年的“上海經濟信息網”多項功能開發和1998年“社區服務網”建設為典型代表。整體而言，該階段出現了城市治理數字化轉型的萌芽，數字化水平極低，但該階段所積累的技術基礎和基礎應用系統為后續建設“新技術體系”提供了支撐。

從創新視角看，該階段轉型過程僅是部分地實現了技術創新。以城市政府為代表的公共部門通過發展規劃扶持數字技術研發和產業發展，并且積極構筑面向公共服務供給和企業發展的信息系統、信息網絡等數字技術應用基礎設施。由于在城市運行和城市公共服務供給中缺少合適的數字技術應用基礎，數字技術未能有效地融入城市治理體系和治理過程中，因而技術創新并不完全。

在理念方面，該階段轉型過程遵循了上海信息港建設中的“基礎先行、重點突破、全面發展”的規劃思路，強化了“基礎先行”對于后續轉型發展的支撐作用。由于這一階段明確將城市居民作為服務對象，該階段轉型過程隱含有“政府運行的效率效益”的理念。上海信息港建設是該階段中的主要任務，建設對象由信息傳送網絡和社會應用、服務系統構成，從信息化的基礎設施和重點領域著力，即為后續數據技術應用提供支持。

（二）應用起步階段

在前一階段的基礎上，該階段轉型過程有效地借助數字技術基礎設施的建設成果，將數據庫、互聯網、在線服務平臺等技術引入城市政府系統中。從1999年開通政府門戶網站，上海在10年的探索中逐步落實“新技術體系”。期間，上海不斷加速數字技術與公共服務和城市管理的融合，逐漸摸索形成具有上海特色的電子政務建設框架。相較于上個階段，城市治理的數字化水平已經得到明顯提升，但是政府組織形態和社會治理體系未發生本質改變。

從創新視角看，該階段轉型過程將數字技術融入政府運行體系和公共服務供給過程，基本實現了技術創新，既包括開通和運行“中國上海”為代表的政務服務門戶網站，逐漸完善與之相聯通的社會保障、法人、城市空間等信息系統，也包括各類公共服務信息系統和網絡平臺，如“東方網”“上海文明網”“上海之窗”等網站。同時，上海嘗試以技術創新為支撐，逐步將數字技術融入其他幾類創新，包括以數字公共圖書館和“市民信箱”電子郵件等為代表的服務創新、以“政府資源計劃GRP”和城市網格化管理試點為代表的管理創新、以推動跨部門電子政務和長三角信息化合作規劃為代表的合作創新、以“市民公德網”和互聯網舉報中心為代表的治理創新。雖然此階段進行嘗試的創新內容較多，但是受限于當時的技術水平和社會接受程度，相關創新內容并未在實踐中完全落實。

在理念方面，該階段政府重點關注數字技術應用及其成效，努力實現技術準備轉向技術應用的過渡，強調了“政府運行效率效益”的取向。在“十五”專項規劃中明確提出“信息技術應用和信息資源開發在全市各個領域取得明顯成效”“十五”專項規劃則更加明確“基本形成覆蓋面廣、集成度高、效益明顯的信息技術應用局面”的轉型目標。同時，該階段轉型過程也一定程度上隱含有“公共服務高效供給”的理念。例如，《上海信息化持續發展行動綱要（2003—2005年）》明確要求“推動城市信息化建設與其他各領域發展的有機融合與協調互動”，其中相關領域包括社區服務、公共教育、城市交通等城市公共服務供給，以及市民信箱等信息化服務。

（三）政務發展階段

該階段轉型過程是對應用起步階段相關轉型成果的深化，2010年“中國上海”門戶網站開通的“網上政務服務大廳”標志著數字技術不僅是被引入了城市政府的系統，更是引發了政府形態的轉變，形成了“新政府形態”，即“一網（政務外網）、一云（電子政務云）、一窗（網上政務大廳）、三庫（人口、法人、空間地理信息庫）、N平臺、多渠道”的電子政務體系。經過上一階段的探索，上海基本確立了電子政府建設的特色框架，并且借助數字技術的迅猛發展，快速推進向電子政務組織形態的轉變，城市治理整體進入快速發展的高水平階段。

從創新視角看，該階段轉型過程充分發揮了已有轉型成果的優勢，有效實現技術創新與服務創新、管理創新、合作創新的融合，加速將數字技術融入公共服務供給和城市事務管理，同時進一步探索治理創新的實現模式。在技術創新方面，上海積極順應數字技術迅猛發展和應用需求激增的趨勢，以“i-Shanghai”公益上網服務為代表進一步優化信息技術設施的深度和廣度，同時重視多種數字技術的融合，集成電話、網絡等。在服務創新方面，上海積極推動“一證通”審批認證和“一站式”公共服務，分別于2012年和2016年實現數字證書認證系統和“市民云”一站式公共服務平臺的建設。在管理創新方面，上海在信息化專項五年規劃和“互聯網+”行動的助力下，基本形成了電子政務的政府框架，并且依托“智慧城市建設行動計劃”，深化城市網格化管理的制度建設。在合作創新方面，除了“網上政務大廳”后臺的跨部門和跨區域合作的支撐，上海政府與騰訊、阿里巴巴等互聯網企業簽訂戰略合作框架協議，共同推進智慧城市建設。在治理創新方面，上海政府開通政務微博、“12345”熱線以及門戶網站中的市委領導信箱、市長信箱，但是政府僅是被動地接受建議和批評，依然在公共事務治理過程中具有主導決策的地位，城市治理體系未發生本質改變。

在理念方面，該階段轉型過程充分延續了2010年世博會“城市，讓生活更美好”的核心精神，通過改變政府形態服務“以人民為中心”的城市治理體系構建，兼顧“政府運行效率效益”和“公共服務高效供給”的價值取向。“十二五”專項規劃明確“融合發展，提升效能”的發展原則，強調“不斷滿足市民日益增長的信息消費需求”。上海智慧城市建設“十三五”規劃再次強調“需求牽引、應用為先”，明確“以需求為導向”，提出分別以“協同”和“精細”為核心的智慧政務和智慧治理建設目標。網上政務大廳、一站式公共服務平臺等是政府優化業務流程和管理模式的具體表現，充分反映出改變自身體系結構的“刀刃向內的自我革命”，以此盡可能實現“數據多跑路、百姓少奔波”的目標。需要注意的是，該階段轉型過程所圍繞的“城市，讓生活更美好”精神一定程度上體現了 “治理過程公眾參與”的理念，但是如“12345”、市委領導信箱、市長信箱等，僅限于開通相關信息渠道，對政策執行過程和政府內部運行的影響有限。

（四）全面變革階段

延續上一階段的轉變，該階段轉型過程進一步強化政府形態轉變，并引致整個社會治理體系的變革。在該階段中，上海政府在電子政務形態轉變的基礎之上，通過“開門向外”的治理改革，將數字技術的應用和影響擴展至城市治理體系，城市公共服務供給和城市問題處理模式得到更新，推動“新治理模式”的形成。目前該階段仍在持續進行，根據《全年推進上海城市數字化轉型的意見》中“整體性轉變、全方位賦能、革命性重塑”的發展要求，可預計上海城市治理數字化轉型會持續向著更高水平和更高質量推進。

從創新角度看，該階段轉型過程順應數字技術發展前沿，在已有轉型基礎上進一步推進技術創新、服務創新、管理創新、合作創新的更新優化和深入融合，同時以治理創新為著力點，推進城市治理數字化轉型的進程由政府邊界擴展至整個城市治理體系。一方面，以“好差評”“我要找茬”等活動為依托，上海通過“一網通辦”逐步實現將市民滿意作為公共服務評價標準和改進方向。另一方面，上海以“一網統管”平臺為渠道，將市民作為發現和應對城市問題的重要主體，使得市民的角色定位由“被管理”轉向“共同治理”。

在理念方面，上海在該階段中進一步擴展了“城市，讓生活更美好”的世博會精神，將“以人民為中心”的城市治理理念進一步提煉為“人民城市為人民、人民城市人民建”，除了堅持以居民需求為導向外，更加強調邀請居民參與公共服務供給的過程，體現“治理過程居民參與”。借助“一網通辦”和“一網統管”的實踐，上海政府設計并打通了“好差評”“我要找茬”“在線訴求”等數字參與渠道，轉化了城市治理體系中居民的角色定位，既將其視為服務對象，也將其納入服務供給的運行成員。其中典型代表是“一網通辦”和“一網統管”實踐中的“12345”市民服務熱線，其年度各類信息渠道受理的訴求達到百萬量級，約三分之一為市民的投訴舉報或意見建議，通過數字技術應用影響城市治理體系，激發城市居民的“主人翁”意識。

五、討論

（一）城市治理數字化轉型的演化邏輯

21世紀以來，數字技術持續加速地改變社會發展模式。伴隨技術的迅猛發展，世界范圍內越來越多城市將數字技術與城市運行相結合，催生新型的城市治理實踐。上海經歷了30余年的城市治理數字化轉型歷程，從最早的技術籌備到已經初步實現了電子政務的政府形態轉變，不斷衍生出數字時代下的城市治理模式。中國的治理轉型以實用主義和漸進調適為主要特征，在實踐中逐步摸索形成具有中國特色的治理模式。縱觀上海案例的演化過程，城市治理數字化轉型整體呈現出階段性的演化邏輯，具體如圖6所示。演化過程共包含三個階段，分別以“新技術體系”“新政府形態”“新治理模式”為主要表現，其中創新不斷組合、理念持續疊加。

“新技術體系”是城市治理數字化轉型的早期階段，以技術創新為核心內容，反映出轉型過程中服務“政府運行效率效益”的實用主義思想。該階段在創新維度上強調技術向度，創新內容包含兩方面：一是數字技術的研發籌備，如構筑信息網絡、搭建基礎數據庫、開發數據調配系統等;二是數字技術的服務應用，如建設信息門戶網站、提供信息技術服務等。兩方面均是為了政府更好地運行，反映出該階段在理念維度上的運行向度，其中轉型實踐主要強調對于數字技術的基礎構建和直接應用，以此促進政府適應數字時代發展、提升行政效率和效益。同時，由于提供城市公共服務是政府的主要職能之一，城市政府在“新技術體系”的過程中也潛移默化地提升政府公共服務供給效率。

“新政府形態”是城市治理數字化轉型過渡階段，在公共部門組織內部實現了技術創新與服務創新、管理創新、合作創新的整合，主要關注城市政府等公共部門的組織形態轉變，在保障“政府運行效率效益”的基礎上，兼顧“公共服務高效供給”。相較于前一階段，數字技術應用的水平更深，同時引起了政府組織形態的轉變，以此提供更加有利于數字技術應用的組織基礎，體現出該階段在創新維度上的組織向度。該階段的轉型過程依然局限于政府組織，但是更加強調為政府組織外部提供公共服務，反映出理念維度的服務向度。借助于技術創新與服務創新的融合以及管理創新和合作創新的支持，城市政府能夠在數字時代下更好地實現公共服務供給，同時管理創新和合作創新從內部對政府運行模式進行重塑，為未來在公共服務供給過程中引入居民等社會力量提供基礎。

“新治理模式”是城市治理數字化轉型的成熟階段，通過治理創新將技術創新、服務創新、管理創新、合作創新的邊界由政府內部擴展至社會體系，借助數字技術將城市居民引入城市公共服務供給過程，在服務向度的理念之上，進一步疊加“治理過程公眾參與”。治理創新改變了城市治理體系，數字技術應用引起了社會結構的變革，使其更加適應數字治理時代的特征，體現出該階段在創新維度上的社會向度。相應地，該階段中，城市政府不再是供給城市公共服務的唯一主體，城市居民被視為公共服務供給過程中的評價主體和城市問題解決過程中的實施主體，體現為理念維度的參與向度。

（二）城市治理數字化轉型的實踐經驗

城市治理數字化轉型是一個社會技術互動的變革實踐，需要關注制度的約束與變化。在中國長期的治理轉型過程中，實用主義和漸進調適是其核心特征。上海是中國城市治理現代化的先行者之一，其城市治理數字化轉型的過程進一步具化了中國治理轉型的核心特征，包括兩方面實踐經驗：

第一，基礎先行、漸進調適。上海的城市治理數字化轉型是一個歷經30余年并仍在推進的長期過程，期間不斷改善數字化轉型的多方面基礎。首先，技術基礎在上海城市治理數字化轉型過程中得到了持續強化，在準備階段就經歷了10余年的數字技術基礎設施構建，為后續開展數字化轉型提供強力支撐，并且在后續階段中不斷通過公共部門技術創新實現迭代升級，以適應快速發展的技術環境;其次，在將數字技術引入政府體系和城市治理體系后，上海并未將政府組織快速轉變為適應數字技術應用的形態，而是在10余年的早期階段中，通過部分改造和局部試點的方式探索數字技術應用的組織基礎，為后續發展階段的政府形態轉變做好準備;最后，上海在城市治理數字化轉型的過程中重視數字技術應用和數字治理體系的社會基礎。在發展階段及其之后，上海政府通過自身宣傳以及與互聯網企業合作宣傳的方式，配合便民的公共服務改造，不斷強化市民對數字時代下政務服務和政民互動模式的感知。

第二，科學布局、高位推動。雖然上海城市治理數字化轉型的重點工作和突出成果分散在不同年份，但是依托各類相關的發展規劃、行動計劃和建設方案，城市治理數字化轉型的發展目標能夠被有體系地劃分到各個年份和各個部門，使得城市政府的資源能夠在城市治理數字化轉型方面得到有效地配置。相關規劃和方案的制定均面向較長的執行期限，并由專門的部門聯合相關領域專家進行研究，經過較長的準備階段，以確保相關規劃和方案的科學性和相對穩定性。除科學設計的各類規劃和方案外，上海采用自上而下的方式推動各類工作開展，為保障政府體系和城市治理體系的數字化轉型提供足夠的制度資源和財政配套。一方面，自20世紀80年代明確信息化建設作為發展的著力點，上海政府自上而下地高度關注數字化轉型的相關工作，多次在相關政府新聞發布會上表示推進數字化轉型的決心，尤其是2018年上海進入轉型階段后。另一方面，上海政府在市級層面成立了多個專門機構和專項領導小組，如上海經濟與信息化委員會、上海信息中心、上海市政務公開與“互聯網+政務服務”領導小組等，以統籌和推動整個城市的數字化轉型工作，確保相關工作的有序開展。

六、結論與啟示

面對數字技術的迅猛發展，數字化轉型已經成為城市治理在數字時代下的重要發展趨勢。本文整合了數字治理理論和公共部門創新理論，識別出城市治理數字化轉型中“新技術體系”“新政府形態”“新治理模式”三個遞進包含的要素，形成城市治理數字化轉型的“創新-理念”框架。基于上海的實踐案例，文章發現城市治理數字化轉型呈現出階段演化的特征，“新技術體系”“新政府形態”“新治理模式”分別是早期階段、過渡階段、成熟階段的主要內容，本質內容是創新組合和理念疊加。在創新維度上逐漸實現技術向度、組織向度、社會向度的組合，相應在理念維度上逐步疊加運行向度、服務向度、參與向度，從而實現數字技術與城市治理的良性互動。

根據研究發現，結合全面推進“數字中國”建設的政策方向，得到如下政策啟示：

第一，重視漸進調適過程，創新驅動數字化轉型。中國各地城市的經濟發展水平不一，對于城市治理數字化轉型的基礎水平也存在差異。上海作為改革開放排頭兵、創新發展先行者，在長期發展中強化數字化轉型基礎，按階段有序推進城市治理適應數字時代。面對“加強數字社會、數字政府建設”的統一要求，各地政府應當充分考慮到自身的技術基礎、組織基礎以及本地的社會基礎，明確自身所處的數字化轉型階段，開展相應的公共部門創新實踐。轉型基礎較強的地方政府應當重視開展治理創新，將數字技術應用擴展至整個治理體系。相對而言，轉型基礎較弱的地方應當將工作重點集中于技術創新、管理創新等，持續加強轉型基礎，不應當為追求短期內實現數字化轉型而運動式投入過多資源。相應地，中央政府也應當出臺相關指導意見，引導地方政府分類開展數字化轉型。

第二，堅持以人民為中心，理念支撐數字化轉型。上海城市治理數字化轉型的歷程展現了從新技術體系到新政府形態和新治理模式的轉變，充分反映出“人民城市為人民、人民城市人民建”理念在轉型過程中的重要性。在落實“加強數字社會、數字政府建設”過程中，各地政府需要明確城市發展的本質在于服務人的發展，厘清城市治理數字化轉型與“以人民為中心”城市工作的緊密關聯，將數字化轉型作為滿足人民對美好生活向往的重要手段。各地政府有必要將“人民城市”重要理念融入城市治理數字化轉型的實踐中，一方面強調“人民城市為人民”，將市民滿意作為改造政府業務流程、轉變組織形態的目標和標準，另一方面強化“人民城市人民建”，明確市民的“城市主人翁”定位，將市民作為發現、應對和解決城市問題的重要主體。

第三，有序規劃長期發展，科學布局數字化轉型。上海城市治理數字化轉型歷經30余年，外在表現為不斷出現和更新的類型城市治理創新實踐，內在支撐這些實踐的是各類相互銜接、迭代優化的發展規劃、行動計劃和建設方案，以此保障相關工作的整體性。各地方政府應當結合地方實際情況，將數字化轉型納入地方整體發展之中，明確自身城市治理數字化轉型的整體目標和階段性任務，同時積極調動高校、智庫等科技支撐力量，聯合設計城市治理數字化轉型的具體工作內容，并明確各年份的工作任務，為數字化轉型呈現出整體性的發展圖景和工作脈絡。尤其是對于轉型基礎相對較弱的地方政府，由于轉型所需要時間較長，除了在規劃中設定3年或5年的目標外，還應當展望更長期限的目標，為后續規劃或行動計劃的制定確定框架。

本文探討了城市治理數字化轉型的具體過程，擴展了數字治理理論中技術應用和服務供給關系的階段劃分，提出了“新技術體系”“新政府形態”“新治理模式”的演化過程。同時，文章將公共創新理論與數字治理理論相結合，剖析了中國情境下實現數字治理的實踐表現，展現出以漸進調適為核心特征的演化邏輯和實踐經驗，揭示了技術如何嵌入城市復雜性以及如何打造合適賦能環境的過程。但是，由于受限于以文本為主的研究方法，本文在演化動力和演化機制方面的分析有限。同時，鑒于制度和文化等情景因素對公共部門創新和城市治理具有一定影響，未來研究可以關注如紐約、新加坡等城市治理數字化轉型實踐歷程，基于社會實驗或多案例比較方法，進一步探究數字化轉型的普遍規律和內在機制。

（責任編輯：張 震）