應急管理體系數字化轉型的思路與對策

趙祚翔，胡貝貝

（中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190）

2019年年末，新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）疫情（以下簡稱“新冠疫情”）暴發并迅速波及全國，伴隨2020年春節前后人員流動頻繁，疫情的防控難度大大增加，能否迅速掌握疫情傳播的準確信息，及時有效地甄別潛在傳播人群并采取科學的管控和防治手段，關系到全國人民的生命安全和社會穩定，也是對我國突發公共應急管理體制建設提出的嚴峻挑戰和考驗。國家主席習近平在中央全面深化改革委員會第十二次會議中強調，要健全科學研究、疾病控制、臨床治療的有效協同機制，及時總結各地實踐經驗，形成制度化成果，完善突發重特大疫情防控規范和應急救治管理辦法；同時，還專門提出要鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面更好發揮支撐作用。在此背景下，本研究旨在深入探討數字技術與疫情防控應急管理體系的融合問題，通過分析我國在新冠疫情防控工作中數字化治理的實踐與挑戰，歸納總結數字技術與公共衛生應急管理體系融合的有效路徑和模式，以期為我國建設數字化、智能化的應急管理體系，提升現代化治理能力提供思路和支撐。

1 數字化治理與應急管理的國內外研究與實踐

1.1 數字化治理轉型的理論研究回顧

大數據、云計算、人工智能和區塊鏈等新一代信息技術的飛速發展，為政府治理能力現代化水平的提升提供了技術支撐。借助數字化基礎設施的建設，政府對公共管理領域的信息收集和分析能力，以及各部門之間的協調溝通能力將會得到大幅度提升，對其日常業務流程再造、資源優化整合、跨層級業務精準服務等方面的管理體系重構將會起到重要的推動作用［1］，政府的組織架構也會朝著扁平化方向發展。

聯合國教科文組織（UNESCO）［2］對數字化政府的定義是：公共部門對信息和通信技術的使用，旨在改善其公共服務的供給，鼓勵公民更便利地參與決策過程，并使政府更加負責、透明和有效。Accenture［3］的研究表明，數字化政府公共服務的轉型建設涵蓋了從基礎設施、治理方式、工作流程、溝通渠道和新服務模式交付的前臺與后臺改造，一個完善的數字化政府能夠提高公眾對其提供公共服務的滿意度，增強政府信任水平，提高整體經濟活力。Dawes［4］認為數字化政府本質上反映了政府的治理體系轉型，是公民和社會信息收集、使用和傳播的便利化融合，這也要求政府對數字時代的治理前景有一個更全面、更靈活的認識。數字化政府轉型中的障礙是離散化的政府業務流程、互不兼容的立法框架、數據標準和層級關系，這些影響了公共部門中各組織間信息共享和組織因素的重塑，而解決這些問題也是一個漫長的組織關系演化和學習過程［5］。Dawes 等［6］在研究中提出了一個概念模型用于將數字化政府現象理解為一種動態現象，其中政策、管理、組織、技術和數據都在給定的社會、政治和經濟環境中相互作用。因此，數字時代治理的改革思維應該是采取整體視角和反碎片化流程來應對公眾需求，要實現組織變革和效率變革就需要完全營造一個政府數字化運營的新模式，而不應該僅僅依靠數字化技術渠道對傳統行政和業務流程進行補充。

黨的十九大報告提出要加快建設網絡強國、數字中國和智慧社會，數字化環境中的政府治理能力變革已經成為我國各級政府關注的重點領域，政府的管理體系和治理能力也隨著數據的開放與智能化應用不斷發生改變。馬建堂［7］認為，大數據可以被政府應用在治理效率提升、重構治理模式、破解治理難題等多個方面，是促進國家治理變革的基礎性力量，在具體治理領域，如精準醫療、個性化教育、社會監管、輿情監測預警，大數據的使用使得以往無法實現的環節變得簡單、可操作、更加透明，為政府解決治理“頑疾”和“痛點”提供了強大的技術支撐。王嘯宇等［8］闡釋數字政府的體系架構和創新機理反映了治國理政和服務公眾的新形態，能夠降低行政成本、增強行政的科學性、促進治理的精細化，在實踐應用中，數據政務的多維面向及功能圖景能夠理順政府與各個領域間的關系，有效提升社會協同發展的合力。鐘偉軍［9］對我國現有政府信息平臺建設中的行政化和封閉化現象分析，提出了“以用戶為中心”的理念，說明了將公民視為用戶應成為政府數字化轉型的基本邏輯。在針對數字化政務改革的具體操作和實踐的研究中，趙光勇等［10］通過對浙江省“最多跑一次”改革的研究發現，政府對民眾的服務承諾不僅是政府體制機制改革的切入口，也是利用互聯網技術倒逼政府流程再造的抓手。黃建偉等［11］認為，我國當前數字化政府的發展仍停留在數字化的技術層面，對于治理的核心層面重視程度不夠，而數字治理目標達成的過程中“數字”與“治理”如何平衡、公民的互動參與、數字治理中的政府角色等問題尚需要更深入地研究。

目前，國內外理論界對數字化治理的研究主要集中在數字化技術的應用對公共服務交付系統、工作流程改進、績效評價體系、成本效益分析、改善組織結構的影響，一些涉及數字化政府的政治學和社會學研究也討論了數字化技術對政府公開透明度、行政問責制、公民和社區參與以及個人隱私等方面的影響，研究成果具有較強的公共管理學價值，但具體到數字技術與應急管理的結合問題，研究成果則相對較少。

1.2 數字化應急管理的實踐探索

諸多發達國家早在20 世紀就著手開展數字化應急管理的相關研究，并將數字化技術廣泛應用于多個領域的應急管理體系建設。

美國政府在1979年就成立了聯邦緊急事務管理局（FEMA），并于2003年“9·11”事件和炭疽熱病菌事件發生后將FEMA并入新成立的國土安全部，成為國土安全部4 個下屬部門之一。近年來，FEMA調動大量科技資源開展廣泛的科學研究與實驗，在全國范圍內建立起獨特的信息處理系統和多級實驗室反應網絡，為有效應對各類公共安全突發事件提供必要的數據、理論、技術和設備。為了進一步克服公共數據分散在各聯邦、州立或私人機構致使數據整合受阻的困局，美國聯邦政府發起設立了“工作單位與家庭住址縱向動態系統（LEHD）”的大數據項目。LEHD 較全面地整合了普查與企業數據，同時對人口和就業數據進行歷時及實時的查詢分析。2010年后，LEHD 整合了自然和人為災害數據，推出以公共應急為目的的數據應用，更好地發揮了數據在應急管理體系中的價值。當大范圍的突發事件發生后，LEHD能夠快速分析出受災人口數量及特征，從而為下一步的應急、撤離等部署甚至恢復計劃提供決策依據［12］。

日本是人口稠密和自然災害頻繁發生的國家，也是應急管理的先驅和模范國家。目前，日本已經建立起了由首相擔任主席的中央預防事故委員會，并制定了一套連貫的規則，以便對所有突發危機事件作出快速反應。自1995年神戶大地震災難以來，日本政府一直致力于利用數字化手段來完善應急管理模式，并建立起基于地理信息系統（GIS）和計算機通用網絡的危機管理系統，該系統包含不同的子系統，用于操作災害預防、事中救援、災后重建、損害評估等應急管理相關功能［13］。此外，2003—2007年間，日本安裝了世界上最先進的地震和海嘯預警系統，這也是日本政府危機管理系統的主要部分之一。通過大數據分析，該預警系統在2011年“3·11”地震爆發前曾向市民發出臨震預警和海嘯預警，在政府應對危機管理決策和緊急救援中發揮了重要作用［14］。在引入大數據應對突發公共危害中，日本政府不斷加強與媒體和通信公司的合作：在災害發生時，政府組織的緊急救援隊可以通過分析來自手機、汽車導航系統等發出的位置數據，準確獲取情報、快速支援受災地區；災民也可以通過無線通信網絡來實時了解疏散路線和交通狀況等信息。日本的一些媒體，例如NHK 頻道也承擔著廣播預警系統、傳播救災信息、引導輿情的重要責任［15］。

在幫助政府應用數字化手段防控公共衛生事件中，谷歌（Google）在2008年啟動了“谷歌流感趨勢（GFT）”研究項目。在美國，由于季節性流感導致患者前往急診科就診和住院次數增加，給本來就很緊張的醫療系統帶來很大的壓力。許多研究也證實了，急診科的擁擠與關鍵治療手段的延遲與患流感死亡率增加有直接關系［16］。流感大流行對美國醫療基礎設施構成了公認的嚴重威脅，而傳統的監視手段，例如疾病控制和預防中心（CDC）搭建的“美國流感前哨提供者監視網絡”，則依賴于許多指標的收集，包括臨床癥狀、病毒學實驗室結果、住院人數和死亡率統計，導致數據報告往往出現滯后的現象。因此，要對季節性和大流行性流感進行有效管理，就需要通過及時、準確的監控來盡早發現疫情。GFT 項目的最初版本是采取了大數據和小數據的結合分析，在5 000 萬個搜索詞中找到最佳匹配以適應1 152 個數據點，并與美國流感前哨提供者監視網絡中報告的國家、地區、州和城市級別檢測到的流感數據進行對比匹配，通過建立4.5 億組數學模型來分析特定檢索詞條的頻率與流感傳播的時間和空間聯系。2009年美國甲型H1N1 流感暴發的前幾周，谷歌進行流感趨勢分析，成功預測了H1N1 在具體州區的傳播范圍，為公共衛生機構提供了有效、及時的數據信息［17］。之后，GFT 預測模型經過幾次調整和改進，雖然在預測中因為算法過度擬合導致數值偏高而受到一些質疑［18］，但是其提供的方法基礎為傳統的流行病防控工作開啟了新的思路，類似的應用也提高了針對疾病的數字化監測效率，具有較大的透明度和及時性，對政府改進公共衛生事件的應急管理模式產生了積極的影響。

目前，對于數字化應急管理的應用研究形成了3 個方面的認識。一是數字化應急管理的本質是數字技術的革新，是現有管理體系圍繞數字化理念和技術應用的拓展，豐富了災害的救援和響應的技術路線［19］。例如，Kau 等［20］提出了一種基于智能手機終端的危險事件檢測系統和廣域救援系統的新穎算法結構，該應用在監測到突發醫療事件后，可以通過全球定位系統（GPS）或輔助GPS 獲取用戶的位置，并通過通信網絡將其發送到救援中心，以便用戶可以立即獲得醫療幫助。為了提升突發事件的響應速度，Kwan 等［21］研究將實時3D GIS 技術應用于GIS 的智能應急系統的可行性，并使用俄亥俄州富蘭克林縣GIS 數據庫的集成3D 網絡數據來驗證模型結果，進一步討論了智能應急系統對實施營救的應急決策能力和支持功能。二是數字化技術的應用不僅拓展了應急管理的渠道，基于物聯網技術的城市公共安全應急管理預警系統還可以實現全方位監控和準確預測，對重大突發性事件的預防可以起到關鍵性作用［22］。如Chun 等［23］將眾包技術與傳感網絡技術相結合，構建了開放平臺的城市應急預案管理系統，實現了應急預案管理的自動化和功能化，可為政府的應急計劃和響應提供共享服務。三是數字化治理應該貫穿應急管理的全生命周期。隨著大數據和無線傳感技術的不斷發展，環境傳感器數據和社交媒體數據將在應急管理的預防、準備、響應和恢復全周期提供越來越多的便利［24］。而大數據的兩個主要來源，即專用傳感器網絡和多功能傳感器網絡，也被證明可以有效提升災難管理的信息質量和服務質量［25］。但是，目前基于不同部門之間數據的非結構化，以及應急管理應用程序能否及時利用海量數據資源來幫助政府和社會作出相應的決策分析，依然是全球范圍內數字化應急管理體系建設的主要挑戰［26］。

2 數字化治理在新冠疫情防控中的實踐

我國《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》首次將公共安全作為國民經濟和社會發展重點研究領域之一，并要求從整體上對公共安全科技問題進行戰略研究以及部署，特別是在應對突發公共事件中，如何更好地利用先進的信息技術和豐富的數據資源來助力管理部署和科學決策，對影響公共安全的突發事件作出快速反應、部署和調度，是未來構建數字化應急管理體系的重要內容。由于我國應急管理研究起步較晚，針對政府數字化轉型如何更好體現在應對突發公共事件管理能力方面的研究還比較欠缺，對構建數字化應急管理體系尚缺乏統一的認識，而新冠疫情可以說是對國家治理體系和治理能力的一次大考。在新冠疫情的防控工作中，數字化技術的使用和政府治理模式的創新為有效阻擊疫情作出了重要貢獻，也為開展數字化治理與應急管理建設的后續研究提供了豐富的實證案例。

2.1 大數據追蹤疫情傳播路徑

《GSMA2019 移動產業影響報告》顯示，2019年我國移動通信用戶數多達16.32 億戶，獨立移動通信普及率為83.3%。由于我國移動通信用戶普遍采取實名制注冊，通過基站定位、服務定位來判斷移動設備持有人位置信息，在新冠疫情防控中對獲取人員行蹤信息起到了關鍵性作用。一方面，通過基站定位對判斷可疑人員的位置信息具有實時性特征，手機在使用的過程中需要連續接受基站發出的測量信號，而移動通信蜂窩網絡的半徑較小，更新速度在秒級，具有強大的實時優勢；另外，全球衛星導航和數字化地圖在手機中的普遍使用，可以提供更為精準的定位信息。因此，在現有技術條件下，經過用戶授權，中國三大通信運營商基于手機信令已經能夠實現有效的用戶手機定位，這對梳理新冠肺炎確診人群的生活軌跡、鎖定潛在感染人群提供了重要的信息來源。

除了電信移動通信，許多大型互聯網企業開發的應用軟件，如打車軟件、社交平臺、電商平臺、外賣平臺等，也可以通過手機軟件（APP）授權調用用戶的出行記錄、住址數據、移動支付信息等，并作為定位信息的有效補充。通過大數據技術追蹤位置變化軌跡，可以在突發公共事件的應急響應中建立有效的個體關系圖譜，從而精準掌握疫情傳播途徑，避免疫情向更大范圍擴散。而將不同時間段的個體授權位置數據進行縱向串聯和整合，還能夠清晰地顯示群體流動的特征，標志出人員從疫情高發區流入和流出的信息、動態變化和規模，比如基于授權數據，百度和騰訊等互聯網公司制作了春運期間的國內人口遷徙地圖。人員遷徙數據有利于定位新冠疫情輸出的主要區域、人群密度，并預測相關地區的疫情發展態勢、潛在染病人群，為疫情防控部門及地方政府分類制定相關人員返程規劃、出臺交通管制措施等提供決策依據。

2.2 構建數字化信息發布與互動平臺

在突發公共衛生事件的防控過程中，信息收集和反饋機制的公開透明有利于公眾正確認識事件發展態勢、了解防控措施和政策，提高對公眾的防控知識普及率，避免公眾出現恐慌情緒。在新冠疫情防控的關鍵時期，我國中央和各級地方政府相繼推出了針對疫情防控專題的線索征集和信息發布平臺，如人民網上線的全國地市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情實時動態平臺，提供了權威和實時更新的各地區確診病例、疑似病例、累計死亡和治愈人數等信息，并提供了同乘查詢、實時播報、在線問診、辟謠與防護、物資救助信息等多種服務；另外，國家政務服務平臺也利用騰訊云技術支撐推出了“全國一體化政務服務平臺新冠肺炎疫情防控專題”，提供包括實時動態跟蹤、同行密接自查、醫用口罩注冊備案查詢、全國定點醫院和發熱門診導航以及地方服務窗口鏈接等功能。

除此之外，各地方政府也積極搭建各自的數字化防疫指揮平臺（數字化指揮平臺一般性架構見圖1），截至2020年2月6日，阿里巴巴集團已經與浙江、湖北、湖南、貴州、河南等28 個省、自治區、直轄市合作搭建數字防疫系統［27］。該系統分為居民、社區街道、醫療疾控、政務管理等四大模塊，為各地居民和疫情防控機構提供信息查詢、數據地圖、返程登記、病例上報、疫情動態分析、遠程診療等20 余項功能。除了官方平臺的建設外，一些志愿者還建立了基于公共需求數據抓取等方法的救援物資信息對接平臺，如湖北省醫療物資需求信息平臺，對醫療資源需求進行分地區、分醫院、分類別呈現，全面發布諸如所需物資名稱、所需數量、聯系信息和運輸方式之類的信息，并支持跟蹤查詢，這些功能都有利于及時、有效地顯示物資短缺信息，提高了資源調配機構和捐助者獲取信息的速度，提高了資源分配的效率。另一方面，為確保疫情防控與復工復產的有序進行，許多地方政府利用數字化政務平臺的技術支撐推出了“網上辦公、掌上辦公”等線上政務服務，減少人員往來接觸、簡化辦事程序，最大限度隔離病毒傳播途徑；一些地方還借機推進了政府“不見面審批”改革，推廣網絡核驗、電子證照和電子印章等服務，為數字化政務轉型提供了實踐經驗。

然而，要實現在較短的時間內上線數字化政務功能，大多數需要在之前相應的技術底座上搭建完成，但由于各省份的數字治理基礎和治理能力還存在較大的差異，因此各地具體實施的效果也有所差別。

圖1 疫情防控數字化指揮平臺總體架構

2.3 開發基于人工智能的疫情發展預測模型

面對新冠疫情發展和傳播態勢的不斷變化，衛生防控部門和公眾需要盡快掌握有關傳播源和傳播特征的信息，許多人工智能研發團隊也在借助深度學習等新技術來追溯傳染病源頭，并根據病患確診順序和有關密切接觸人員等信息定位時空碰撞點進行科學建模，推算出疾病傳播路徑。傳統的醫療數據采集具有明顯的滯后性，這對在疫情傳播早期階段快速獲取傳播數據、分析疫情傳播機理造成制約，而依靠各類醫療數據聯網和智能設備歸集的數據具有明顯的及時性和準確性，為疫情發展預測模型（以下簡稱“預測模型”）的搭建提供了數據基礎。

除醫療數據外，疫情傳播往往還涉及氣候、交通、社會行為等多維度的因素影響，大數據技術的發展使得這些影響因素均可以數據形態展示，極大地豐富了預測模型的分析維度，而海量數據基礎也可以為預測模型的預測功能發揮提供豐富的優化和訓練素材。根據預測的新冠疫情發展態勢，疾控部門能夠針對發病人數熱力分布對重點區域強化衛生措施，對可能擴散的區域提前陳設防疫防控資源，避免出現二次暴發、局部暴發和多點暴發。

在新冠疫情防控中，人工智能技術主要聚焦于公眾及醫療信息的收集處理建模以及自然語言處理等應用，然而，在目前的理論體系下，人工智能的不可解釋性依然無法有效融入流行病學體系，同時行業內部尚未形成有效的數據規范體系，數據的采集和整合能力建設還比較滯后，未來人工智能在公共應急管理體系中可發揮的作用仍有較大的提升空間。

2.4 建設電子化健康評估系統

在新冠疫情防控中，浙江省杭州市率先推出了以真實數據為基礎的數字化健康證明“健康碼”，作為人員進入相關地區的通行證明。居民可通過自行網上申報，經后臺核實，即可生成屬于其本人使用的二維碼。根據浙江省有關規定，健康碼分為3種顏色，持有“綠碼”者可直接通行，顯示“黃碼”和“紅碼”的則需接受相應隔離措施。健康碼的推廣使用代替了線下登記，可以大大減輕基層表單填寫匯總負擔，并有利于解決地方統計分析和查找問題，為防控機構對新冠疫情態勢預判和決策部署提供了數據支撐。隨著復工潮到來，個人健康碼的普及可以協助政府部門掌握返工人員的批次和數量等情況，并且可以幫助企業隨時掌握員工的健康數據和動態，避免重復檢查和認證，為各地精準開工復工、人員流動創造更便利的條件。隨著浙江健康碼模式的成功經驗在全國范圍內推廣，在國務院電子政府辦的指導下，支付寶基于全國一體化政務服務平臺迅速投入研發，并上線了全國統一的疫情防控健康碼系統。作為一個開放性平臺，全國健康碼的推廣實現了跨區域的數據統一收集、上報、共享和認證，而其中的精準復工管理平臺又可根據不同地方需求，結合各地原有的平臺基礎稍加改動或增加類似功能，這大大減少了該系統在各地的落地成本，方便不同地方以最高效的方式實現應用，對利用好互聯網基礎設施助力新冠疫情防控和復工復產提供雙重支撐。

3 疫情防控數字化應急管理面臨的挑戰與應對思路

3.1 存在的問題與挑戰

截至2019年7月，數字政務已覆蓋我國400 多個城市、涵蓋1 000 多項服務，累計服務民眾達9 億人次［28］。然而，在新冠疫情暴發之前，我國許多地區還尚未專門設計應對突發公共危機的數字化應急管理平臺，相關的政務云平臺的搭建也缺乏基本的應急管理功能；并且，我國2003年啟用的突發公共衛生事件網上直報系統也主要起到信息收集的單一功能，并不具備應急管理層面的信息處置分析和網絡預警功能。從我國的新冠疫情防控工作中可以看出，雖然數字化治理在精準防疫和決策支持等方面發揮了重要的作用，但是在實踐過程中仍然暴露了數據思維不足的短板。

第一，數字化治理的理念尚未形成。目前我國數字政務的建設整體上還處在初級階段，多數政府部門將數字化建設的重點放在了簡化政務審批程序上，對于在應急管理方面的數據收集、信息管理、分析處理和政策應用的重視程度不夠；一些地方暴露出了數字政務與日常管理的嚴重脫節，在智慧城市建設中投資動輒以億元計，但在危機來臨時連一些線上收治登記、定點醫院查詢等基本功能都無法迅速實現。

第二，大數據管理能力不足。新冠疫情數據具有來源渠道眾多、結構復雜、時效性高等特點，但國內一些部門在信息采集和上報過程中仍然主要采用手工填報、紙質登記、打電話等傳統方式，既增加了基層工作人員的負擔和感染風險，也無法保證數據質量和信息傳遞的時效性。

第三，數字化治理存在“數據鴻溝”。目前我國醫療體系內部管理數據存在各自為政的現象，跨地區、跨層級、跨部門還難以實現流轉，不同的數據管理平臺還沒有建立起長效的聯系機制，給醫療資源的實時鏈接造成了一定的困難。另一方面，針對個人的行為分析，手機信令和應用軟件數據僅能提供較為粗糙的行動軌跡，對區域性分析結果影響較小，運用預測模型開展預測和估計則所需要的多層次和多維度的影響因子數據信息還缺少統一的來源和口徑。

第四，存在隱私信息泄露的風險。按照新冠疫情防控信息發布要求和相關法律條款，許多部門和機構在平臺對外公布疫情有關數據時，對患者和疑似病人的個人信息設置了嚴格的隱私保護措施，但是一些部門在原始數據上報、數據流轉和使用等各環節并沒有設計數據防攻擊、防泄露、防竊取等安全防護技術或者加密手段，造成在疫情防控初期一些人利用微信、微博等網絡工具上傳、轉發針對武漢返鄉人員的名單表格、購票信息、家庭住址、手機號、酒店入住信息等隱私信息，給有關人員的日常生活及其所在地的疫情防控帶來較大的危害。

3.2 應對挑戰的思路與對策

經過新冠疫情的考驗，我國各級政府進一步明確了防范此類突發性公共事件的核心問題在于對社會風險的有效識別和精準防范，這就要求政府具備了解和掌握社會信息資源的能力，依賴新技術和數據源，向數字化轉換管理思維，提高應對突發性公共危機的反應能力。

3.2.1 加快數字化應急管理體系建設的頂層設計

加強政府管理部門對公共數據信息的搜集、分析、處理能力和共享機制建設，通過綜合運用大數據和信息技術，提高政府對突發性公共事件的快速反應能力和健全完善相關管理決策體系。加快構建一體化、全覆蓋的應急管理大數據應用平臺，依托國家數據共享交換體系，實現對重大風險在線監測、超前預警和救援防控的高效處置。國家應急管理部要建立統一的公共數據管理機構和應急基礎信息經專業化評估后的分級發布制度，嚴格管理公共應急基礎信息的發布，對所發布的信息要根據預警級別、危害程度和發展動態進行及時更新和跟蹤，確保信息發布的準確性和時效性，并加強對信息發布后輿情的密切監測和分析。

3.2.2 深化政府公共管理的數字化治理轉型改革

各級地方政府要抓住智慧城市建設和“城市大腦”建設的契機，深入推動城市公共管理的數字化轉型。政府部門要鼓勵已有政府信息平臺與大型互聯網公司的數據平臺開展深度合作，改善數據搜集、儲存、處理和分析方法。已有的政務大數據系統要進一步向基層下沉，新增或完善以用戶數據源為基礎、面向全社會公共服務的日常管理系統和應急指揮平臺，在日常管理模塊中，通過數據流、信息流、資源流的實時同步更新，構建便民、利民的公共服務智慧管理系統；在發生危機情況下，可通過大數據和物聯網信息進行自動監測預警，同時記錄事件報告人、報告時間、危害屬性和應急管理指令，并有效建立起以應急指揮平臺為基礎的數字化預案，提高政府應對突發公共事件的應急決策能力，真正實現應急管理的平戰結合。

3.2.3 推動公共大數據的整合共享

目前，政府公共管理領域的數字化轉型最大的癥結在于各級政府、各部門和各系統、各業務之間的數據難以實現互聯互通，政務數據存在大量“數據孤島”。中央政府要強化公共數據資源的共享和統籌能力，出臺重大公共領域的數據共享模型和數據規范標準，提高差異化數據的結構匹配度，促進公共信息的互聯互通。各級地方政府和部門所掌握的涉及公共安全的數據信息，要優先全部接入全國應急管理大數據平臺，實現同步更新，確保數據的準確性、完整性和及時性，放大公共數據的使用場景，實現數據和信息的價值最大化，提升現代化公共治理能效。

3.2.4 加強公共數據的安全保障

各級智能化管理平臺要加強數據、信息、網絡與系統安全建設的同步規劃和同步運行，形成包括數據采集、傳輸、存儲、加工、應用、共享和監管等全生命周期的安全保護，建設以公共信息安全為目標的多層次動態感知云平臺，搭建能夠實時反饋網絡安全的監控系統。明確相關主體的數據安全保護責任，嚴格保護公民和企業隱私，做好公共基礎信息的定密工作，嚴格執行國家安全保密工作規定，建立健全監督考核機制。加強跨境數據流動評估認證，深化與各國和地區以及相關國際組織的對話互動和務實合作，共同應對威脅公共安全的數據風險與技術挑戰。

4 結論

本研究針對我國在新冠疫情防控應急管理中應用數字技術的實踐開展研究，結果顯示數字技術較好地支撐了新冠疫情應急管理工作開展，具體包括支持疫情關聯信息獲取、疫情傳播路徑追蹤、疫情信息公開與輿情管理、疫情風險預警、健康認證等，為各地區進行精準防疫和相關管理決策提供了有效支持。但其中也暴露出來若干問題：一是我國數字政務的建設整體上還處在初級階段，政府多數部門的數字化治理的理念尚未形成；二是大數據管理應用經驗與能力不足，無法充分利用數字技術和手段開展應急管理工作；三是數字化治理存在“數據鴻溝”，數據整合存在巨大制約；四是存在數據安全問題。應對這些問題，建議我國政府在進行應急管理體系的數字化治理實踐中，一是加快數字化應急管理體系建設的頂層設計，形成各級各類部門的聯動協同；二是抓住智慧城市建設和城市大腦建設的契機，深入推動城市公共管理的數字化轉型；三是推動公共大數據的整合共享，破除“信息孤島”；四是加強數據、信息、網絡與系統安全建設的同步規劃和同步運行。

目前關于數字化與公共管理的相關研究還處于起步階段，可以預見，隨著數字技術革命的進一步深入、數字經濟的持續發展和滲透，以及全球化加速帶來的公共衛生風險的加大，公共衛生治理的數字化轉型必然加速，關于突發公共衛生事件數字化治理的相關研究會將會受到更多的關注。國際關注的突發公共衛生事件數字化治理的國際協同治理問題、數字化與突發公共衛生事件治理機制改革問題、突發公共衛生事件的數字治理與數據安全問題等，都將成為研究界關注的熱點。