水利工程代建制實(shí)施過程中存在問題探析

趙 敏 王明輝 鄭 麗

2017年，江蘇省宿遷市水利局按照建管分離的要求，成立了宿遷市水務(wù)工程建設(shè)管理中心，編制15 人，為財(cái)政撥款事業(yè)單位。建管中心成立初期，人員數(shù)量少、結(jié)構(gòu)不合理，造成技術(shù)力量嚴(yán)重不足。為適應(yīng)新形勢(shì)下水利工程建設(shè)任務(wù)需要，宿遷市陸續(xù)在西民便河整治工程、黃河故道后續(xù)工程以及淮河流域重點(diǎn)平原洼地近期治理工程等項(xiàng)目嘗試推行項(xiàng)目代建制，有效解決了建管力量不足等問題，取得了積極成效：

（1）有利于優(yōu)化政府職能，加大監(jiān)管力度。實(shí)行代建制后，通過招標(biāo)方式擇優(yōu)選擇專業(yè)化代建單位，依照法律、法規(guī)和合同條款，要求代建單位切實(shí)履行項(xiàng)目建設(shè)管理主體責(zé)任，極大減少了政府在具體項(xiàng)目建設(shè)管理中的工作，讓政府能夠把主要精力轉(zhuǎn)移到行政監(jiān)督和法律法規(guī)貫徹執(zhí)行上來(lái)，有利于維護(hù)社會(huì)公平，更好地履行市場(chǎng)監(jiān)管職能。

（2）有利于規(guī)范政府行為，杜絕腐敗滋生。在政府投資項(xiàng)目推行代建制，實(shí)行政府決策與建設(shè)管理相分離，使參建各方的權(quán)、責(zé)、利更加明晰，可以克服傳統(tǒng)建設(shè)管理模式下，對(duì)業(yè)主單位缺乏監(jiān)管，業(yè)主單位不承擔(dān)政府投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，造成業(yè)主行為的不規(guī)范等弊端，在一定程度上消除了各種行政干擾，有利于從體制上鏟除腐敗，預(yù)防職務(wù)犯罪，遏制腐敗現(xiàn)象。

（3）有利于發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，節(jié)約工程成本。代建制有利于改變政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體帶來(lái)的專業(yè)化不強(qiáng)、低效率、低質(zhì)量等問題，利用代建單位項(xiàng)目專業(yè)化管理優(yōu)勢(shì)，有效避免水利工程項(xiàng)目“三超一拖”（超投資、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、拖工期）現(xiàn)象，有利于控制項(xiàng)目投資，節(jié)約工程成本，提高工程質(zhì)量，保證經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（4）有利于明確管理責(zé)任，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。水行政主管部門成立項(xiàng)目法人直接負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目建設(shè)，往往是既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，極易出現(xiàn)項(xiàng)目法人責(zé)任空化、虛位、法律責(zé)任不明確等現(xiàn)象，造成項(xiàng)目管理失誤、投資失控，致使公共利益受損。代建市場(chǎng)的逐步發(fā)展和完善，有利于形成良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高工程建設(shè)專業(yè)化管理水平，保障工程建設(shè)目標(biāo)順利完成，實(shí)現(xiàn)投資效益的最大化。

一、代建制實(shí)施過程中存在的問題

1.法律法規(guī)依據(jù)不夠充分

目前，項(xiàng)目代建制從國(guó)家法律層面上尚未出臺(tái)強(qiáng)制性的法律法規(guī)，雖然各地相繼制定了代建制管理辦法，但還沒有具體的操作細(xì)則。各地推行代建制大都仍處于探索與實(shí)踐當(dāng)中，代建單位的法律地位不明確，造成代建單位在辦理土地、規(guī)劃等審批手續(xù)方面仍然比較困難。對(duì)代建方的節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)、超支賠償條款，在合同履行過程中，受國(guó)家、地方政策性調(diào)整等各種因素影響；加之代建單位大多規(guī)模偏小，實(shí)力較弱，賠償能力不足，代建合同常常履行不到位。

2.代建市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚不成熟

代建市場(chǎng)正處在發(fā)育階段，各地對(duì)代建單位的資格條件、等級(jí)劃分、管理標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目收費(fèi)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等要求還比較模糊。參與競(jìng)爭(zhēng)的代建主體多具有一項(xiàng)或多項(xiàng)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢資質(zhì)，具備代建實(shí)力的單位數(shù)量較少、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。有的代建企業(yè)還隸屬于政府部門，與政府部門或多或少還存在關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致在選定代建單位時(shí)，明顯帶有壟斷色彩，未形成良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，影響了代建企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3.代建單位工作界限尚未明確

實(shí)施代建制過程中，代建單位代替業(yè)主履行項(xiàng)目管理職能，由于代建單位與業(yè)主、監(jiān)理單位存在工作內(nèi)容交叉，還沒有形成各行業(yè)代建實(shí)施規(guī)程和技術(shù)規(guī)范，不同項(xiàng)目代建單位的管理內(nèi)容也不相同，很難對(duì)代建單位管理工作的規(guī)范性和整體質(zhì)量實(shí)施績(jī)效考評(píng)。加之項(xiàng)目征遷協(xié)調(diào)、設(shè)備考察等分工內(nèi)容以及發(fā)生費(fèi)用由誰(shuí)承擔(dān)還存在較大分岐，代建單位與業(yè)主之間的經(jīng)濟(jì)利益尚無(wú)法完全分割，導(dǎo)致投資失控。

4.代建單位管理能力尚顯不足

大部分代建企業(yè)缺少?gòu)?fù)合型管理人才，普遍存在人員配置不合理、考核機(jī)制不健全、項(xiàng)目管理人員知識(shí)面窄、綜合協(xié)調(diào)能力較弱等問題。項(xiàng)目建設(shè)管理過程中，常常只局限于征地拆遷、工程進(jìn)度、質(zhì)量、安全以及現(xiàn)場(chǎng)矛盾協(xié)調(diào)和相關(guān)手續(xù)的辦理，尚不具備項(xiàng)目建設(shè)全方位的管理能力，對(duì)技術(shù)方案審定、設(shè)計(jì)方案優(yōu)化等技術(shù)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)還存在不足之處，在合同談判、支付工程進(jìn)度款等方面尚不能發(fā)揮專業(yè)化管理優(yōu)勢(shì)。

二、完善代建制的意見和建議

1.出臺(tái)代建制法律法規(guī)，規(guī)范代建單位業(yè)務(wù)行為

通過立法，把建設(shè)管理責(zé)任轉(zhuǎn)移給代建單位，切實(shí)解決責(zé)任權(quán)利不對(duì)等的現(xiàn)象。建立完善規(guī)范的代建制度體系，區(qū)分行業(yè)主管部門及項(xiàng)目參建各方職責(zé)范圍，明確代建單位的資格條件、法律定位、項(xiàng)目實(shí)施與管理內(nèi)容，規(guī)范代建主體行為以及與參建各方的相互關(guān)系，制定代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在招標(biāo)過程中，要求代建單位列明費(fèi)用明細(xì)和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。

2.制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，協(xié)調(diào)工程參建各方關(guān)系

代建管理模式下，業(yè)主、代建、監(jiān)理并存，其職責(zé)既交叉重疊又有所側(cè)重，政府應(yīng)當(dāng)制定代建單位規(guī)范，明確代建工作內(nèi)容、范圍和程序，平衡參建各方之間的責(zé)任權(quán)利以及制衡關(guān)系，以行政監(jiān)督為依托、落實(shí)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，保持代建單位與設(shè)計(jì)單位、施工單位之間的良好溝通，實(shí)現(xiàn)代建單位統(tǒng)籌管理，其他參建單位各司其責(zé)、緊密配合，保證工程預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.細(xì)化項(xiàng)目管理目標(biāo)，充分發(fā)揮代建單位專業(yè)優(yōu)勢(shì)

對(duì)于水利工程項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，政策執(zhí)行力度受地方影響大，工程難度大，資金籌措及地方配套等不確定因素多，造成工程“三超一拖”現(xiàn)象難以避免，因此規(guī)定代建工作的切入點(diǎn)尤為重要。初步設(shè)計(jì)完成后，工程投資規(guī)模就已基本定型，代建工作應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目建議書批復(fù)后就超前介入，強(qiáng)化管理，充分發(fā)揮代建單位專業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，控制投資規(guī)模，確定設(shè)計(jì)圖紙的質(zhì)量和交付時(shí)間，控制工程投資造價(jià)、優(yōu)化設(shè)計(jì)施工方案，從根本上解決設(shè)計(jì)與施工相互脫節(jié)問題，保證工期、質(zhì)量和資金投入，規(guī)避工程風(fēng)險(xiǎn)。

4.加強(qiáng)人員教育培訓(xùn)，完善代建單位考核獎(jiǎng)懲機(jī)制

代建企業(yè)是“知識(shí)密集型”管理公司，不僅要能夠承擔(dān)民事責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，還要求從業(yè)人員具有較高的專業(yè)知識(shí)和一定的管理能力。加強(qiáng)專業(yè)化代建隊(duì)伍的教育和培養(yǎng)，構(gòu)建規(guī)范的工作流程，形成全過程、全方位覆蓋的管理體系，是充分發(fā)揮代建單位在項(xiàng)目管理上的優(yōu)勢(shì)和作用的重要保證。此外，代建企業(yè)還應(yīng)建立人員聘用、考核激勵(lì)、績(jī)效評(píng)價(jià)體系，完善獎(jiǎng)懲措施，開展績(jī)效評(píng)估，拓展業(yè)務(wù)范圍，增強(qiáng)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，從而贏得更大的市場(chǎng)。

三、結(jié)語(yǔ)

代建制作為政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的創(chuàng)新模式，所具備的優(yōu)勢(shì)不言而喻，正在不斷完善和逐步推廣。在實(shí)際運(yùn)用過程中，雖然代建制還存在諸多需要探討和解決的問題，但它在控制工程投資、提高投資效益具備獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，必將成為未來(lái)水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理發(fā)展的趨勢(shì)■