助力綜合行政執(zhí)法改革

孫晉坤

2021年11月25日，浙江省十三屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議表決通過了《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》，條例自2022年1月1日起施行。條例對執(zhí)法事項(xiàng)、執(zhí)法協(xié)同、執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法保障和執(zhí)法監(jiān)督等作了全面系統(tǒng)地規(guī)范，為我省綜合行政執(zhí)法改革提供了法治保障。

浙江省綜合行政執(zhí)法改革謀劃早、起點(diǎn)高。2015年，浙江省開始全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨部門、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法。省委、省政府高度重視綜合行政執(zhí)法工作，要求全面構(gòu)建全覆蓋的整體政府監(jiān)管體系和全閉環(huán)的行政執(zhí)法體系，形成職責(zé)更清晰、隊(duì)伍更精簡、協(xié)同更高效、機(jī)制更健全的“大綜合、一體化”行政執(zhí)法體系，并將深化綜合行政執(zhí)法改革作為法治浙江建設(shè)六大抓手重點(diǎn)突破任務(wù)之一。

凡屬重大改革都要于法有據(jù)。為總結(jié)提煉浙江綜合行政執(zhí)法改革的經(jīng)驗(yàn)，積極回應(yīng)和破解實(shí)踐中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，省人大常委會(huì)適時(shí)出臺(tái)《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》。作為一部充分體現(xiàn)立法決策與改革決策相銜接特點(diǎn)的創(chuàng)制性立法，條例結(jié)合我省綜合行政執(zhí)法改革正處于穩(wěn)步推進(jìn)、繼續(xù)深化探索階段的實(shí)際，主要定位于發(fā)揮立法對改革的促進(jìn)和保障作用，在確認(rèn)我省“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革基本制度框架的同時(shí)，也為改革留足空間。

夯實(shí)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革理念

今年修訂后的行政處罰法規(guī)定，國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)。從改革的發(fā)展階段來看，我省推進(jìn)的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，已經(jīng)超越了按照專業(yè)領(lǐng)域開展綜合執(zhí)法的發(fā)展階段，屬于對行政執(zhí)法進(jìn)行整體改革與重塑，走在全國前列。

條例根據(jù)我省“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的理念和實(shí)踐，將綜合行政執(zhí)法的內(nèi)涵界定為：按照整體政府理念，以數(shù)字化改革為牽引，通過優(yōu)化配置執(zhí)法職責(zé)、整合精簡執(zhí)法隊(duì)伍、下沉執(zhí)法權(quán)限和力量、創(chuàng)新執(zhí)法方式，開展跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)的行政執(zhí)法活動(dòng)。

實(shí)行執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單化管理

明晰職責(zé)權(quán)限，建立全覆蓋監(jiān)管體系和全閉環(huán)執(zhí)法體系是綜合行政執(zhí)法改革的重要內(nèi)容和目標(biāo)。清單化管理是明確職責(zé)與權(quán)限、確保職責(zé)有效落實(shí)的有效手段。

條例在規(guī)定組織制定監(jiān)督管理事項(xiàng)目錄基礎(chǔ)上，對省綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)統(tǒng)一目錄、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄、綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)擴(kuò)展目錄的制定主體和程序，分別作了明確。同時(shí)，要求各綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄的制定機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)對目錄實(shí)施情況組織進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)執(zhí)法依據(jù)變動(dòng)、評(píng)估結(jié)果以及工作實(shí)際，對目錄進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。結(jié)合改革不斷推進(jìn)的實(shí)際，條例還規(guī)定，設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）人民政府可以將市場監(jiān)管等專業(yè)領(lǐng)域的部分或者全部執(zhí)法事項(xiàng)納入到綜合行政執(zhí)法范圍，并對執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行歸并整合。

落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道承接行政執(zhí)法權(quán)

推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法工作，逐步實(shí)現(xiàn)基層“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，是增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行政執(zhí)行能力，加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容，也是貫徹落實(shí)新修訂的行政處罰法的必然要求。

考慮到各地情況不一和改革的復(fù)雜性，條例明確，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，穩(wěn)步推進(jìn)本行政區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的綜合行政執(zhí)法工作。對于交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行使行政處罰權(quán)的范圍，限定為基層管理迫切需要且高頻多發(fā)、易發(fā)現(xiàn)易處置、專業(yè)要求適宜的執(zhí)法事項(xiàng)。同時(shí)，按照“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的改革要求，承接行政執(zhí)法事項(xiàng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定整合基層執(zhí)法職責(zé)，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。對暫不具備承接能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，通過部門派駐執(zhí)法隊(duì)伍等方式開展行政執(zhí)法工作。

強(qiáng)化執(zhí)法協(xié)同

執(zhí)法協(xié)同是“綜合行政執(zhí)法+部門專業(yè)執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”執(zhí)法體系的重要組成部分，目的在于解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題，提高執(zhí)法整體實(shí)效。條例規(guī)定，建立健全跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)的行政執(zhí)法協(xié)同工作機(jī)制，推進(jìn)違法線索證據(jù)材料、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、處理結(jié)果等的互通、互認(rèn);推行聯(lián)合執(zhí)法制度，并對聯(lián)合執(zhí)法的具體情形和程序作了規(guī)定。為解決“多頭管”現(xiàn)象，條例明確，對同一監(jiān)管對象涉及多個(gè)執(zhí)法主體的事項(xiàng)可以按照一件事進(jìn)行集成。

執(zhí)法事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)后，原監(jiān)督管理部門和綜合行政執(zhí)法部門之間的職責(zé)權(quán)界如何劃分，在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不一，有可能影響到執(zhí)法改革的實(shí)際效果。為避免監(jiān)管空白，確保監(jiān)管實(shí)效，條例明確行政處罰權(quán)依法劃轉(zhuǎn)或者交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行使后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行其他監(jiān)督管理職責(zé)。

為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道可能存在的執(zhí)法能力不足問題，條例規(guī)定，涉及專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)或者復(fù)雜、疑難執(zhí)法事項(xiàng)的， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以向有關(guān)縣（市、區(qū)）行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出執(zhí)法協(xié)作請求。縣（市、區(qū)）行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予指導(dǎo)和支持。

嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法

為增強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化水平，條例規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守法定的行政執(zhí)法程序，執(zhí)行行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大行政執(zhí)法決定法制審核等基本制度;落實(shí)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，并根據(jù)信用等級(jí)實(shí)行分級(jí)分類差異化監(jiān)管。為確保行政執(zhí)法行為規(guī)范化，條例要求省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對行政執(zhí)法工作的規(guī)范指導(dǎo)，明確執(zhí)法層級(jí)管轄，統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范;在全面推進(jìn)數(shù)字化執(zhí)法的同時(shí)，要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)確保執(zhí)法數(shù)據(jù)符合標(biāo)準(zhǔn)要求。

為解決實(shí)踐中法制審核力量不足問題，條例規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府可以建立跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)的行政執(zhí)法法制審核協(xié)作機(jī)制，整合和共享有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法制審核力量，通過數(shù)字化行政執(zhí)法平臺(tái)開展線上協(xié)同法制審核。

強(qiáng)化執(zhí)法保障

針對實(shí)踐中存在的執(zhí)法人員不足問題，條例在規(guī)定合理配置執(zhí)法隊(duì)伍力量的基礎(chǔ)上，明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)其他在編人員可以參加行政執(zhí)法資格考試，并在考試合格后，取得五年內(nèi)有效的行政執(zhí)法資格，在此期間從事行政執(zhí)法工作的，可以按照規(guī)定申請領(lǐng)取行政執(zhí)法證件。

針對實(shí)踐中持證執(zhí)法人員執(zhí)法范圍受限的問題，條例規(guī)定，持有行政執(zhí)法證件的行政執(zhí)法人員，可以根據(jù)執(zhí)法協(xié)同工作需要，參加本省行政區(qū)域內(nèi)跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)的行政執(zhí)法活動(dòng)。

針對行政執(zhí)法輔助人員管理問題，條例規(guī)定可以根據(jù)工作需要，按照規(guī)定程序和權(quán)限合理配置行政執(zhí)法輔助人員，并對其在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員的指揮和監(jiān)督下可以配合從事的工作范圍進(jìn)行了具體化，加強(qiáng)招聘、獎(jiǎng)懲、退出管理和待遇保障。同時(shí)，鼓勵(lì)探索建立行政執(zhí)法輔助人員統(tǒng)一管理制度，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一招錄、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一調(diào)配使用。

針對執(zhí)法保障特別是全面推行數(shù)字化執(zhí)法實(shí)際需要，條例明確加大行政執(zhí)法投入，并推行非現(xiàn)場執(zhí)法、移動(dòng)執(zhí)法等相關(guān)執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌建設(shè)和共享使用，保障行政執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)、辦公用房、執(zhí)法車輛和行政執(zhí)法人員工資福利待遇等。

統(tǒng)籌運(yùn)用數(shù)字化思維、數(shù)字化技術(shù)，對行政執(zhí)法進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性重塑，是決定綜合行政執(zhí)法改革成效的關(guān)鍵。條例堅(jiān)持以數(shù)字化改革為牽引，明確組織建設(shè)全省統(tǒng)一的數(shù)字化行政執(zhí)法平臺(tái)，并全面運(yùn)用到執(zhí)法數(shù)據(jù)歸集和共享、統(tǒng)計(jì)分析、預(yù)警研判、聯(lián)動(dòng)指揮、法制協(xié)同審核和監(jiān)督評(píng)議等各環(huán)節(jié)。