國外技術標準戰略經驗及其對廣東的啟示

黃 何，張宏麗，方 洪

（1.廣東省技術經濟研究發展中心，廣州 510070；2.華南理工大學經濟與金融學院，廣州 510006）

在經濟全球化和信息產業化背景下，國際競爭愈演愈烈，競爭手段和內容逐漸豐富。隨著國際化程度越來越高和技術性貿易壁壘的不斷出現，技術標準開始受到世界各國的重視，成為決定國家競爭力的關鍵因素，對技術標準的研制也上升到了國家戰略層面。在發達國家主導多數國際化技術標準的形勢下，我國加速推進標準化工作，積極落實技術標準戰略的各項任務，建立和完善技術標準體系，并將戰略性新興產業列為技術標準化的重點領域。在國家推進“一帶一路”和粵港澳大灣區建設的大背景下，廣東省作為我國對外貿易的重要窗口，制定和實施技術標準戰略顯得尤為迫切和重要。

1 技術標準戰略概述

1.1 “技術標準戰略”概念

技術標準是針對某一項普遍性技術問題的最佳解決方案，能夠協調統一領域內所有技術或產品的標準，實現企業不同設備間的互聯互通。近年來國內外學者對技術標準的理論和實踐開展了較多的研究，其中以美國的研究成果最為豐碩，1978—2017年期間美國科學網（Web of Science，WOS）數據庫收錄的技術標準相關文獻中，美國占了三成以上，我國的成果數量排在第五的位置，研究內容主要涉及技術標準的網絡效應、驅動機制、影響因素以及技術標準與技術創新、產業競爭力的關系等領域［1］。

技術標準作為創新成果產業化的關鍵環節，是高新技術發展的前導規制，關聯著社會經濟均衡發展的規則和秩序，因此企業及國家都極有必要制定和實施技術標準策略，并將其作為企業和國家提升核心競爭力的重要保障［2］。由此，技術標準戰略是指組織為推動技術標準的建立和應用、實現利益最大化而采取的符合自身發展特點的策略［3］。當前，制定和完善技術標準戰略已成為世界各國主要的政治任務，對于指導和推動國家標準化工作的開展具有重要的意義。

1.2 技術標準戰略與產業發展的關系

隨著技術標準在國際競爭中的地位不斷提高，技術標準對產業發展的作用越來越突出。而技術標準戰略通過指導和規范技術標準的制定、應用與監督評估，確保了產業競爭力得到穩步提升［4］。技術標準戰略的實施對產業發展的關鍵作用表現在：一是通過推動技術標準的制定提高產業技術創新能力。技術標準是產業的關鍵技術點所在，覆蓋了產業鏈的各技術領域和生產環節。企業研發活動往往是基于某一標準來構建技術框架，以便與不同節點技術的銜接和兼容；而不同企業參與技術標準的研制也推動了企業間的聯合研發，驅動技術在產業鏈上的流通，促進了技術的產業化、規模化發展，從而提高產業整體的自主創新能力［5］。二是通過促進技術標準與專利融合提高產業國際競爭力。技術標準與專利的融合可產生技術鎖定效應，有利于企業控制市場份額，獲取更多的產業利益。在國際市場上，擁有技術優勢的國家可利用技術標準實現對技術的壟斷，通過合理設置貿易壁壘提高國內產業競爭力，維護國內產業利益［5-6］。

技術標準戰略的實施與產業發展的關系是相互的（見圖1）：產業的發展可為技術研發活動提供必要的物質支持，確保研發過程中有充足的資源投入；而技術研發成果作為技術標準的主要來源，能夠增加技術標準的有效供給，通過特定的轉化機制和效果評估進一步提高技術標準的質量，增強技術標準戰略的實施效果。此外，企業為控制更多的市場份額，勢必要加強企業標準的推廣應用，推動企業標準逐步轉化為行業標準、國家標準甚至國際標準。

圖1 技術標準戰略與產業發展相互作用機制

2 國外技術標準戰略的實踐經驗

20 世紀末21 世紀初，為了提高國家競爭力和防止貿易性技術壁壘，國際上出現了一股技術標準戰略熱潮。為搶占國際競爭優勢，歐盟、美國、日本、韓國等主要發達國家和地區高度重視技術標準的研制和標準國際化工作，相繼研究和出臺了各具特色的技術標準戰略，并在實踐中不斷修訂和完善，目前其標準化體系已經趨向成熟，技術標準戰略相對比較完善，在國際標準的制定和應用中占據主導地位。

2.1 歐盟控制型技術標準戰略模式

歐盟作為一個由多個國家組成的經濟與政治聯盟，實行區域技術標準戰略。自1985年起，為減少各成員國之間的技術壁壘，歐盟理事會先后出臺了一系列標準化文件，推動歐洲標準化體系的形成與發展。1999年，歐盟理事會基于歐洲標準化委員會（CEN）和歐洲電工標準化委員會（CENEIEC）制定的2010年戰略目標，通過了“歐洲標準化的作用”戰略決議，提出了具有歐盟特色的技術標準戰略［7］。其核心是：通過采取發展新成員、為歐洲標準化活動提供財政支持、承擔更多的秘書處工作、協調統一歐盟各國在國際標準化組織中的標準化提案等措施，不斷壯大歐洲標準化體系，提高歐盟在國際標準化活動中的話語權，從而對國際標準化產生更大的影響。2001年，歐盟委員會在《國際標準化的歐洲政策原則》報告中指出了歐洲標準化的局限性，為加速推進向國際標準化的發展，歐盟在2020年標準化戰略目標中提出要加強與國際和地區的標準化機構合作，共同制定全球使用的標準［7］。2015年，為對接德國“工業4.0”戰略計劃，歐盟聚焦產業應用層面發布了3D 打印等新興產業的標準化路線圖，闡述了標準化對于新興產業技術標準發展的重要性，通過與標準化機構保持密切聯系來確保產業實現高效發展［8］。

歐盟技術標準戰略的發展經歷了由區域化向國際化轉移的階段（見圖2），其主要特色在于歐盟成員國多形成了具有強大競爭力的歐洲標準體系，在“一國一票”的制度下，無論是在國際標準的采用上還是歐洲標準向國際標準的轉化上，都擁有絕對的壓倒性優勢，能夠左右國際標準的決策活動，從而最大限度地保障歐盟各國的整體利益［9］。

圖2 歐盟技術標準戰略發展歷程

2.2 美國爭奪型技術標準戰略模式

美國的技術標準化體系高度多元化，鼓勵以利益相關方和民間標準化協會為主導制定自愿性標準，政府在其中起到協調的作用。這種方法在設計上具有包容性，提供了靈活性、效率和響應能力，在滿足健康、安全和環境等方面要求的前提下，最大限度地促進技術創新和經濟增長。為了應對歐盟標準化戰略的沖擊，美國于2000年8月出臺《國家標準戰略》（NSS），構建了美國技術標準化體系的整體框架，明確了各領域技術標準的戰略任務，并于2005年起每5年進行一次修訂和完善，同時改名為《美國標準戰略》（USSS）。其中，2005年版本強調了技術標準對于美國技術創新和國際競爭力的作用，并增加了面向發展中國家擴大國際影響力的“技術援助”原則；2010年和2015年版本中闡述了智能制造、納米技術、新能源、網絡安全等新興領域技術標準戰略的具體內容，要求制定標準的所有參與者共同協作，圍繞這些領域開發出新的合作模式。

在國際技術標準競爭中，面對歐盟“一國一票”的巨大優勢，美國的訴求和利益難以在國際化活動得到體現，為此美國實施了具有明顯爭奪性的技術標準戰略［9］。其整體核心是：鼓勵和推動民間組織與利益相關方主動參與設計和制定自愿性標準；鼓勵和支持相關個體和組織主動參與國際標準化活動，承擔更多國際標準化組織秘書處工作；加大美國技術標準的對外輸出，尤其是對發展中國家，推動美國技術標準更多地轉化為國際標準，從而增強國際競爭力。

2.3 日本謹慎重優型技術標準戰略模式

日本的技術標準體系由兩部重要法律奠基而成，分別是1949年通過的《工業標準化法》（以下簡稱“JIS 標準”）和1950年通過的《農林物資標準化法》（以下簡稱“JAS 標準”）。在這兩部法律的指導下，日本政府設立了日本工業標準調查會（JISC）和日本農林產品標準調查會（JASC），分別負責組織研制和審議JIS 標準和JAS 標準及指導合格評定活動；除此之外，還有數百個行業協會、專業團體共同協助從事標準化工作［10］。2001年9月，JISC 歷時兩年多制定的《日本標準化戰略》出臺，明確了信息、電子、電器等27 個行業的發展現狀和技術標準化需求，提出了確保標準的市場適應性和研制效率、注重國際標準化活動以及實現標準化與研究開發活動的協調統一等三大主要目標，并據此制定了相應的標準化措施［11］。日本標準化戰略的核心舉措包括：提高標準制定過程中利益相關方的參與程度，實現全過程的電子化，從而提升技術標準的市場適用性和透明度；積極參與ISO/IEC 國際標準的審議，承擔更多的秘書處工作，在制定涉及日本利益的國際標準時充分反映日本的訴求和意見；標準化戰略重點聚焦于日本優勢產業及國際空白領域，如信息技術、制造技術、環境保護等，促進產業取得更大的技術優勢，產生更大的國際標準影響力。

日本技術標準戰略的特點在于重視制定技術標準的謹慎性，充分考慮公眾的參與度以及過程的透明度，以此來確保標準的市場適用性；同時重點圍繞其國內先進的信息技術、制造技術等新興產業制定相應的措施，充分發揮優勢產業對國際競爭力的提升作用。

2.4 韓國重點開拓型技術標準戰略模式

作為亞洲新興工業化國家之一，韓國近年來經濟和技術創新實現了快速發展，與此同時，為適應國際標準化環境，韓國先后有序地開展了多項標準化工作，建立和完善國家標準化體系（見表1）。1999年韓國頒布的《國家標準基本法》奠定了其標準化工作的基調，此后每隔5年會更新一次國家標準基本規劃，以應對瞬息萬變的國際標準化環境。截至2015年年末，韓國共制定了20 791 項國家標準，其中技術法規2 020 項、團體標準17 056 項，標準物質達到861 種，韓國工業標準（Korean Industrial Standard，KS）認證有795 種，涵蓋了199 個領域［11］。

表1 韓國技術標準基本規劃發展歷程

2016年韓國發布第4 次標準基本規劃，其標準化工作已取得明顯的發展成效。第四次標準基本規劃對此前開展的標準化工作進行總結，分析了國際標準化形勢，重點強調助力企業進入國際市場的標準化政策，并據此提出了相應的發展目標、發展方向和重點任務［12］。其中核心舉措是：以信息與通信技術（ICT）為中心，重點推進智慧交通、智慧農業、智能設備、新材料、生物醫療等高附加值新興產業的技術標準化工作，以及積極承擔更多國際標準化組織的重要職位，策略性開展區域與雙邊合作活動，加速開拓國際市場。韓國標準基本規劃的舉措體現了韓國重點開拓型的技術標準戰略特點。

3 廣東技術標準戰略發展實施現狀與問題分析

3.1 廣東技術標準戰略的發展實施現狀

近年來廣東積極推進技術標準戰略的落地實施，出臺了一系列戰略規劃文件，部署和開展全省標準化工作，深入推動標準化工作的改革創新，加強質量強省的建設。2007年和2011年，廣東省政府先后出臺實施技術標準戰略的“十一五”“十二五”規劃，逐步建立起技術標準體系，指導和規范全省標準化工作的全面開展；隨后，廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州等地市積極響應，分別結合當地實際出臺了實施技術標準戰略的規劃和意見。2016年，廣東省人民政府出臺《關于深化標準化工作改革推進廣東先進標準體系建設的意見》，開啟了廣東標準化工作的深化改革，旨在推進廣東建設國內先進、國際化水平高的技術標準體系。2018年，廣東省人民政府印發《廣東省國家標準化綜合改革試點建設方案》，分3 個階段實施標準化改革試點工作，要求2018—2020年分別完成建立健全各項標準化制度、制定成熟的協調發展機制和重點產業標準體系規劃、廣東先進標準的作用和影響力不斷增強等任務，加快形成推動高質量發展的標準體系。

技術標準戰略的實施推動了廣東全省標準化的進程，并取得了一定成效。根據南方網公開的數據，截至2018年11月，廣東參與制修訂國際標準1 443項、國家標準5 124 項、行業標準4 251 項，5 個國家技術標準創新基地獲批籌建，數量居全國第一。此外，廣東在加快建設高質量標準化體系的同時格外關注重點產品、戰略性新興產業技術標準質量的提升，如為智能馬桶蓋等重點產品以及4K 電視網絡、物聯網等新興產業制定了標準體系規劃和路線圖，引導產業技術標準體系的建設；在戰略性新興產業領域建成或在建的國家質檢中心達到43 家，有效促進了技術標準研制和技術研發。

3.2 廣東實施技術標準戰略存在的問題

隨著廣東科技水平和經濟社會的快速發展以及國際標準化水平的日益提升，廣東的產業技術標準化工作面臨更高的要求。當前廣東技術標準化程度與產業和市場的發展需求仍存在較大的差距，標準化體系還不夠完善，亟需理清當前技術標準戰略實施中存在的問題，在今后的政策制定過程中加以解決。總體來看，廣東技術標準戰略在工作機制、保障機制、制定原則、聯動機制以及重點產業規劃方面還存在一定的問題。

3.2.1 工作機制不完善，保障措施不到位

2002年，廣東在國內率先提出和實施技術標準戰略，啟動技術標準的研究試點工作；近年來，廣東更是開展了一系列的技術標準化工作，多項指標處于全國領先地位。但相比于上述發達國家和地區，廣東技術標準工作尚未能滿足新形勢下的新要求。具體來說，廣東各項技術標準戰略任務在實施過程中實際上多是由政府有關質監部門在主導，政府有關職能部門在技術標準戰略規劃的精準程度、戰略實施的組織領導能力等方面還需進一步提高，技術標準的考核機制以及部門之間的協調機制仍不夠完善，如具有自主知識產權的技術標準的研制工作往往需要科研部門和知識產權相關部門更多地參與協作。除此之外，資金投入以及人才隊伍建設等保障措施也沒有落實到位，技術標準化工作的資金保障更多是依賴于財政的直接補助，手段較為單一，缺乏政府采購、風險投資、科技信貸等間接投入的激勵方式，銀企一體化合作仍需加強。而在人才建設方面，由于國內標準化專業教育起步晚、發展慢，導致標準化人才一直比較稀缺，標準化工作人員素質參差不齊。

3.2.2 公眾參與度低，市場適用性不穩定

在我國《標準化法》修訂之前，國內采用自上而下的技術標準制定方式，由政府主導、民間參與，技術標準的使用遵循強制性原則，極大地降低了標準的靈活性與市場適用性［12］。2018年《標準化法》修訂之后，廣東更加注重發揮市場的主導作用，以市場需求為導向，深化標準化管理改革，充分釋放市場活力，然而，當前大多數公眾的標準化意識還比較薄弱，部分地區對技術標準戰略的價值認識不足，部分企業尤其是中小企業對企業技術標準的制定和實施不夠重視，食品安全事件、工業安全事件等頻發，在技術標準制定過程中公眾尤其是企業等利益相關方的參與度不高，導致由政府主導向政府引導的轉型受阻，技術標準戰略落實力度較弱。

3.2.3 技術研發與技術標準缺乏聯動性

當前，主要發達國家和一些發展中國家都在努力實現技術標準化與研究開發的協調統一，走上了技術專利化、專利標準化、標準壟斷化的競爭道路，利用技術研發和技術標準的結合最終實現產品利益最大化。推動科技成果標準化是技術標準戰略的主要發展目標之一，是增加技術標準的有效供給和提升技術標準質量的保障。廣東作為我國的專利大省，技術研發實力雄厚，科技成果產出豐碩，然而由于缺乏成熟的聯動機制，科技成果轉化為技術標準的效果評估能力、試點示范水平較低，技術研發與技術標準的協同驅動效應并不明顯，未能實現二者的良性互動。

3.2.4 重點產業標準化工作力度不足

優勢特色產業與戰略性新興產業是技術標準戰略規劃布局的重點，是技術創新和經濟增長的保障和潛在驅動力。近年來國內外逐漸在標準化戰略中強調以優勢產業及新興產業技術標準化工作為重點，以此推動重點產業高質量快速發展，提高國際競爭力。廣東在標準化綜合改革方案中提出要建立符合現代產業發展趨勢的先進標準體系，省內各地市制定的技術標準戰略規劃也將重點優勢產業的標準化工作列為重大工程，但具體的政策實施力度還未能滿足廣東產業快速發展的需求，目前僅有省市場監督管理局對4K 電視網絡、物聯網等產業制定了標準體系規劃路線圖，而專門針對廣東優勢產業、戰略性新興產業和部分重點領域的技術標準戰略規劃還處于緊缺的狀況。

4 國外技術標準戰略經驗對廣東的啟示

廣東技術標準戰略的實施取得了較為顯著的效果，全省標準化程度得到較大的提升，但隨著國家的戰略部署以及國際標準化水平的日益提升，廣東標準化工作將面臨更大挑戰。充分借鑒歐盟、美國、日本、韓國等國家和地區制定實施技術標準戰略的經驗，將對廣東技術標準戰略的發展和實施大有裨益。

4.1 建立健全技術標準戰略工作保障機制

由廣東省政府成立戰略領導小組，統一領導全省技術標準化工作，督促落實各項標準化任務；各地政府、各部門強化協調工作機制，合力解決跨區域、跨部門、跨領域的技術標準問題。落實資金保障措施，成立專項經費支持具有戰略性意義的標準化研究項目，探索市場化、多元化的投入機制，采取財政補助、風險補償和政府采購等多樣化的激勵手段促進產業技術標準的研制，并及時進行國際標準的比對與研究。此外，還需加強人才隊伍建設，宣傳和開展標準化專業教育，為科研人員提供必要的相關技術培訓，積極引進國外高水平標準化專業人才。

4.2 支持和鼓勵公眾參與技術標準的制修訂

加快推進技術標準化工作由政府主導向市場主導、政府引導轉型，優化政府職能。在現有標準的基礎上加快團體標準的制定，如廣東的品字標“廣東制造”團體標準。支持大型企業、行業龍頭企業以及創新型企業更多地參與到國際標準、國家標準、行業標準的研制修訂過程中，引導中小微企業采用國際化標準提高產品的質量。鼓勵企業將自主研發的關鍵技術納入企業標準，增加技術標準的有效供給。

4.3 完善技術研發與技術標準的聯動機制

開展技術標準需求研究，依據標準的需求進行技術研發，對產業化目標明確的科技計劃項目同步部署技術研發和技術標準研制工作；加強項目負責單位與標準化組織的協作，推動標準研制、技術創新和產業化的一體化結合。研究科技創新成果轉化為技術標準的方法，加強試點示范和效果評估，實現科技創新成果價值最大化。

4.4 提高技術標準的國際化水平

依托“一帶一路”和粵港澳大灣區建設構建國際交流合作平臺，開拓國際標準化市場，從而提高廣東技術標準的國際影響力。鼓勵相關單位積極承擔國際標準化組織工作，主動參與國際標準化活動。推動企業“走出去”，在海外設立研發中心，聯合海外相關標準化機構，將自主研發的技術和企業標準更多地研制為國際標準，促進廣東技術標準在海外的實際應用。

4.5 積極推動重點產業技術標準工作

依據產業的發展特點和需求，加快制定廣東各優勢產業及戰略性新興產業的標準化規劃和路線圖，建立完善的技術標準體系。加大對重點產業標準化活動的財政投入，落實必要的保障措施。推動優勢傳統產業轉型升級，鼓勵企業加快低端產品技術升級、戰略轉移，從低端產業向中高端產業邁進，促進戰略性新興產業技術創新和區域經濟水平的快速發展，提升產業的整體水平。

5 結論

本研究在探析“技術標準戰略”內涵的基礎上，梳理了歐盟、美國、日本、韓國的技術標準戰略發展歷程，總結不同國家和地區實施技術標準戰略的模式與特點。歐盟憑借強大的歐洲標準化體系在國際標準化活動中擁有較大的話語權與影響力，屬于控制型技術標準戰略模式；美國積極承擔國際標準化工作，不斷加大技術標準的對外輸出，提高其國家標準的國際認可度，技術標準戰略展現出爭奪型特點；日本在充分考慮技術標準的適用性的同時，重點圍繞優勢產業開展技術標準研究，具有謹慎重優的戰略模式特點；韓國則是實施重點開拓型的技術標準戰略，重點推進高附加值新興產業的技術標準化工作。廣東作為我國較早實施技術標準戰略的省份，擁有國內領先的技術標準化水平，但標準化體系不夠健全，技術標準實施工作上仍然存在諸多問題。廣東應當充分借鑒其他國家和地區成熟的實踐經驗，結合自身科技與經濟的發展特點，從技術標準戰略工作保障機制、技術標準的制修訂、技術標準的國際化、重點產業技術標準工作等方面著手，完善地方技術標準戰略的制定和實施。