“十四五”期間地市級公立醫院應急治理能力建設路徑和思考

■ 韓秋霞 李 蜜 李沛露

21世紀以來，社會經濟發展進入新時期新階段，改革和發展處于關鍵時期，新情況、新問題層出不窮，自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等突發公共事件時有發生，涉及多個社會領域，且連鎖性、衍生性和綜合性特征日益凸顯，破壞力有所增強，災難防控和應急救援形勢日趨復雜嚴峻。災害防控和救援的首要目的就是要保障人民群眾的身體健康和生命安全，醫療救治體系承擔著極為重要的診治職責和功能，而地市級公立綜合醫院作為其核心組成要素，迫切需要提升其應急反應能力和醫療救援水平，為保障整個災難或事件的高效處置系統提供堅實力量。同時公立醫院應急能力建設也是國家“十四五”規劃“推動公立醫院高質量發展的意見”中提出的建設要求。作者著重圍繞醫院管理者應急治理能力、重點臨床學科建設和應急機制與信息平臺等3個維度就提升其應急處置能力提出了相關路徑和建議。

1 醫院管理者應急治理能力有待進一步提升

醫院管理者肩負著醫院高質量發展的職責和使命，面對突發事件，更是“掌舵人”，擔負著應對處置的主體責任，其創新應對的思維、方法和手段，打造過硬應急治理能力，是應急特殊時期保障患者生命健康和醫院平穩運行的關鍵要求。

面對突發事件，醫院管理者還存在一些不足：思想站位上輕認識，風險意識不強，受慣性思維和經驗做法的影響，在應對突發事件時，少部分管理者對上級精神文件存在簡單機械執行的傾向，不注重具體問題具體分析，易導致對突發事件的前期風險缺乏充分預判與評估，錯過防范窗口期；決策判斷上輕擔當，部分人員因顧慮怕挨批評、怕出紕漏、怕擔責任，決策時不顧實際情況，按部就班、不善變通，格局和站位意識不夠，沒有以解決和穩定事態為出發點，不敢作為，導致突發事件不利影響蔓延；還有少部分管理者管理思路上輕長遠，在突發事件發生后，有的領導不注重調查評估，或未將管理和處置方法以常態制度化形式固定下來，不從治理體系上堵塞漏洞、彌補不足、規避風險，可能導致同類突發事件連續發生[1]。

1.1 強化監測預警力

當前，很多突發公共衛生事件呈現起勢隱匿、進展迅速、防控復雜的特點，這就要求醫院管理者從多維度、多視覺來審視風險點，不定期開展信息研判，強化風險意識，遵循“冰山理論”和海因里希法則，進行災害脆弱性分析[2]，見微知著、充分預判，將平戰轉換嵌入治理常態，分析和明確可能引發突發事件的風險和隱患。

1.2 增強科學研判力

對突發事件的分析判斷要遵循從具體到抽象的認知思維，運用多學科專業和管理知識，將大量錯綜復雜的信息資料進行系統化，抓住關鍵點，對風險信號快速反應，準確掌握和評估事件形勢、起因、現況和事態發展方向，做好必要的應急資源儲備和調配，增強決斷運籌，提升治理能力與效率[3]。

1.3 具備果斷處置力

應對處置突發事件是一項復雜的系統工作，系統內各個資源要素相互協同、相互制約，可謂“牽一發而動全身”。管理者在做出研判后，要迅速反應、調動院內外可用資源，建立各部門相互配合的工作機制，在緊急狀態下，可酌情果斷行使行政自由裁量權，也就是“第一時間處置權”，避免出現按照常態逐級上報喪失最佳處置時間的情形。同時，增強輿情處置意識，宣傳部門和媒體進行相應的溝通、合作，做好輿情正確引導和控制，及時、準確、客觀、全面發布相關信息，為突發事件處置創造良好的外部環境。

2 技術能力和物資要素儲備

2.1 重點建設的臨床醫學學科

（1）急診醫學學科。急診診治是災害事故現場急救的“先鋒隊”，努力實現急診與急救一體化、一站式、精專化的管理和發展模式。建設以快速搶救通道為主要內容的急診室專項建設與提升項目，規范布局、完善流程，改造急救ICU設施設備等硬件，配備床旁快速檢驗（檢查）和床邊治療等新型急救設備，提升急救服務能力[4]；完善急診與院前急救銜接的流程和制度，增強院前院內急救的協同性，根據患者急危重程度按照分級規范和量化指標實行分級分診，保障急診處置的黃金救治時間；開展急診急救專病中心和重點病種管理。提升胸痛中心、卒中中心、創傷中心等急診專病中心的建設能力，提供系統化診療，制訂重點病種目錄，開設專病急診、明確電子化臨床救治路徑，納入院內病種績效考核并在分配上予以支持和傾斜；探索建設院內急救智能管理系統，以信息化手段實現醫護診療、患者就診流程的數據抓取和精細化管理。

（2）重癥醫學學科。重癥醫學學科一直是災難醫學的中堅力量，以醫療急救、生命保障為主要任務，在臨床處理危重癥患者、各種疑難雜癥的救治方面也具有特殊優勢。需要盡快厘清ICU臨床運行機制，綜合 ICU或是專科化運行在患者處置上各有特點，可根據學科發展實際明確定位；為降低對醫療資源的低能損耗，根據三級醫院和二級醫院功能和角色的不同，對急慢重癥進行分級分類收治；有條件和相應綜合實力的醫院可以提高重癥床位比例（可突破 8%的比例上限），提升層流設備、氣體和床旁設備配置級別，對于專科醫師前移培養起點，增強培養力度，考慮進行差額補償，補充人員薪酬支出，緩解學科收入季節性影響。

（3）感染性疾病學科。感染性疾病科在應對重大傳染病疫情時發揮著“前哨”功能。可探索從三級學科改為按照二級學科管理，以快速實現資源調配和高效運轉，遵循亞專科發展模式[5]；設立復合診（病）區，接診區包括發熱門診、腸道門診和非傳染性感染門診，發熱門診主要由發熱診室和負壓隔離留觀病房兩個主要區域組成，且兩個區域相鄰，設有專門的進出通道，潔污分離，各診區應合理分隔[5]。設置獨立的診治單元，能獨立完成有關檢查檢驗項目，可以在本區域內完成基本診療，實行相對封閉的診療管理模式；病區設有隔離病房，普通感染病房應預留至少10%的機動床位滿足轉換需求，按照平戰結合模式，設有能迅速改造后相對獨立運行的傳染病后備病房樓，做好人員儲備與培訓，加強硬件配置和信息化建設，提高接診大量傳染病患者的能力。

2.2 醫用物資儲備管理

在特殊應急狀態下，醫用物資外部市場供應緊缺，物資籌集難度較高，出現“搶貨”現象。常設醫用物資應急保障部，在部門內成立醫學裝備管理組、藥品試劑管理組、庫房物資管理組、感控與質量鑒定組并根據各組工作職責配備相應的管理人員；在應急狀態下部門負責人擁有醫用物資“統籌安排”職權，常規情境下制定醫用物資清單采取歸口管理[7]；醫用物資保障工作任務重、難度大，要求配備數量適宜且具有相應專業背景的管理人員，在績效方面享受與臨床一線醫護人員同等補貼和待遇，在非應急狀態下部分崗位可采用崗位共享等方式，納入兼職管理范疇；建立醫用物資籌集、內部分配、外部協調、應援支持等物資管理需求制度，設置應急醫用物資專項經費，購置與醫院規模相當的醫用物資進行實物儲備、動態調整，探索將部分醫用物資儲備前置到大型配送公司及生產企業的存儲模式，簽訂供應協議，實行“實物儲備和計劃儲備”相結合的方式，明確應急調配使用和應急配送時效；可建立應急醫用物資信息化管理平臺，實行模塊化管理，對內增強醫用物資臨床科室使用監管的能力，對外可聯合醫用物資生產企業、代理商建立醫用物資資源庫，動態掌握市場資源信息。

3 應急機制和信息平臺建設

3.1 機構設置與組建

常設應急保障小組，組織結構應采用扁平化設計，建立醫院內部相對獨立、由“工作組”組成的“職能式”管理部門，發揮其協調聯動優勢，承擔好應急治理“牽頭羊”的作用。醫院成立由黨政主要領導任組長、分管領導任副組長和職能部門及臨床醫技科室負責人任組員的突發事件應急管理領導小組，負責指揮全院開展突發事件應急工作，動員全院力量，不定期研判、規范管理，做到常備不懈，準確研判事件的原因、性質、特點和可能造成的危害等。同時，下設辦公室和專項工作組，即醫療救治組（抽調人員組建、儲備一支應急醫護隊伍，遇到突發事件時能迅速召集、發揮作用，提高衛生應急處置的時效性）、后勤保障組、通訊聯絡組、宣傳報道組、事故調查組等。

3.2 職責劃分與運行機制

突發事件的應急處置工作，應遵循預防為主、平戰轉換、深入一線的方針，對突發事件進行分類管理，醫務處和后勤保障部門分別負責公共衛生類和環境衛生類突發事件的應急處置，各職能部門負責制訂對應職責范圍內各類突發事件的應急預案，提升醫務人員的平戰結合、平戰轉換能力，并開展相關科學研究，組織開展應急演練，包括制定計劃、人員與物資的準備、演練總結等，做到持續改進[8]。

3.3 應急信息平臺建設

截至2020年底，全國共有1 900多所三級醫院初步實現院內醫療服務信息互通共享（占比63.42%）。但測評過程顯示，絕大多數醫院信息互聯互通效率低，信息化僅停留在“智慧門診”等層面，未能達到真正互聯網醫院的程度，還要進行院內智慧流程標準化的再造，且改造工作量很大，以真正實現從核心臨床醫療業務環境到行政管理區域及運營管理、后勤保障等全院環境的覆蓋，用規范化的思路發揮信息化對內部應急管理平臺和流程的基底支撐作用[9]，提升監測、預測、預警、預防和應急處置技術及設施能力，保證在應急時期患者情況、流向、增減的有效處置和職能部門聯通的高效率。

以打造公立醫院主導的互聯網醫院服務全流程為導向，整合IT 企業、商業保險、藥企等第三方資源，提供線上網絡醫療服務，保障應急管控時期患者的健康醫療需求。主要包括：互聯網在線醫療和健康指導服務，即日常健康問題及輕癥輕疾的在線健康咨詢、慢病復診問診、電子處方延伸服務、線下門診檢查的預約診療、用藥指導、在線報告解讀等；互聯網在線分級診療，開展“基層-下級醫院-三級醫院”三級遠程診斷模式和系統，在醫聯體內開展機構之間的遠程聯合門診、遠程會診及在線預約轉診，充分實現優質醫療資源共享和下沉，通暢上下轉診的技術通路。