南水北調截污導流工程管養分離模式探析

南水北調東線截污導流工程是南水北調東線工程治污的重要組成部分，山東境內規劃建設了21 個南水北調截污導流工程項目，分布在南水北調東線干線沿線濟寧、菏澤、德州等7個市、30 個縣市區，其作用是將污水處理廠治理達標后的中水進行“截、蓄、導、用”，在調水期間使其不進入或少進入調水干線，確保干線調水水質。截至2012年11月底，山東境內的南水北調截污導流工程全部正式投入運行。濟寧市南水北調截污導流工程自2012年6月采用“管養分離”模式以來，不斷細化管理措施，優化管理流程，減少了財政支出費用，工程運行效果良好，工程效益得到充分發揮。

一、濟寧市南水北調截污導流工程概況

濟寧市截污導流工程是山東境內建設規模最大的截污導流工程項目，總投資18603 萬元。工程任務是在南水北調工程調水期間（每年10月至次年5月），最大限度地利用老運河及洸氵府河濕地進行聯合調度，將濟寧市污水處理廠12 萬t/d 和濟寧高新區污水處理廠7 萬t/d 達標排放的中水，通過加壓泵站、輸水管道輸送到蓼溝河節制閘上游，通過蓼溝河、小新河、幸福河等現狀河道，輸送到濟寧3 號井塌陷區進行調蓄，保證沿線 2 萬畝農田灌溉回用，常年運行滿足老運河人工濕地、洸氵府河人工濕地用水。通過截、蓄、導、用，減少COD、NH3-N 入河量，保證污染物不進入南水北調工程輸水干線，實現濟寧洸氵府河和老運河段在干線輸水期間零污染排放，確保南水北調工程輸水干線水質達到規定要求。工程于2008年12月底開工，2010年底完成主體工程建設，具備“截、蓄、導、用”功能。2011年12月完成工程項目驗收及試運行，滿足工程設計要求，具備運行條件。

二、截污導流工程管養分離模式的具體做法

1.明確工程運行管理的基本原則

2012年3月，濟寧市政府專題會議研究了濟寧市南水北調截污導流工程運行管理問題，明確了工程運行管理的基本原則。一是關于運行管理主體問題。濟寧市截污導流工程是保證南水北調東線水質的重要工程，屬非營利性社會公益工程，按照“歸口管理、便于運行”的原則，運行管理工作由市南水北調工程建設管理局負責，所需人員內部調劑，不再增加事業編制。二是關于工程運行管理方式問題。根據《水利工程管理體制改革實施意見》《關于分類事業單位改革的指導意見》精神，按照“創新公益服務提供方式，完善購買服務機制”的要求，依據“按事撥款、花錢買服務、養事不養人”的原則，采取市場化運作方式，通過公開招標優選符合資質的單位，對工程進行日常運行管理，以降低運行管理成本。三是關于工程運行管理經費問題，由市財政局列入年度財政預算，按時足額撥付到位。

2.評審確定工程運行維護費項目預算

為加強財政資金管理，提高資金使用效益，在通過公開招標選擇運行管理單位之前，濟寧市財政投資評審中心對南水北調截污導流工程運行維護費項目預算進行評審。依據水利部、財政部《水利工程管理單位定崗標準（試點）》《水利工程維修養護定額標準（試點）》《南水北調東線第一期濟寧市截污導流工程初步設計（修訂稿）》《濟寧市市級項目支出預算財政評審管理暫行辦法》以及有關行業現行市場價等其他有關資料，對人員費用、日常維護費、運行管理費、設備大修費、運行動力費進行評審，作為實行政府采購或招投標的依據。

3.政府采購確定運行管理單位

根據南水北調截污導流工程運行管理的要求，由濟寧市政府采購中心對工程運行管理采取競爭性磋商方式招標。采購項目內容為濟寧市截污導流工程運行管理，包括已建成的全部建筑物、蓄水區工程、中水輸水管線、蓼溝河、小新河、新開挖明渠段、幸福河支溝、幸福河全長16.0km 輸水線路的運行、巡查、管理和維修養護等。

4.明晰運行養護的內容和目標

委托運行管理事項：負責工程主體和配套設施的所有設備、設施、輸水管道線路、建筑物、構筑物的日常運行、養護維修、故障搶修、大修、運行和安全管理、工程安全監控和巡視、工程運行管理資料、數據、檔案的采集和整理歸檔，以及按照水利工程管理有關法律法規規定的其他事項等，保證工程運行安全，充分發揮工程效益。

運行管理目標：中標運行養護單位要嚴格執行《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《河道管理條例》等法律、法規和《泵站技術規范》，以及輸水管道運行管理標準、閘壩運行技術規范，根據委托管理任務制定出工程運行管理辦法、制度、實施細則。合同期內工程常年運行，合同期滿后保證工程設施完整，機電設備運行良好，符合工程招標運行移交的各項標準。

5.管理單位加強監管與考核

濟寧市南水北調工程建設管理局監督檢查養護單位制定的管理運行方案、制度、計劃、運行維護計劃措施；對工程運行管理實施監督檢查，每月全面進行一次考核。如因管理不善造成重大經濟損失或管理失誤，經有關主管部門認定后，有權要求養護單位賠償經濟損失并承擔由此造成的后果，視情況有權終止委托運行養護協議。

三、截污導流工程管養分離取得的成效

1.探索走出了工程運行養護市場化運作的路子

濟寧市截污導流工程是保證南水北調東線調水水質的非營利性社會公益工程。依據《山東省發展改革委關于南水北調東線第一期工程濟寧市截污導流工程初步設計的批復》，成立工程運行管理單位。濟寧市通過調研，結合工程實際，創新公益服務提供方式，不再成立運行管理單位，采取市場化運作方式，通過政府采購選擇了濟寧市截污導流工程運行養護單位。

2.減少了工程運行成本，提高了資金效益

濟寧市財政投資評審中心按照管理機構設置有關規定和“因事設崗、以崗定責、以工作量定員”的原則，精簡運行單位負責人和行政負責人員，工程直接管理定員38 人，并以此測算運行維護的人員費用。同時，在日常維護費、運行管理費、設備大修費和運行動力費等方面根據實際需要，據實列支。工程運行維護費用由每年預算649 萬元，最終審定為461 萬元，減少財政支出約29%，提高了資金使用效益。

3.工程運行專業化，推動管理水平有效提升

通過市場化擇優選擇專業運行養護單位，充分調動了社會化專業技術力量，有效彌補了工程維修管護方面技術力量的不足，推動了工程運行養護向標準化管理轉變，有利于將工程建管并重真正落到實處，提升工程運行保障能力和管理水平，最大限度地保持工程良好運行狀態。

4.管理職責明晰，推動管理方式提質增效

濟寧市截污導流工程管養分離模式進一步明確了各方責任。濟寧市南水北調工程建設管理局作為管理主體，依照合同約定，對中標的運行養護單位承擔的工程運行管理情況定期進行監督檢查考核，履行“強監管”職責，對日常工作不到位、不達標、或出現的違約現象，及時進行糾正和整改，同時依據合同約定，作出相應的違約處理與處罰，確保工程運行符合管理要求。

四、加強和改進工程管養分離工作的幾點思考

1.科學制定工程運行管理標準

工程運行管理標準是水管單位管理水利工程、養護單位養護水利工程的政策依據，也是規范管理水利工程的行業標準。工程養護標準的制定應依據法律法規或者水利部、省水行政主管部門制定的水利工程管理標準、規范、細則，結合工程的等級和實際情況進行，總體原則應本著有利于確保工程完整、安全運行、充分發揮效益，并考慮經濟社會發展要求，具有一定的先進性和前瞻性。濟寧市截污導流工程對其堤防工程、水閘工程、泵站工程、蓄水區工程維修養護內容和標準都進行了具體明確的規定。

2.合理審定工程運行管理費用

合理測算養護經費是實行管養分離的前提，是通過市場化選擇運行管理單位的重要保障。養護經費的審定要依據水利工程管理單位定崗標準、水利工程維修養護定額標準及工程設計和有關財政預算管理規定，兼顧當地經濟社會發展水平，體現公益、精簡、效能的原則，既要盡可能減少財政支出，又要能保障工程正常運行管理的需要。

3.市場化擇優選擇專業養護單位

濟寧市截污導流工程運行管理涉及水庫、生態工程、泵站、渠道、管道維護，跨區、跨部門綜合協調等問題，并且隨著工程運行自動化程度的提高，工程涉及的專業知識學科跨度增大、技術增強，維修養護工作的技術性和專業性有了更高的要求，選擇專業技術能力強的維修養護隊伍顯得尤為重要。要定期組織工程運行養護人員進行相關業務培訓，加強業務能力考核；建立健全崗位責任制，明確運行養護工作職責和具體任務，實行清單管理，嚴格考核獎懲。

4.建立完善有效的監管制度

工程管理單位要正確定位，認真履行管理職責，加大工程管理和行政執法力度，積極推進目標管理，不斷提高管理水平。水行政主管部門、水管單位要對工程運行養護單位的養護情況實施全過程監管，依據簽訂的委托運行養護合同，建立工程養護質量目標責任制，確保養護單位嚴格按照工程運行標準開展工作。

5.及時建立完善的工程運行檔案

建立完善的工程運行管理檔案特別重要。因為市場化選擇工程運行養護單位，合同期滿后有可能變更運行單位。工程運行檔案是后續接替運行單位實施運行管理的重要參考依據，因此，要在委托運行養護合同中明確對工程運行檔案的要求。要明確專人負責工程檔案管理，重視檔案的及時收集、歸檔，做到工程運行檔案的完整。協議期滿時，原運行單位必須保證工程設施完整，機電設備運行良好，金屬結構良好，完整規范地移交原委托管理的全部工程檔案資料及其各類管理檔案、財務等資料■